第一節　改革開放初期國有企業領導體制的探索

1978—1992年，圍繞落實企業經濟責任制、增強國營企業活力，企業領導體制發生了重大變革，經歷了從黨委領導下的廠長（經理）負責制到廠長（經理）負責制的演變，國有企業黨組織的地位作用也經歷了從領導核心到保障監督、再到政治核心的變化過程，最終確立了企業領導體制的“三句話”方針。

一、恢復黨委領導下的廠長（經理）負責制

中華人民共和國成立至改革開放前，國營企業領導體制經歷過多次調整，最后確定實行黨委領導下的廠長負責制。1950年，國營企業開始實行工廠管理委員會制度，廠長任管委會主席，同時實行職工代表會議制度。1951年，東北地區國營企業學習蘇聯的企業管理模式，開始實行廠長負責制。這種體制克服了企業多頭領導和無人負責的狀況，對加強企業管理起到了積極作用。但有些企業推行“一長制”后，廠長權力絕對化，削弱了黨的政治領導和職工民主管理，出現了不注意發揚民主、搞“一言堂”等情況。同時，華北地區實行的是黨委領導下的廠長負責制，要求“在工礦企業中的具體實施方案和計劃，一律經過工礦企業中的黨委討論通過，做出決定，分工進行”，“廠長對生產管理和行政業務負完全責任”，“廠長對同級黨委負責”。

1956年9月，黨的八大提出：“在企業中，應當建立以黨為核心的集體領導和個人負責相結合的領導制度。凡是重大的問題都應當經過集體討論和共同決定，凡是日常的工作都應當由專人分工負責。”這次大會通過的《中國共產黨章程》進一步規定，“在企業、農村、學校和部隊中的黨的基層組織，應當領導和監督本單位的行政機構和群眾組織積極地實現上級黨組織和上級國家機關的決議，不斷地改進本單位的工作”，明確了企業黨組織在企業中發揮領導和監督作用，明確了國營企業實行黨的集體領導和個人負責相結合的領導制度。此后國營企業開始實行黨委領導下的廠長負責制，同時把職工代表大會確立為擴大企業民主、吸引職工群眾參加管理的基本制度。這與當時的國家政治經濟體制合拍，對鞏固新生的共和國政權和社會主義經濟建設起到了積極作用。但“文化大革命”期間，這一制度受到了沖擊，“革命委員會”取代黨委，成為集黨、政、財、文各權力于一身的企業唯一的領導機構。

粉碎“四人幫”后，為加強企業管理、擺脫混亂狀態，黨中央在國營企業恢復了黨委領導下的廠長負責制。1978年4月，黨中央印發《關于加快工業發展若干問題的決定（草案）》，要求“各個企業要恢復和實行黨委領導下的廠長分工負責制，總工程師、總會計師責任制，職工代表大會制或職工大會制”。這一制度對加強黨對國營企業的集中統一領導、迅速恢復企業正常生產秩序起到了積極作用，為國有企業改革和領導體制調整提供了重要保證和前提。

二、推行廠長（經理）負責制

隨著國營企業經營自主權的不斷擴大，如何建立強有力的生產指揮系統、完善責任制，從而更好地管理國營企業，以適應社會主義市場經濟發展的需要，成為理論和實踐上需要解決的問題。

在此期間，鄧小平同志在多個場合發表重要講話，對國營企業建立責任制的重要性進行了深刻闡述。1978年10月，鄧小平同志在中國工會第九次全國代表大會上指出：“我們的企業要實行黨委領導下的廠長或經理負責制，要建立強有力的生產指揮系統。工會要教育全體會員維護企業實行高度集中的行政領導，維護生產指揮系統的高度權威。只有這樣，才能有效地克服現在普遍存在的無人負責現象，才能正常地、有秩序地組織生產。”(1)

同年12月，鄧小平同志在中共中央工作會議上進一步指出，“現在，各地的企業事業單位中，黨和國家的各級機關中，一個很大的問題就是無人負責。名曰集體負責，實際上等于無人負責。一項工作布置之后，落實了沒有，無人過問，結果好壞，誰也不管。所以急需建立嚴格的責任制”，“現在打屁股只能打計委、黨委，這不解決問題，還必須打到具體人的身上才行。同樣，獎勵也必須獎到具體的集體和個人才行。我們在實行黨委領導下的廠長負責制的時候，要切實做到職責分明”，“要擴大管理人員的權限。責任到人就要權力到人。當廠長的、當工程師的、當技術員的、當會計出納的，各有各的責任，也各有各的權力，別人不能侵犯。只交責任，不交權力，責任制非落空不可”。(2)

1980年8月，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議《黨和國家領導體制的改革》講話中進一步強調，“有準備有步驟地改變黨委領導下的廠長負責制、經理負責制，經過試點，逐步推廣、分別實行工廠管理委員會、公司董事會、經濟聯合體的聯合委員會領導和監督下的廠長負責制、經理負責制”，“過去的工廠管理制度，經過長期的實踐證明，既不利于工廠管理的現代化，不利于工業管理體制的現代化，也不利于工廠里黨的工作的健全。實行這些改革，是為了使黨委擺脫日常事務，集中力量做好思想政治工作和組織監督工作。這不是削弱黨的領導，而是更好地改善黨的領導，加強黨的領導”。(3)這些重要講話，對于促進大家思想解放、加深對廠長（經理）負責制的認識和理解起到了積極的促進作用。

黨中央、國務院出臺的一系列文件，在強調國營企業要實行黨委領導下的廠長負責制的同時，強調要發揮廠長在經營管理方面的作用。1982年1月2日，黨中央、國務院頒布《國營工廠廠長工作暫行條例》，規定：“工廠實行黨委領導下的廠長負責制。廠長是工廠的行政負責人，受國家委托，負責工廠的經營管理。除本條例規定的以外，生產經營方面的問題，由廠長全權決定。廠長對工廠的生產經營活動實行集中統一指揮，對工廠黨委和上級主管單位直接負責。”該條例延續了黨委領導下的廠長負責制，但是在實行黨政分工、壓實廠長責任、賦予廠長更大的生產經營指揮權方面前進了一步，在一定程度上體現了廠長責、權、利的統一。同日，黨中央、國務院作出《關于國營工業企業進行全面整頓的決定》，決定從1982年起，用兩三年時間，有計劃、有步驟、點面結合、分期分批地對所有國營工業企業進行全面的整頓工作，全面整頓的一項重要工作就是貫徹實施新的企業領導體制。

實踐中，一些企業在農村生產責任制的影響下，開始承包責任制改革，廠長負責制在試點探索中逐步得到了大家的認可。1984年3月24日，福建國有骨干企業55位廠長在《福建日報》刊登《請給我們“松綁”》公開信，第一次明確提出了“實行廠長（經理）負責制”的呼吁，在全國引起很大的震動和反響。同年5月，六屆全國人大二次會議《政府工作報告》提出，國營企業將逐步實行廠長（經理）負責制。5月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于認真搞好國營工業企業領導體制改革試點工作的通知》，決定在大連市和常州市的全部，北京、天津、上海、沈陽4個城市的部分國營企業進行廠長負責制試點，試點取得了明顯效果。10月20日，黨的十二屆三中全會明確提出：“現代企業分工細密，生產具有高度的連續性，技術要求嚴格，協作關系復雜，必須建立統一的、強有力的、高效率的生產指揮和經營管理系統。只有實行廠長（經理）負責制，才能適應這種要求。”

黨中央、國務院決定開始推行廠長（經理）負責制。1986年9月，國務院頒布的《全民所有制工業企業廠長工作條例》規定：“廠長依據《條例》規定，對本企業的生產指揮和經營管理工作統一領導，全面負責。廠長應當定期向黨的基層委員會和職工代表大會報告工作，接受監督。企業設立管理委員會，就企業經營管理中的重大問題協助廠長決策。廠長任管理委員會主任。企業建立以廠長為首的生產經營管理系統，實行統一領導，分級負責。廠長有企業經營管理工作的決策權和生產指揮權。廠長同管理委員會的多數成員對經營管理中的重大問題不一致時，廠長有權作出決定。”1986年12月，國務院印發《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，要求加快企業領導體制改革，全面推行廠長（經理）負責制。廠長（經理）負責制在全國得到快速推行。到1986年底，全國54000個國營工業企業中，實行廠長（經理）負責制的有23000個；到1987年6月底，實行廠長（經理）負責制的國營工業企業達到35232個，占同類企業總數的63.9%，為全面推行廠長（經理）負責制奠定了基礎。

1987年8月25—29日，國家經委、中央組織部、全國總工會在北京聯合召開全面推行廠長負責制工作會議。會議提出，全國所有的大中型工業企業，1987年內要普遍實行廠長負責制；所有全民所有制工業企業要在1988年底前全面實行廠長負責制。會議要求今后各地把廠長負責制作為企業的根本制度，加快改革的步伐，以完成企業領導體制改革這一歷史任務。這標志著我國國營企業領導體制改革已經從試點進入全面實施的階段。

1988年4月13日，七屆人大一次會議審議通過的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（以下簡稱《全民所有制工業企業法》）規定：“廠長在企業中處于中心地位，對企業的物質文明建設和精神文明建設負有全面責任。企業設立管理委員會或者通過其他形式，協助廠長決定企業的重大問題。管理委員會由企業各方面的負責人和職工代表組成。廠長任管理委員會主任。”至此，廠長（經理）負責制的法律地位得到了確立。

三、確立國營企業領導體制“三句話”方針

與探索建立廠長（經理）負責制同步，國營企業黨組織的功能定位也在不斷調整。1978年《中共中央關于加快工業發展若干問題的決定》提出“企業的一切工作，一切政治運動，都必須由黨委統一領導”，“企業的一切重大問題，都必須經黨委集體討論決定”。1982年《關于頒發<國營工廠廠長工作暫行條例>的通知》指出，“工廠黨委主要是對貫徹執行黨的方針、政策和思想政治工作方面實行領導”，“黨委要把工廠的生產經營活動，交給廠長統一指揮，全面負責”，“工廠黨委要支持和保障以廠長為首的全廠統一的生產經營指揮系統行使職權”。同年，《中國共產黨工業企業基層組織工作暫行條例》進一步規定，“企業中黨委是企業的領導核心”，“對企業生產行政領導要抓重大問題，不要直接指揮生產和包攬行政事務；要支持企業行政建立以廠長為首的生產行政指揮系統，建立和健全各項責任制，支持廠長對生產行政工作統一指揮、全面負責，教育干部和職工服從廠長的指揮”。1984年10月黨的十二屆三中全會提出“企業中黨的組織要積極支持廠長行使統一指揮生產經營活動的職權，保證和監督黨和國家各項方針政策的貫徹執行，加強企業黨的思想建設和組織建設，加強對企業工會、共青團組織的領導，做好職工思想政治工作”。1986年《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》規定，“企業中黨的基層委員會對企業實行思想政治領導。企業黨委應當積極支持廠長行使經營管理決策和統一指揮生產活動的職權，與企業行政密切配合，發揮工會和共青團的作用，同心協力，共同努力辦好社會主義企業。企業的黨委書記一般不兼任廠長”，“對廠長提出的副廠長和經濟技術負責人以及中層行政干部的人選方案，企業黨委應當積極提出意見和建議。黨委對廠長在企業生產經營重大問題上的決策，應當積極支持，保證實現。對廠長的決策，黨委有不同意見，應當及時提出，必要時應當報告上級主管機關或上級黨組織”。1988年《全民所有制工業企業法》規定，“中國共產黨在企業中的基層組織，對黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行實行保證監督”。

廠長（經理）的權力得到了提升。企業雖然設立了管理委員會，但主要“就企業經營管理中的重大問題協助廠長決策”，而且“廠長任管委會主任”，當“廠長同管理委員會的多數成員對經營管理中的重大問題不一致時，廠長有權作出決定”。此時，企業黨委對廠長（經理）的監督制約十分有限，上級主管部門由于信息不對稱，也難以形成有效監督。

針對實行廠長（經理）負責制出現的問題，1989年6月黨的十三屆四中全會后，黨中央采取了一系列重要措施，糾正淡化、削弱企業黨組織作用的錯誤傾向。8月，中共中央政治局舉行全體會議，討論并通過《中共中央關于加強黨的建設的通知》。該通知指出：“企業實行廠長（經理）負責制已在《全民所有制工業企業法》中作了明確規定，要在執行中不斷加以完善。企業黨組織應當支持廠長（經理）依法行使職權。實行廠長（經理）負責制，不能淡化基層黨組織的作用，削弱黨的領導。企業黨組織要改進工作方法和活動方式，充分發揮黨的政治優勢。”《中共中央關于加強黨的建設的通知》明確了黨在企業的基層組織處于政治核心地位，其主要任務是：搞好黨的思想、組織、作風建設，領導企業的思想政治工作和精神文明建設，保證、監督黨和國家方針政策的貫徹執行，堅持企業的社會主義方向。企業黨委要參與討論企業的重大問題并提出意見和建議，支持廠長獨立負責地處理經營管理、生產指揮、技術開發中的問題。黨員廠長符合黨委委員條件的，應經黨內選舉參加黨委。在企業的重大問題和重要決策上，如果黨委與廠長發生意見分歧，應向上級報告。10月，全國生產工作會議強調，“廠長負責制和企業黨委加強政治思想工作的問題，都是一要堅持，二要完善，廠長對生產和經營的指揮權一定不能削弱”。

1991年4月，七屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》。該綱要對國營企業內部領導體制作出了重新表述：“深化企業領導體制和經營機制改革，進一步發揮黨組織的政治核心作用，堅持和完善廠長負責制，全心全意依靠工人階級辦好企業，改革企業內部的勞動人事、工資制度、留利分配制度、財務會計制度和審計制度，強化企業管理，改變吃‘大鍋飯’和紀律松弛的現象。”同年9月，中共中央召開中央工作會議，專題研究如何進一步搞好國營大中型企業問題。會議指出，“關于國營企業內部領導體制的問題，概括起來是三句話：充分發揮黨組織的政治核心作用，堅持和完善廠長負責制，全心全意依靠工人階級。它們是相輔相成的。要把企業建設好，這三者缺一不可。這三條，是我們四十多年特別是近十多年來企業領導體制的實踐經驗和總結，準確地反映了我們企業的社會主義性質。要全面理解，全面貫徹實行”。

1992年7月，國務院頒布《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，以國務院令的形式進一步明確，要“發揮中國共產黨的基層組織在企業中的政治核心作用，堅持和完善廠長（經理）負責制，全心全意依靠工人階級”。

經過5年多的探索，黨中央對國營企業領導體制進行了再一次重大調整，從之前的廠長（經理）是一廠之長，全面負責，處于中心地位，起中心作用，變成了廠長（經理）是“行政中心”，黨委是“政治核心”的新定位。