二、從與政治部“法律顧問處”并列共存到退出歷史舞臺

隨著軍隊法律服務工作日益受到部隊官兵和首長機關的肯定與認可，相關實踐探索也隨之越來越多。事實上，在司令部機關如火如荼地建設以“軍事法律顧問”為核心的法律服務工作機制的同時，政治機關也在加緊開展以“軍隊律師”為主打的法律服務工作。這一時期，司令部機關設立的“軍事法律顧問處”與政治機關設置的“法律顧問處”，雖然都屬于部隊法律服務工作機構，但卻一個編配在司令部機關，一個隸屬于政治部機關，而且在一定時期之內二者混合發展，并列共存。

（一）政治部機關“法律顧問處”的出現與發展

1987年5月，蘭州軍區在政治部機關率先成立法律顧問處（早期的軍內律師工作機構，有別于司令部機關設立的“軍事法律顧問處”）。隨后，濟南軍區、總后勤部、空軍、北京軍區、沈陽軍區等各大單位的政治部機關，也都先后建立了相應的法律顧問處。

1988年8月15日，司法部復函解放軍總政治部，同意軍內離退休人員到軍內政治機關法律顧問處工作，并由總政負責審批，發給《軍內律師（特邀）工作證》，具體由解放軍軍事法院負責承辦；1988年10月3日，解放軍軍事法院發出通知，指導全軍各大單位政治部機關成立法律顧問處，培訓軍內律師，開展律師業務。據1988年年底的統計顯示，當時全軍許多軍以上單位的政治部機關都成立了相應的法律顧問處，并配備專職或兼職法律顧問261名。不過，無論政治部機關的法律顧問處還是其所屬軍內律師，都處于沒有正式編制的狀態，而且以后也一直未能正式進入中國人民解放軍的編制序列。

需要說明的是，此處的“軍內律師”與1996年《律師法》施行之后逐步統一規范的軍隊律師，不是一個相同概念。二者之間的最根本區別，就是“軍內律師”的執業資格一般都是通過“授予”取得，即“只要具有一定法律知識和法律技能，被軍隊返聘從事法律服務工作的離退休老同志或被安排從事這一工作的現役軍人，都會給予辦理軍內律師工作證”，而按照規定，軍隊律師則必須首先通過國家律師資格考試或者司法考試取得律師職業資格證，并憑借該資格證實習鍛煉期滿一年之后，方可申請辦理軍隊律師工作證。換句話說，“軍隊律師”是法律意義上的律師，是國家律師隊伍的有機組成部分，而“軍內律師”則往往并不具備法律意義上的律師資格。

當時的“軍內律師”，在很大程度上跟現在地方上仍然大量存在的“法律服務所”中的“法律工作者”基本類似。司法實踐中，尤其是在一些從部隊轉業安置到地方司法行政機關工作的老同志心目中，“軍內律師”這個概念影響至深，以至于他們至今仍將軍隊律師與過去的“軍內律師”混為一談，誤以為軍隊律師并非法律意義上的律師，并以此錯誤認識非常固執地妨礙了軍隊律師依法執行律師職務。這種情況，前幾年我們在到地方看守所會見犯罪嫌疑人時就會隔三岔五地經常遇到。

（二）萌芽時期的“軍事法律顧問處”退出歷史舞臺

1989年2月27日，中央軍委批轉總政治部《關于加強軍隊政法工作的意見》，明確要求將法律服務工作統一納入軍隊政治工作，并允許軍以上單位成立法律顧問處。這就使得當時已經在各級司令部機關普遍設立的“軍事法律顧問處”處境日漸尷尬起來。

而1991年《政工條例》的出臺，更成了萌芽時期軍事法律顧問制度嬗變的開端。該條例第19條明確規定：“司法行政工作的具體任務和內容是：依照國家法律和軍隊的有關規定，領導和管理軍內律師、法律顧問和法律咨詢工作……”為貫徹落實1991年《政工條例》，中央軍委于1992年9月批準設立總政司法局，作為管理全軍司法行政和法律服務工作的職能部門，原來設置在司令部機關的“軍事法律顧問處”終于完成了歷史使命，并悄無聲息地退出了歷史舞臺。從此以后，軍內律師、軍事法律顧問和法律咨詢工作統一歸口到各級政治部機關。不難看出，1991年《政工條例》是軍委總部對軍隊法律服務工作機構進行大調整的基本依據，該條例將軍隊律師制度作為國家律師制度發展的一個延伸，使軍隊律師逐漸代替軍事法律顧問成為軍隊法律服務工作的主體，并借助1996年《律師法》的頒布實施，將這一調整結果用國家立法的形式固定了下來。毫無疑問，這是對萌芽時期軍事法律顧問編配體制的根本性調整。

事實上，隨著政治部機關法律顧問處的建立，原先設在司令部機關的軍事法律顧問機構設置和各項規范也都失去作用，無論此前的軍事法律顧問處還是其所屬軍事法律顧問，也都相應地失去了正式編制。如此一來，雖然理順了法律服務工作中體制和內容的關系，推動了軍隊法律服務工作的統一和規范，但其代價卻是導致萌芽時期軍事法律顧問制度的式微。直到現在，全軍各法律顧問處及其所屬軍隊律師，幾乎全都處于無正式編制的狀態。更為重要的是，由此形成的所謂軍隊律師制度，不但沒有讓軍隊律師服務保障首長機關依法決策成為雷打不動的剛性制度，也沒有從制度層面上確立軍隊律師服務保障軍事行動這一根本性的職能任務。

（三）“法律顧問處”職能弱化

應該講，在歸口于政治部機關統一領導之前，萌芽時期軍事法律顧問處的業務范圍還是比較寬泛的，幾乎涉及軍內所有領域的涉法問題。但是歸口政治部機關統一領導之后，并未相應承繼司令部機關“軍事法律顧問處”的所有職能任務。這種情況，既有制度層面的原因，也不排除“人治”因素的影響，尤其是在司令部機關“軍事法律顧問處”與政治部機關“法律顧問處”并列共存時期。不難想象，在這種情況下，司令部機關的同志難免會想：“我們有自己的軍事法律顧問呢，憑啥讓你們政治部機關的法律顧問來對我們的司令部機關業務指手畫腳？”

另外，在統一歸口領導過程中，也不是所有的法律服務從業人員都是整建制轉隸，而是去留自便。于是，有些人借機去了其他單位，比如1985年全軍第一批法律顧問中的劉峰軍、劉廣斌等同志，就沒有轉隸到政治部機關法律顧問處，而是分別到了后來的總參謀部解放軍法律顧問辦公室和中央軍委法制局。當然，也有人因此轉業到地方挑頭單干，并很快在經濟收入方面實現連年翻番。這就必然導致軍隊急缺的法律服務人才的大量流失，同時也就造成了業務斷層，導致法律顧問處的軍事職能日漸退化甚至基本缺失。

事實上，歸口之后的法律顧問處，更多的只是延續了此前司令部機關軍事法律顧問處的參與訴訟活動或參與合同審查與修訂工作乃至參與經濟談判等非訴訟法律服務職能。而萌芽時期軍事法律顧問處的更多職能，比如代表行政機構進行行政、民事裁決以及參與行政法規的制定，乃至參與部隊管理等行政性職能，則幾乎從整個法律服務體系中逐漸消失殆盡。不僅如此，萌芽時期軍事法律顧問原本具有的法律監督職能和對部隊管理過程中行政命令的合法性審查等各項職能，也都未予明確。

1993年總政下發《軍隊法律服務工作暫行規定》后，雖然對法律顧問處的業務范圍進行了統一規范，比如規定“可以為領導決策提供法律服務，可以受聘擔任軍隊企業、事業單位及個人的法律顧問”等，但卻并未明確服務保障軍事行動這個應該處于頭等地位的根本性職能。而且，就其實質而言，“可以為領導決策提供法律服務”等表述中的“可以”，僅僅具有授權性規范的效力，甚至可以說僅僅具有一定的“廣告效果”，并不具有必須執行的法律效力，未能形成必須貫徹執行的規章制度。

制度規定不明確或者根本就沒有建立健全應有的規章制度，實際執行過程中必然會大打折扣。而這些后來消失的職能任務或者一直未予明確的職能任務，對于部隊依法管理乃至依法作戰又是十分必要的。尤其是隨著各國軍隊對于國際法問題的日漸重視，軍事法律顧問的軍事職能必然需要進一步的加強和完善。而現有軍隊律師的業務范圍，則在逐漸偏離這個歷史發展大方向，而且要么欠缺這方面的人才，要么缺乏這方面的制度規定，無法滿足服務保障多樣化軍事任務的實際需要。