第二章 我國軍事法律顧問制度的發(fā)展演變

一、我國軍事法律顧問制度的早期萌芽

1985年，為適應(yīng)社會(huì)變革以及解決歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)涉法維權(quán)工作難題的實(shí)際需要，海軍首次在本級(jí)司令部機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)軍事法律顧問處。這個(gè)法律顧問處成立后，曾經(jīng)有過數(shù)不盡的輝煌，也曾有過發(fā)展的低谷，歷經(jīng)坎坷，夾縫中求生存，成為我國軍事法律顧問制度早期萌芽的發(fā)端，為我軍法治建設(shè)發(fā)揮了不可磨滅的旗幟標(biāo)桿和示范引領(lǐng)作用。

（一）海軍的有益嘗試

20世紀(jì)80年代初期，伴隨著改革開放以后我國法治建設(shè)的快速發(fā)展，法律工作者開始進(jìn)入部隊(duì)，同時(shí)部隊(duì)也開始有意識(shí)地安排現(xiàn)役軍人到地方法律院校學(xué)習(xí)培訓(xùn)。應(yīng)該講，在開展法律服務(wù)工作方面第一個(gè)吃螃蟹的是海軍。

1985年2月，海軍司令部根據(jù)工作需要在其直屬政治部設(shè)立一名軍事法律顧問。相應(yīng)地，劉峰軍也就因此成為全軍第一個(gè)有行政任命的軍事法律顧問。1985年年底，海軍又根據(jù)形勢任務(wù)的發(fā)展需要，在司令部機(jī)關(guān)設(shè)立“直屬機(jī)關(guān)軍事法律顧問處”。該處成立之初，共有劉峰軍、顧磊、劉廣濱等6名同志，既代理部隊(duì)和軍人軍屬參與民事訴訟活動(dòng)，也根據(jù)首長機(jī)關(guān)指示參與武器裝備訂購、軍用物資采購及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的談判工作，還負(fù)責(zé)對(duì)部隊(duì)進(jìn)行法律培訓(xùn)，以期培養(yǎng)更多法律工作者。后來，隨著司法實(shí)踐逐漸增多，符合“法律顧問”這一稱謂的司法活動(dòng)也在逐漸增多，如參與海軍有關(guān)行政法規(guī)的制定，代表行政機(jī)關(guān)調(diào)解或裁決行政、民事糾紛，為行政機(jī)關(guān)和首長決策提供法律咨詢建議等。此外，法律顧問處工作人員還受聘擔(dān)任解放軍總醫(yī)院、解放軍軍事科學(xué)院、八一電影制片廠、解放軍報(bào)社等單位的常年法律顧問。

據(jù)報(bào)道，當(dāng)時(shí)的社會(huì)輿論環(huán)境對(duì)海軍設(shè)立這個(gè)軍事法律顧問處也非常支持，不僅《解放軍報(bào)》《人民日?qǐng)?bào)》《中國法制報(bào)》《中國青年報(bào)》《光明日?qǐng)?bào)》等報(bào)紙或廣播媒體多次進(jìn)行宣傳報(bào)道，而且在相關(guān)座談會(huì)上，與會(huì)的高層人士都對(duì)這項(xiàng)改革舉措持積極態(tài)度。同時(shí)，這個(gè)軍事法律顧問處的設(shè)立也得到了海軍乃至總部等各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的關(guān)心、關(guān)注。1987年，海軍司令員劉華清在一份法律顧問工作簡報(bào)上批示“按法律辦事好”。海軍政委李耀文則鼓勵(lì)他們說：“多給海軍黨委常委講講法制課。”中央軍委楊尚昆副主席也在一次軍委會(huì)議上說：“海軍搞了法律顧問，應(yīng)很好地論證研究。”1988年，總參謀長遲浩田為此特作重要批示，說：“海軍法律顧問處的成功經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的。”

由于作用明顯、成績突出，即便是在1987年百萬大裁軍這個(gè)時(shí)代大背景之下，海軍法律顧問處不僅未受任何裁撤沖擊，反而由司令部“直屬機(jī)關(guān)軍事法律顧問處”升格為“海軍軍事法律顧問處”。此舉，進(jìn)一步提高和擴(kuò)大了海軍法律顧問處的政治地位和服務(wù)范圍。在此基礎(chǔ)上，海軍法律顧問處隨之進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，下設(shè)海事組和財(cái)經(jīng)組，并協(xié)助北海、東海、南海三個(gè)艦隊(duì)和海軍航空兵部隊(duì)建立起相應(yīng)的法律顧問處。在這之后，又在海軍的軍、師兩級(jí)部隊(duì)試點(diǎn)設(shè)立法律顧問，在團(tuán)級(jí)基層部隊(duì)設(shè)兼職法制員，自此之后在海軍逐步形成了比較完善的法律顧問網(wǎng)絡(luò)體系。

在完善機(jī)構(gòu)設(shè)置的同時(shí)，海軍法律顧問處還于1986年制定了《海軍法律顧問處組織條例》，于1987年制定了《海軍法律顧問處工作制度》等規(guī)章制度，在組織制度體系上日趨完善。不過，此時(shí)的海軍各級(jí)法律顧問處幾乎都是“編外定編”，沒有正式進(jìn)入中國人民解放軍的編制序列。直到1988年3月，總參軍務(wù)部才批準(zhǔn)海軍法律顧問處正式列編在海軍司令部，編制6人，設(shè)主任1人，副主任1人，專職法律顧問4人。該法律顧問處以“海軍法制處”的名義對(duì)外辦公，主要職責(zé)包括：為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和首長決策提供法律咨詢意見，輔助首長機(jī)關(guān)進(jìn)行法制管理、維護(hù)法制秩序，解決軍地、軍內(nèi)糾紛，維護(hù)部隊(duì)經(jīng)濟(jì)利益，為官兵提供法律援助，進(jìn)行法制教育，進(jìn)行戰(zhàn)爭中法律適用的相關(guān)研究等。

（二）我國軍事法律顧問制度的萌芽形成

以海軍軍事法律顧問為開端，軍事法律顧問此后在全軍可謂遍地開花。標(biāo)志之一，就是總參謀部于1989年2月1日在本部設(shè)立解放軍軍事法律顧問辦公室，領(lǐng)導(dǎo)全軍軍事法律顧問工作。1989年7月，總參決定在各軍區(qū)和空軍、二炮、國防科工委、總后勤部等12個(gè)大單位的司令部辦公室正式編制軍事法律顧問，并征得國家司法部的同意，以“中國人民解放軍××軍事法律顧問處”的名義對(duì)外辦公。1990年7月，總參謀部批準(zhǔn)在全軍師以上部隊(duì)普遍設(shè)立法律顧問處。此后，法律顧問機(jī)構(gòu)開始逐步出現(xiàn)在各軍兵種的編制序列之中。至此，我軍法律顧問制度的早期萌芽初步成形，無論在編制體制上還是在工作開展上都有一定的制度保障。而且，當(dāng)時(shí)的法律顧問都編配在各級(jí)司令部機(jī)關(guān)，無論業(yè)務(wù)范圍，還是組織管理，都與軍事行政具體掛鉤。這期間的相關(guān)法規(guī)政策支撐，主要有以下幾個(gè)：

一是司法部和總參謀部于1989年2月28日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于軍事法律顧問工作有關(guān)問題的通知》。該通知，既充分肯定了軍事法律顧問制度是法律服務(wù)工作和部隊(duì)行政管理工作的重要組成部分，也同時(shí)規(guī)定了軍事法律顧問的任職資格條件和工作職責(zé)。資格條件之一，就是“具有律師資格或國家承認(rèn)的法學(xué)大專以上學(xué)歷、有較強(qiáng)的處理法律事務(wù)能力水平的中尉以上軍銜軍官”。此外，該通知還對(duì)“特邀法律顧問”做了如下具體規(guī)定：“其他屬特殊需要，并有處理法律事務(wù)能力的人，可從嚴(yán)掌握被批準(zhǔn)為特邀軍事法律顧問”。

二是司法部1989年8月1日對(duì)總參謀部《關(guān)于各大軍事單位設(shè)立法律顧問處的復(fù)函》。該復(fù)函同意沈陽軍區(qū)等各大單位設(shè)立軍事法律顧問處，并授權(quán)解放軍軍事法律顧問辦公室審批今后軍內(nèi)其他單位軍事法律顧問處的具體設(shè)置，但要求在審批的同時(shí)報(bào)司法部備案。

三是司法部1989年10月21日對(duì)總參謀部就軍事法律顧問資格認(rèn)證和工作證事宜做出的答復(fù)，答復(fù)同意以司法部和總參謀部的名義，制作《軍事法律顧問資格證書》和《軍事法律顧問工作證》。

四是解放軍軍事法律顧問辦公室1989年年底根據(jù)司法部要求制定的《法律顧問管理辦法》。

應(yīng)該講，1985年海軍在司令部機(jī)關(guān)設(shè)立的這個(gè)軍事法律顧問處，為我國軍事法律顧問制度的建立進(jìn)行了有益探索，成為全軍法律顧問制度早期萌芽形成的發(fā)端。從1985年海軍設(shè)立全軍第一個(gè)萌芽時(shí)期的軍事法律顧問開始，到1988年總參軍務(wù)部批準(zhǔn)海軍法律顧問處正式列編，再到1990年7月總參批準(zhǔn)在全軍師以上部隊(duì)普遍設(shè)立法律顧問處，標(biāo)志著我國軍事法律顧問制度早期萌芽的初步形成。

（三）對(duì)我國軍事法律顧問制度早期萌芽的評(píng)價(jià)

應(yīng)該講，在我軍發(fā)展史上出現(xiàn)軍事法律顧問制度的早期萌芽，既是歷史的偶然，也是歷史的必然。說偶然，是因?yàn)闅v史的機(jī)遇使然。偶然在原海軍副參謀長鄧樹琪等海軍首長在遭遇法律糾紛困惑時(shí)，能夠積極尋求思路突破，并且獨(dú)具慧眼，大膽創(chuàng)新；偶然在“文革”十年浩劫過后，海軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)積累了大量的歷史遺留法律難題，并由此牽扯了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)過多的精力，事實(shí)證明如果單純依靠行政命令式的管理模式，已經(jīng)不可能妥善解決人們法治意識(shí)日益覺醒時(shí)代的這些法律難題，急需創(chuàng)新管理方式。

說必然，是因?yàn)檐婈?duì)的法治化進(jìn)程，必然伴隨著國家法治進(jìn)程的腳步而不斷發(fā)展進(jìn)步。改革開放之初，認(rèn)識(shí)到法治對(duì)一個(gè)國家的極端重要性，全中國都彌漫著發(fā)展法制的濃厚氛圍，部隊(duì)在這方面更是一馬當(dāng)先。1986年黨中央決定今后五年將在全體公民中普及法律常識(shí)后，解放軍總政治部隨之提出用三年時(shí)間完成要求。與此同時(shí)，軍地糾紛、軍隊(duì)內(nèi)部糾紛日益劇增，需要更多更好的法律服務(wù)人才幫助加強(qiáng)部隊(duì)法治建設(shè)，這才有了選派部隊(duì)人員到地方大學(xué)進(jìn)行法律培訓(xùn)的現(xiàn)實(shí)需要，才有軍隊(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)軍隊(duì)法制發(fā)展的關(guān)注關(guān)懷，這才有了軍隊(duì)法制建設(shè)的蓬勃發(fā)展。如今回顧軍事法律顧問制度的早期萌芽，發(fā)現(xiàn)有許多值得稱道與借鑒之處。當(dāng)然，相關(guān)教訓(xùn)也值得認(rèn)真反思。

1．“軍事法律顧問”定位值得肯定

應(yīng)該講，軍事法律顧問制度萌芽時(shí)期出現(xiàn)的那些軍事法律顧問，與后來占據(jù)主導(dǎo)地位的軍隊(duì)律師有所不同。比如，軍事法律顧問的業(yè)務(wù)范圍更傾向于軍事行政管理方面，突出強(qiáng)調(diào)對(duì)軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和首長決策的咨詢功能，突出了法律顧問在部隊(duì)行政管理中的地位作用，可以講，當(dāng)時(shí)是把法律顧問作為部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的一個(gè)直接組成部分來抓的。正因如此，軍事法律顧問設(shè)立之初是編配在司令部機(jī)關(guān)的。從依法治軍、促進(jìn)部隊(duì)綜合實(shí)力提升角度講，突出軍隊(duì)法律服務(wù)從業(yè)人員的軍事職能既恰當(dāng)其能，也恰如其分。雖然當(dāng)年設(shè)立軍事法律顧問之時(shí)可能并未考慮這么周全，但從實(shí)際效果來看，在語義上突出軍事職能的“軍事法律顧問”定位值得充分肯定。

需要說明的是，1985年海軍在本級(jí)司令部機(jī)關(guān)設(shè)立法律顧問處時(shí)，甚至后來全軍在各級(jí)司令部機(jī)關(guān)設(shè)立軍事法律顧問處的時(shí)候，地方各級(jí)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)也叫“法律顧問處”。只是在1996年《律師法》實(shí)行之后，具備相應(yīng)資格條件者才改稱“律師事務(wù)所”。其他不具備律師資格條件者，即為現(xiàn)在仍然隨處可見的“法律服務(wù)所”。事實(shí)上，只有部隊(duì)一直將“法律顧問處”的稱謂延續(xù)至今。

2．對(duì)部隊(duì)安全穩(wěn)定起到了積極作用

1985年我軍第一個(gè)軍事法律顧問的設(shè)立契機(jī)，就是“文革”結(jié)束后海軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)存在大量的歷史遺留法律問題需要通過法律渠道加以解決。當(dāng)時(shí)，隨著改革開放步伐的扎實(shí)推進(jìn)，軍隊(duì)行政管理中越來越多的法律問題開始顯現(xiàn)暴露，各單位首長經(jīng)常不得不被這些看似雞毛蒜皮的日常瑣事羈絆牽扯主要精力，甚至不得不長時(shí)間地為此耗費(fèi)全部時(shí)間和精力，行政指示得不到貫徹落實(shí)，軍事工作也無從抓起，為部隊(duì)安全穩(wěn)定埋下了不少隱患。而軍事法律顧問的出現(xiàn)，則能較好地幫助解決這些棘手問題。據(jù)報(bào)道，海軍法律顧問設(shè)置僅僅兩年時(shí)間，就參與處理行政管理事務(wù)250余件，基本解決了海軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)長期存在的那些歷史遺留問題，為海軍挽回或避免經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)200余萬元，并通過擔(dān)任解放軍總醫(yī)院、解放軍軍事科學(xué)院、八一電影制片廠、解放軍報(bào)社等單位法律顧問的方式，把這一法律服務(wù)效果逐步宣傳放大，為維護(hù)部隊(duì)安全穩(wěn)定找到了一條新路徑。1986年年底，《中國青年報(bào)》甚至以《共和國的基石》為題，將海軍法律顧問處的成立，列為“文革”后十年中國法制建設(shè)的十五件大事之一！與此同時(shí)，軍事法律顧問工作的重要地位和積極作用，也得到了司法部等權(quán)威部門的充分認(rèn)可。

3．為軍隊(duì)律師制度的形成奠定了基礎(chǔ)

現(xiàn)行的軍隊(duì)法律服務(wù)工作體系是以軍隊(duì)律師制度為主體的。不可否認(rèn)，萌芽時(shí)期的軍事法律顧問作為軍隊(duì)法律服務(wù)工作的“拓荒者”，為軍隊(duì)律師制度的形成和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了條件。

第一是實(shí)踐基礎(chǔ)。軍事法律顧問開創(chuàng)了軍內(nèi)法律服務(wù)工作的先河，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索出了具有軍隊(duì)特色的法律服務(wù)工作新途徑，對(duì)軍隊(duì)法制建設(shè)進(jìn)行了很好的宣傳推動(dòng)，同時(shí)也為軍隊(duì)律師工作的有效開展奠定了良好的輿論基礎(chǔ)。

第二是制度基礎(chǔ)。萌芽時(shí)期的軍事法律顧問在軍內(nèi)形成了較為完整的組織體系，在業(yè)務(wù)范圍、工作機(jī)構(gòu)、人才培養(yǎng)等方面都形成了較為成熟的工作機(jī)制，直到現(xiàn)在，軍隊(duì)律師所屬工作機(jī)構(gòu)仍然稱為“法律顧問處”，即可從一個(gè)側(cè)面說明問題。

第三是人才基礎(chǔ)。1989年司法部和總參謀部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于軍事法律顧問工作有關(guān)問題的通知》，要求必須具備“具有律師資格或者國家承認(rèn)的法律大專以上學(xué)歷、有較強(qiáng)的處理法律事務(wù)能力的中尉以上軍銜軍官”條件之后，大量有志于從事法律顧問工作的部隊(duì)官兵開始參加全國律師資格統(tǒng)一考試（2002年之后改為法官、檢察官、公證員和律師四證合一的司法考試）并獲得律師資格，無疑為軍隊(duì)律師制度的形成奠定了人才基礎(chǔ)。

第四是理論基礎(chǔ)。萌芽時(shí)期的軍事法律顧問制度作為我軍法律服務(wù)工作的前期探索，受到了社會(huì)各界的普遍關(guān)注和廣泛討論，也總結(jié)形成了一些規(guī)律，為以后包括軍隊(duì)律師制度在內(nèi)的我軍法律服務(wù)工作制度的形成奠定了比較深厚的理論基礎(chǔ)。

4．對(duì)依法治軍的實(shí)現(xiàn)起到了積極推動(dòng)作用

萌芽時(shí)期的軍事法律顧問為部隊(duì)首長機(jī)關(guān)決策充當(dāng)法律“參謀”，保障部隊(duì)在憲法和法律允許的范圍內(nèi)依法開展活動(dòng)；為部隊(duì)依法管理提供法律幫助，協(xié)助首長機(jī)關(guān)處理行政糾紛，維護(hù)部隊(duì)的法制秩序；為軍隊(duì)企、事業(yè)單位及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供法律服務(wù)，依法維護(hù)部隊(duì)經(jīng)濟(jì)利益；為官兵提供法律服務(wù)，保護(hù)官兵民主權(quán)利和其他合法權(quán)益不受非法侵犯；開展法制宣傳教育，增強(qiáng)官兵法治觀念。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)的軍事法律顧問，通過擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和首長法律顧問等方式，將法治的理念傳達(dá)給決策者；通過運(yùn)用法律手段解決軍內(nèi)、軍地糾紛，將法治理念傳達(dá)給普通官兵；通過輔導(dǎo)授課、工作宣傳和軍內(nèi)法律人才培養(yǎng)等多種有效途徑，將法治理念接續(xù)傳遞。通過證明依法管理的可行性，使部隊(duì)首長機(jī)關(guān)對(duì)依法治軍的認(rèn)識(shí)更加深刻、意愿更為強(qiáng)烈；通過政策法規(guī)的合法性審查，使管理制度的制定更加于法有據(jù)、執(zhí)行手段更具權(quán)威，從而有力地推動(dòng)了部隊(duì)依法治軍的初步實(shí)現(xiàn)。

5．萌芽時(shí)期的“軍事法律顧問”與十八屆四中全會(huì)《決定》要求設(shè)立的軍事法律顧問內(nèi)涵并不完全相同

萌芽時(shí)期軍事法律顧問的業(yè)務(wù)范圍，已經(jīng)或多或少地開始涉及軍事職能。從這一方面講，萌芽時(shí)期的軍事法律顧問與本書所要討論的軍事法律顧問有相似之處。但從有效提升部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力這個(gè)根本性的指導(dǎo)思想來看，萌芽時(shí)期的軍事法律顧問無論在業(yè)務(wù)范圍、工作目標(biāo)、工作原則上，還是在從業(yè)人員的能力素質(zhì)等各個(gè)方面，都與本書所要討論的軍事法律顧問差距較大。從某種程度上講，當(dāng)年之所以將其稱為“軍事法律顧問處”，一個(gè)非常重要的原因，就是為了便于跟地方上大量存在的“法律顧問處”有所區(qū)分。換句話說，之所以要在部隊(duì)“法律顧問處”之前冠以“軍事”二字，就是為了跟地方上大量存在的“民事”法律顧問處有所區(qū)分，并非專為服務(wù)保障軍事行動(dòng)而突出強(qiáng)調(diào)其“軍事職能”。