開篇　國企轉型升級的思考方向

國企改革趨勢和政策解讀

1．改革趨勢分析

本輪國企改革發端于復雜多變的國際國內政治經濟背景之下。從國際環境來看，世界經濟尚處于復蘇階段，全球市場需求減弱，出口對拉動中國經濟增長的貢獻不復當年。就國企而言，一些西方國家提出“競爭中立性”等，對我國國企發展的透明性、經營專業性等提出更高的要求。從國內環境來看，經過之前30多年的高速發展，改革已經進入了深水區。經濟增速放緩，過去的經濟增長模式難以為繼，中國經濟進入重視增長質量更甚于增長速度的轉型期。新一屆政府首次將生態文明納入發展綱領，同時加大對民生領域的投入，希望憑借以人為本的新型城鎮化建設，拉動內需，增強經濟發展的內生動力。

在上述背景下拉開大幕的本輪國企改革具有以下特點和趨勢。

（1）根本目標。中共十八屆三中全會提出，本輪國企改革旨在增強國有經濟整體的“活力、影響力、控制力”⁽¹⁾，為國計民生和國家戰略服務。

央企和地方國企都需要考慮積極參與新型城鎮化建設，提質增效，深化改革，以實現經濟持續發展和社會和諧穩定。

國企的發展需要在自身增長速度與國企對于民生、環保和公共安全等領域所擔負的社會責任之間謀求平衡。

2016年7月4日，習近平總書記在國有企業改革座談會上強調“國有企業必須不斷增強活力、影響力、抗風險能力”，這與中共十八屆三中全會提出的目標有所差異，意味著“抗風險能力的提升”也成了本次國企改革的重要目標之一，主要包括社會穩定風險和投資風險；另外，對于“控制力”的弱化，也預示著國資在國有企業中的控股地位存在調整的空間。

（2）最大特色。與前幾次國企改革不同的是，為解決國企追求經濟效益與承擔社會責任之間間或出現的矛盾，本輪國企改革計劃對國企實施分類監管。根據已出臺的各省市改革文件，絕大多數將國企按不同功能分為競爭類、特殊功能類和公共服務類三類。但2014年底，國資委最終結合不同國企在經濟社會發展中的作用、現狀和需要，明確將國有企業界定為商業類和公益類，還提出了分類推進改革、分類促進發展、分類實施監管和分類定責考核。

國資委同時也強調，企業的功能不是一成不變的，應該根據經濟社會發展和國家戰略的需要，結合企業不同發展階段承擔的任務和發揮的作用，在保持相對穩定的基礎上，對企業功能定位和類別適時進行動態調整。

（3）主要途徑。本輪國企改革以“市場化、專業化、國際化”⁽²⁾為導向，通過“完善現代企業制度”⁽³⁾，增強國企活力和競爭力。各方信息表明，本次改革對國有企業的管理將轉型為對國有資本的管理，不再對具體的企業事務和人事進行管理。

發展混合所有制經濟，意味著國企將引入戰略投資者，是民營資本、外國資本等投資國企的機會。混合所有制改革的目的是優化國企治理結構，盤活國有資產，而不是著眼于國企私有化。

國企將按照現代企業制度的要求，完善法人治理結構，改革人才激勵機制，加大董事會對高管選聘和管理的權力，同時加強風險管理。

2．政策解讀

2015年8月，黨中央、國務院頒布了國企改革的綱領性文件《關于深化國有企業改革的指導意見》。幾年來，國企改革頂層設計基本完成，出臺20余個配套文件，形成“1+N”政策體系、頂層設計和四梁八柱的大框架。從出臺的文件表述來看，國企改革將沿著市場化的方向前行；監管層將進一步簡政放權，逐步從“管資產”過渡到“管資本”；企業層面則將繼續完善公司治理結構，引入各類投資者實現股權多元化，發展混合所有制經濟，激發國企的活力。

為落實“1+N”政策體系，截至2017年底，中央部委層面出臺了102個配套文件，各個地方為落實“1+N”文件出臺了926個配套文件，⁽⁴⁾中央企業和各地方國有企業也根據自己改革的要求，制定了很多實施方案和操作細則，推動了國有企業改革向縱深推進。

2014年7月，國務院國資委公布“四項改革試點”，包括改組國有資本投資公司、發展混合所有制經濟、董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權和派駐紀檢組。這標志著國企改革邁出了實質性步伐，從政策制定進入試點實施階段。2016年2月，國務院國企領導小組決定開展第二批“十項改革試點”，包括落實董事會職權、市場化選聘經營管理者、推行職業經理人制度、企業薪酬分配差異化改革、國有資本投資運營公司、中央企業兼并重組、部分重要領域混合所有制改革、混合所有制企業員工持股、國有企業信息公開及剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，較之前公布的“四項改革試點”范圍更加寬泛，內容更加明確，表明了國家進一步深化和落實國企改革的決心。

試點的目的，首先是通過試點和企業一起探索破解改革難題；其次，通過試點進一步總結經驗；最后，通過試點以點帶面，有序推進改革，并特別強調推進過程中“因企制宜、一企一策”⁽⁵⁾。為了進一步加大國企改革推動力度，2018年8月，國務院國資委下發《國企改革“雙百行動”工作方案》，共有404家企業入圍“雙百行動”企業名單，其中中央企業及其子公司200多家，地方國企近200家。國資委要求，入選企業在2018—2020年實現“五大突破、一個加強”的綜合改革目標，即在股權多元化和混合所有制改革、法人治理結構、市場化經營機制、激勵機制以及解決歷史遺留問題要實現突破，同時要全面加強黨的領導。“雙百行動”標志著新一輪國企改革由點到面全面鋪開，深化國企綜合改革的工作進一步提速。