第三節　國有企業負責人業績考核制度改革

從1978年12月黨的十一屆三中全會開始，伴隨著改革開放的進程和國資監管體制的完善，國有企業負責人經營業績考核體系也經歷了從無到有、逐步完善的發展歷程。隨著新時代高質量發展目標的提出，圍繞“進一步落實國有資本保值增值責任”和“推動國有資本做強做優做大、培育具有全球競爭力的世界一流企業”中心任務，國有企業負責人經營業績考核體系仍在持續優化。

一、國有企業業績考核早期探索

改革開放前，國有企業沒有經營自主權，其所需的各種生產要素由政府無償撥付，產品、規格、數量由政府計劃決定，產品和勞務由政府統一調撥和銷售，財務上實行統收統支，利潤全部上繳，虧損全部核銷。國有企業考核方法以實物量考核為核心，考核的重點是產品產量、質量以及節能降耗、安全生產情況。隨著改革開放的推進，企業的經營自主權逐步擴大，國家認識到企業經營和發展是由諸多因素所決定的，單一指標考核方法已不再適應企業發展。1982年4月，國家經委、國家計委等6部委聯合印發《定期公布主要經濟效果指標的實施細則》，制定了主要包括總產值和增長率、上繳利潤和增長率、產值利稅率和增長率、銷售收入利潤率和增長率、產品質量穩定提高率等在內的經濟效益指標，通過報告期指標與基期指標對比進行考核計分。這種考核方法避免了單一指標的片面性，但未能客觀地反映企業經濟效益的真實情況，只是簡單進行歷史對比，容易導致“鞭打快牛”現象。為克服上述缺陷，20世紀80年代初，國家實行承包制后，1988年12月，國家統計局、國家計委等4部委聯合印發《關于定期公布若干重要經濟指標的暫行規定》，發布了勞動生產率、銷售利潤率、資金利稅率等8項考核指標。但因為政府對國企的監管措施沒有配套改革，政企沒有真正分開，承包制也沒有解決對經營者的業績進行全面綜合考核評價的問題，反而在一定程度上導致了企業經營者經濟行為的短期化。

1993年，以財政部發布的《企業財務通則》為起點，我國開始探索建立以投資報酬率為核心的企業績效評價指標體系。1993年11月，黨的十四屆三中全會將國有企業的改革方向確立為建立適應市場經濟要求的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。按照這一總原則，財政部于1995年制定了包括銷售利潤率、總資產報酬率、資本收益率、社會貢獻率、社會積累率等10項指標的企業經濟效益評價體系，并賦予各項指標不同的權重進行評分，以淡化產值指標，強化效益指標。這一調整對糾正片面追求發展速度的現象起到了積極作用，但仍存在明顯的局限性：一是評價指標不能整體反映企業的經營業績，缺乏反映企業成長性的指標；二是評價標準劃分太粗，降低了評價實踐的適應性。1999年，以財政部等4部委聯合印發的《國有資本金效績評價規則》和《國有資本金效績評價操作細則》為標志，國有企業績效評價得以進一步規范，建立的績效評價體系吸收了反映企業資產營運能力、償債能力、發展能力的定量指標，以及反映企業經營管理水平、發展戰略等情況的定性指標。這套評價體系盡管比較繁雜，但評價指標體系相對較為完整，評價方式較為科學，評價結果主要是為政府、投資人、債權人服務。這種評價是一種事后評價，解決了如何評價的問題，但它缺少考核目標值的確定，其評價結果也未同企業經營者獎懲掛鉤。

國有企業經營業績考核經過演變雖然仍存在諸多不足，但為建立符合社會主義市場經濟體制要求的企業經營業績考核體系提供了重要啟示：一是對企業考核的內容應主要放在資產經營效率方面，強調的應是實現投入產出比率最優化；二是對企業考核的內容既要全面完整，又要突出重點，還要緊密聯系實際；三是對企業考核應充分利用現代信息處理技術；四是要加強對企業業績考核工作的跟蹤、總結及完善。

二、中央企業負責人業績考核從無到有

黨的十六大確立了新的國有資產管理體制，明確了履行出資人職責的機構，為建立維護出資人權益的經營業績考核制度提供了新的制度基礎。黨的十六屆三中全會提出要建立國有企業經營業績考核制度。2003年10月，國務院國資委印發《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，初步實現了年度考核與任期考核相結合、結果考核與過程評價相統一、業績考核與獎懲緊密掛鉤，標志著出資人業績考核制度正式確立。

經營業績考核通過國務院國資委與企業負責人簽訂經營業績責任書的形式，對企業實行年度考核與任期考核，層層傳遞和落實國有資產保值增值責任。具體做法上，采取讓企業自我加壓的做法，企業根據國務院國資委考核要求和企業發展規劃及經營狀況確定“跳一跳夠得著”的目標，國務院國資委按照“同一行業同一尺度、同一因素同樣處理”的原則進行審核和綜合平衡，在反復溝通基礎上達成一致意見。在指標選擇上，采用“基本指標和分類指標相結合，年度指標和任期指標相銜接，兩類指標相聯系但又不重復”的原則。基本指標主要體現企業的本質和出資人的總體要求，突出重點，用統領性指標引導企業朝著正確的方向發展；分類指標兼顧行業和企業特點，以短板考核促進各企業管理水平和競爭力提升，并同基本指標鉤稽嵌套，涵蓋了盈利能力、運營效率、規模實力及發展能力、社會貢獻4類34項財務指標，以及專利數量、儲量、實物量、安全性等4類非財務指標的分類指標數據庫，明確指標內涵及計算規則。在2004—2006年第一任期中，年度重點考核企業經濟效益和資產經營效率，選擇了利潤總額和凈資產收益率2項指標；任期重點考核國有資產保值增值和可持續發展能力，選擇了國有資產保值增值率和三年主營業務收入平均增長率2項指標。

業績考核辦法實質上是目標管理的方法，業績考核辦法的出臺初步建立了中央企業目標管理體系，實現了目標確定機制的起步。按照“先起步，再完善”的思路，國務院國資委不斷豐富考核指標，隨后將科技創新和安全納入業績考核體系。針對科研設計企業及部分工業企業在科技創新方面的實際，將“科技投入增長率”和“技術投入比率”作為分類指標納入考核，并設置了任期“科技創新特別獎”，作為經營業績考核的有效補充，有力地支持了國有企業的科技創新。同時，由于2003年、2004年中央企業相繼發生了幾起重特大生產安全事故，國務院國資委實行了對發生較大及以上生產安全事故的中央企業給予業績考核降級處罰，考核方式雖然單一，也未能對事故等級及責任程度進行區分，但為安全業績考核工作的規范奠定了基礎。

在建立健全中央企業經營業績考核制度的同時，國務院國資委根據國有獨資公司董事會試點工作的需要，于2005年授權寶鋼集團、神華集團、中國誠通、中國鐵通、國旅集團、國藥集團6戶企業董事會考核經理層。試點企業董事會根據考核辦法等規定，制定了對高管人員的考核與獎懲辦法，綜合行業發展和企業自身戰略規劃制定了年度和任期經營業績考核目標，并據此對高管進行考核、形成獎懲意見。通過積極實踐，試點企業董事會對經營層業績考核制度初步建立，董事會考核經營層工作也實現起步。

在國務院國資委的指導下，各地國資委都把業績考核工作擺到重要位置，陸續開展了對所屬企業負責人的經營業績考核工作，并呈現出不少亮點。如：廣西國資委設計了目標值與基薪掛鉤浮動的方法；廣東、重慶、云南、黑龍江等地國資委要求企業不但要與自己比較，還要與同行業比較；上海市國資委實行分類和分層考核，針對不同類型企業的特點，區別產權代表的不同職責要求，分別細化考核方案；江蘇省國資委成立了企業負責人業績考核與薪酬管理委員會，委員會成員由來自政府、人大、政協、高校、企業和中介機構的9位專家組成。

通過這一時期的考核實踐，國有企業負責人經營業績考核工作在艱難中起步并得以全面推行，初步建立起了自上而下的“考核層層落實，責任層層傳遞，激勵層層銜接”的國有資產保值增值責任體系，對國有企業落實資產經營責任制、建立與健全激勵約束機制，強管理提效率、做強做大主業、增強市場競爭力等起到了積極推動作用，取得了顯著的成效。至此，符合中國國情、符合企業發展特點的中國特色的國有企業經營業績考核體系初步建立起來。

三、中央企業負責人業績考核逐步完善

經過三年的努力，經營業績考核有力地推動了中央企業發展壯大，國有資產保值增值責任得到有效落實。但面對日益變化的新形勢、新挑戰，中央企業業績考核工作也面臨著不少難點和問題。針對實踐中反映出的突出矛盾，國務院國資委主動適應新形勢要求，于2006年、2009年先后兩次對《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》進行修訂，突出價值創造能力考核，完善責任傳導機制，引導企業關注長期、穩定和可持續發展。

在業績考核的起步階段，國務院國資委使用了出資人最關心的利潤總額和凈資產收益率兩項指標，但利潤指標無法全面反映資本經營的效率和價值創造能力。經濟增加值（EVA）是對企業資產負債率和利潤表的綜合考量，反映的是扣除投資的資本成本后剩余的利潤，強調“資本是有成本的”“資本是有紀律的”的理念。考核EVA有利于引導企業從“利潤和規模”向“價值和效率”的思維方式轉變。國務院國資委對中央企業進行經濟增加值考核，也經歷了從試點到完善的過程。2007—2009年以“只獎不罰”的方式鼓勵企業自愿參加考核試點，2010年開始將EVA作為基本指標納入所有中央企業的業績考核。經過考核引導，2010—2012年中央企業實現經濟增加值1.1萬億元，比上一任期增長46%。

盡管中央企業經營業績考核不斷規范，但仍然存在企業間經營業績考核工作發展不平衡、一些企業國有資產保值增值責任體系不完整、企業副職及職能部門的考核制度不完善等突出問題。為此，國務院國資委相繼印發了《關于進一步加強中央企業全員業績考核工作的指導意見》《中央企業全員業績考核情況核查計分辦法》《關于進一步加強中央企業負責人副職業績考核工作的指導意見》，大力推進全員業績考核。通過建章立制完善了對央企總部各職能部門、各下屬企業和員工的考核，確保做到國有資本延伸到哪里，業績考核就覆蓋到哪里，橫向到邊、縱向到底、不留死角。壓力層層傳遞、責任層層落實的考核機制得以形成，廣大員工的積極性和創造性得到有效調動，促進了企業戰略目標的分解和執行落地。

國務院國資委成立之初，確定中央企業考核目標基本上選擇“自己和自己比”的縱向比較辦法。主要考慮是，中央企業分布于12個大行業，且企業規模、發展基礎和組織形式差異巨大，同行業不同企業還存在不少差距，采取橫向比較對發展基礎相對薄弱的企業不太公平。此外，如何進行行業劃分、如何確定行業標準值等難題尚未得到解決，橫向比在技術操作上存在一定難度。隨著考核工作的不斷深入和實踐經驗的積累，中央企業經營業績考核引入行業對標、橫向比較理念的內外部條件逐漸成熟。國務院國資委按照“同一行業、同一尺度”原則，結合宏觀經濟形勢、企業所處行業運行態勢和發展實際，積極推進對標管理，引導企業掌握并運用國際、國內同行業最好水平這“兩把尺子”，“縱向比”和“橫向比”有效結合，將對標作為重要的手段貫穿到業績考核的目標值確定、實現過程和結果審核等各環節。隨著做強做優做大中央企業、培育具有國際競爭力的世界一流企業目標的提出，中央企業積極主動探索有標桿、有目標、有激勵約束的對標管理機制，圍繞“和誰對”“對什么”“怎么對”進行了大量實踐，找準標桿企業，科學構建對標體系，逐步將反映行業特點、體現核心競爭力的關鍵短板納入業績考核。

四、中央企業負責人業績考核進入新時代

為進一步增強業績考核的科學性、針對性和有效性，推動中央企業更好地落實“做強做優、世界一流”戰略目標，以推進企業轉型升級、加快轉變經濟發展方式為主線，國務院國資委2012年底再次修訂《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，并于2014年研究制定《關于以經濟增加值為核心加強中央企業價值管理的指導意見》，這標志著中央企業價值管理進入全面實施階段。這一時期，EVA指標已經替代利潤指標成為業績考核的核心指標，并逐漸成為中央企業經營管理關注的重心。中央企業結合國務院國資委考核要求，提高了EVA考核權重、設置了更高和更具挑戰性的資本成本率。EVA指標分析、跟蹤監測體系初步建立和完善，EVA逐步從考核階段過渡到管理工具化階段，實現與企業戰略規劃、經營計劃、財務預算、考核激勵、生產經營等核心管理環節的全面融合。從企業情況看，中央企業價值創造理念和資本成本意識逐漸深化，企業的投資決策更為謹慎和科學，運營成本最低、投資成本最省、價值鏈條最優的資本管理模式開始得到認同，對抑制中央企業盲目擴張、推進主輔分離輔業改制、增加科技投入發揮了有效的推動作用。

黨的十八屆三中全會提出準確界定不同國有企業功能的要求。2016年8月，國務院國資委、財政部聯合印發了《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》，對中央企業分三類實施差異化考核。對主業處于充分競爭行業和領域的商業類企業，重點考核企業經濟效益、國有資本保值增值和市場競爭能力，鼓勵企業承擔社會責任。對主業處于國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔國家重大專項任務的商業類企業，在保證合理回報和國有資本保值增值的基礎上，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核，合理確定企業資本成本率和業績考核系數。對公益類企業，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，相關考核指標引入第三方評價。同時，為規范考核程序、強化分類考核基礎管理，探索建立了企業特殊事項清單管理制度，將保障國家安全、提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、實施“走出去”重大戰略項目等對企業經營業績有重大影響的事項納入特殊事項清單，作為考核指標確定和結果核定的重要參考依據。通過對不同功能定位的企業實行分類考核，使考核更加科學、導向更加清晰、重點更加突出。

在此過程中，原《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》也暴露出一些與新形勢、新挑戰不相適應的矛盾和問題，主要表現在五個方面：一是分類考核與“準確界定不同國有企業的功能”、深入實施分類監管和分類考核定責的要求不相適應；二是經濟增加值考核與“以管資本為主加強國有資產監管”要求相比還有較大提升空間；三是在統籌引導企業短期增長和長期可持續發展方面還需大力改進；四是在適應規范法人治理結構新要求、合理界定國務院國資委與企業董事會對高級管理人員考核權責的邊界方面，還有一定差距；五是與企業功能分類相適應、與企業負責人選任方式相匹配、與經營業績緊密掛鉤的差異化薪酬分配機制亟待完善。針對這些問題，國務院國資委又于2016年修訂印發《中央企業負責人經營業績考核辦法》等系列文件，形成了中央企業負責人業績考核制度“1+4”基本框架。在考核目標上實行分檔管理，通過形成“賽跑機制”，鼓勵企業主動追求“步步高”。在深化經濟增加值考核上，根據中央企業功能分類合理確定經濟增加值考核權重，著力引導企業資本投向更加合理、資本結構更加優化、資本紀律更加嚴格、資本效率進一步提高。同時，適應和把握引領經濟發展新常態，發揮業績考核對國資國企改革的推動作用，服務供給側結構性改革，將去產能、“處僵治困”、壓縮管理層級等納入業績考核體系中，引導企業聚焦短板、固本強基，努力破解轉型升級難題。對國有資本投資、運營公司試點等發展要求特殊的行業企業，設置相關分類指標，對資產負債率偏高、“兩金”占比過大的企業，將相應的約束性指標納入年度考核，進一步強化安全生產和節能環保考核，健全考核問責機制。同時，對企業由于消化歷史遺留問題、處置“僵尸企業”、實施戰略轉型、推進重大調整重組或執行國家重大政策等因素，業績考核受重大影響的，給予實事求是的考慮，為企業營造適宜的改革環境。

黨的十九大明確提出高質量發展、培育具有全球競爭力的世界一流企業的目標要求。2018年，國務院國資委在充分征求中央企業、地方國資委等各方意見的基礎上，對《中央企業負責人經營業績考核辦法》及配套實施文件進行修訂，考核制度基本框架由“1+4”變為“1+5”。圍繞高質量發展內涵，多角度構建年度與任期相結合的高質量發展考核指標體系。該考核指標體系涵蓋效益效率、科技創新、結構調整、國際化經營、保障任務、風險管控、節能環保等方面指標；特別是在堅持質量第一效益優先的原則下，突出科技創新考核引導，將研發投入視同利潤加回，鼓勵企業加大研發投入，建立健全研發投入長效機制。深化分類考核和差異化考核，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合中央企業實際，對不同功能和類別的企業，突出不同考核重點，確定差異化考核標準，合理設置經營業績考核權重，實施分類考核。在指標設置、目標設定、考核計分和結果評級過程中，強化國際對標、行業對標應用，從嚴控制A級企業戶數，引導企業逐步縮小與世界一流企業差距。適當提高A級企業負責人的績效年薪掛鉤系數，強化“業績升、薪酬升，業績降、薪酬降”。對經營業績優秀以及在科技創新、國際化經營、節能環保、品牌建設等方面取得突出成績的企業，予以任期考核通報表揚；對因實施重大科技創新、發展前瞻性戰略性產業等對經營業績產生重大影響的企業，按照“三個區分開來”原則，在考核上不做負向評價，鼓勵企業探索創新，為企業創新發展營造良好的政策環境。