開(kāi)篇　國(guó)企轉(zhuǎn)型升級(jí)的思考方向

國(guó)企改革趨勢(shì)和政策解讀

1．改革趨勢(shì)分析

本輪國(guó)企改革發(fā)端于復(fù)雜多變的國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)背景之下。從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，世界經(jīng)濟(jì)尚處于復(fù)蘇階段，全球市場(chǎng)需求減弱，出口對(duì)拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不復(fù)當(dāng)年。就國(guó)企而言，一些西方國(guó)家提出“競(jìng)爭(zhēng)中立性”等，對(duì)我國(guó)國(guó)企發(fā)展的透明性、經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)性等提出更高的要求。從國(guó)內(nèi)環(huán)境來(lái)看，經(jīng)過(guò)之前30多年的高速發(fā)展，改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)。經(jīng)濟(jì)增速放緩，過(guò)去的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以為繼，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入重視增長(zhǎng)質(zhì)量更甚于增長(zhǎng)速度的轉(zhuǎn)型期。新一屆政府首次將生態(tài)文明納入發(fā)展綱領(lǐng)，同時(shí)加大對(duì)民生領(lǐng)域的投入，希望憑借以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，拉動(dòng)內(nèi)需，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

在上述背景下拉開(kāi)大幕的本輪國(guó)企改革具有以下特點(diǎn)和趨勢(shì)。

（1）根本目標(biāo)。中共十八屆三中全會(huì)提出，本輪國(guó)企改革旨在增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體的“活力、影響力、控制力”⁽¹⁾，為國(guó)計(jì)民生和國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)。

央企和地方國(guó)企都需要考慮積極參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提質(zhì)增效，深化改革，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

國(guó)企的發(fā)展需要在自身增長(zhǎng)速度與國(guó)企對(duì)于民生、環(huán)保和公共安全等領(lǐng)域所擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任之間謀求平衡。

2016年7月4日，習(xí)近平總書(shū)記在國(guó)有企業(yè)改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“國(guó)有企業(yè)必須不斷增強(qiáng)活力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力”，這與中共十八屆三中全會(huì)提出的目標(biāo)有所差異，意味著“抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提升”也成了本次國(guó)企改革的重要目標(biāo)之一，主要包括社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)；另外，對(duì)于“控制力”的弱化，也預(yù)示著國(guó)資在國(guó)有企業(yè)中的控股地位存在調(diào)整的空間。

（2）最大特色。與前幾次國(guó)企改革不同的是，為解決國(guó)企追求經(jīng)濟(jì)效益與承擔(dān)社會(huì)責(zé)任之間間或出現(xiàn)的矛盾，本輪國(guó)企改革計(jì)劃對(duì)國(guó)企實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管。根據(jù)已出臺(tái)的各省市改革文件，絕大多數(shù)將國(guó)企按不同功能分為競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、特殊功能類(lèi)和公共服務(wù)類(lèi)三類(lèi)。但2014年底，國(guó)資委最終結(jié)合不同國(guó)企在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，明確將國(guó)有企業(yè)界定為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，還提出了分類(lèi)推進(jìn)改革、分類(lèi)促進(jìn)發(fā)展、分類(lèi)實(shí)施監(jiān)管和分類(lèi)定責(zé)考核。

國(guó)資委同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，企業(yè)的功能不是一成不變的，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略的需要，結(jié)合企業(yè)不同發(fā)展階段承擔(dān)的任務(wù)和發(fā)揮的作用，在保持相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)功能定位和類(lèi)別適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（3）主要途徑。本輪國(guó)企改革以“市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、國(guó)際化”⁽²⁾為導(dǎo)向，通過(guò)“完善現(xiàn)代企業(yè)制度”⁽³⁾，增強(qiáng)國(guó)企活力和競(jìng)爭(zhēng)力。各方信息表明，本次改革對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理將轉(zhuǎn)型為對(duì)國(guó)有資本的管理，不再對(duì)具體的企業(yè)事務(wù)和人事進(jìn)行管理。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，意味著國(guó)企將引入戰(zhàn)略投資者，是民營(yíng)資本、外國(guó)資本等投資國(guó)企的機(jī)會(huì)。混合所有制改革的目的是優(yōu)化國(guó)企治理結(jié)構(gòu)，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，而不是著眼于國(guó)企私有化。

國(guó)企將按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，改革人才激勵(lì)機(jī)制，加大董事會(huì)對(duì)高管選聘和管理的權(quán)力，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

2．政策解讀

2015年8月，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布了國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。幾年來(lái)，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)基本完成，出臺(tái)20余個(gè)配套文件，形成“1+N”政策體系、頂層設(shè)計(jì)和四梁八柱的大框架。從出臺(tái)的文件表述來(lái)看，國(guó)企改革將沿著市場(chǎng)化的方向前行；監(jiān)管層將進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，逐步從“管資產(chǎn)”過(guò)渡到“管資本”；企業(yè)層面則將繼續(xù)完善公司治理結(jié)構(gòu)，引入各類(lèi)投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，激發(fā)國(guó)企的活力。

為落實(shí)“1+N”政策體系，截至2017年底，中央部委層面出臺(tái)了102個(gè)配套文件，各個(gè)地方為落實(shí)“1+N”文件出臺(tái)了926個(gè)配套文件，⁽⁴⁾中央企業(yè)和各地方國(guó)有企業(yè)也根據(jù)自己改革的要求，制定了很多實(shí)施方案和操作細(xì)則，推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)改革向縱深推進(jìn)。

2014年7月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”，包括改組國(guó)有資本投資公司、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理職權(quán)和派駐紀(jì)檢組。這標(biāo)志著國(guó)企改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，從政策制定進(jìn)入試點(diǎn)實(shí)施階段。2016年2月，國(guó)務(wù)院國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)小組決定開(kāi)展第二批“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”，包括落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者、推行職業(yè)經(jīng)理人制度、企業(yè)薪酬分配差異化改革、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司、中央企業(yè)兼并重組、部分重要領(lǐng)域混合所有制改革、混合所有制企業(yè)員工持股、國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)及剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，較之前公布的“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”范圍更加寬泛，內(nèi)容更加明確，表明了國(guó)家進(jìn)一步深化和落實(shí)國(guó)企改革的決心。

試點(diǎn)的目的，首先是通過(guò)試點(diǎn)和企業(yè)一起探索破解改革難題；其次，通過(guò)試點(diǎn)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；最后，通過(guò)試點(diǎn)以點(diǎn)帶面，有序推進(jìn)改革，并特別強(qiáng)調(diào)推進(jìn)過(guò)程中“因企制宜、一企一策”⁽⁵⁾。為了進(jìn)一步加大國(guó)企改革推動(dòng)力度，2018年8月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委下發(fā)《國(guó)企改革“雙百行動(dòng)”工作方案》，共有404家企業(yè)入圍“雙百行動(dòng)”企業(yè)名單，其中中央企業(yè)及其子公司200多家，地方國(guó)企近200家。國(guó)資委要求，入選企業(yè)在2018—2020年實(shí)現(xiàn)“五大突破、一個(gè)加強(qiáng)”的綜合改革目標(biāo)，即在股權(quán)多元化和混合所有制改革、法人治理結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及解決歷史遺留問(wèn)題要實(shí)現(xiàn)突破，同時(shí)要全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。“雙百行動(dòng)”標(biāo)志著新一輪國(guó)企改革由點(diǎn)到面全面鋪開(kāi)，深化國(guó)企綜合改革的工作進(jìn)一步提速。