第二章 我國軍事法律顧問制度的發展演變

一、我國軍事法律顧問制度的早期萌芽

1985年，為適應社會變革以及解決歷史遺留問題和現實涉法維權工作難題的實際需要，海軍首次在本級司令部機關創設軍事法律顧問處。這個法律顧問處成立后，曾經有過數不盡的輝煌，也曾有過發展的低谷，歷經坎坷，夾縫中求生存，成為我國軍事法律顧問制度早期萌芽的發端，為我軍法治建設發揮了不可磨滅的旗幟標桿和示范引領作用。

（一）海軍的有益嘗試

20世紀80年代初期，伴隨著改革開放以后我國法治建設的快速發展，法律工作者開始進入部隊，同時部隊也開始有意識地安排現役軍人到地方法律院校學習培訓。應該講，在開展法律服務工作方面第一個吃螃蟹的是海軍。

1985年2月，海軍司令部根據工作需要在其直屬政治部設立一名軍事法律顧問。相應地，劉峰軍也就因此成為全軍第一個有行政任命的軍事法律顧問。1985年年底，海軍又根據形勢任務的發展需要，在司令部機關設立“直屬機關軍事法律顧問處”。該處成立之初，共有劉峰軍、顧磊、劉廣濱等6名同志，既代理部隊和軍人軍屬參與民事訴訟活動，也根據首長機關指示參與武器裝備訂購、軍用物資采購及其他經濟活動的談判工作，還負責對部隊進行法律培訓，以期培養更多法律工作者。后來，隨著司法實踐逐漸增多，符合“法律顧問”這一稱謂的司法活動也在逐漸增多，如參與海軍有關行政法規的制定，代表行政機關調解或裁決行政、民事糾紛，為行政機關和首長決策提供法律咨詢建議等。此外，法律顧問處工作人員還受聘擔任解放軍總醫院、解放軍軍事科學院、八一電影制片廠、解放軍報社等單位的常年法律顧問。

據報道，當時的社會輿論環境對海軍設立這個軍事法律顧問處也非常支持，不僅《解放軍報》《人民日報》《中國法制報》《中國青年報》《光明日報》等報紙或廣播媒體多次進行宣傳報道，而且在相關座談會上，與會的高層人士都對這項改革舉措持積極態度。同時，這個軍事法律顧問處的設立也得到了海軍乃至總部等各級領導機關的關心、關注。1987年，海軍司令員劉華清在一份法律顧問工作簡報上批示“按法律辦事好”。海軍政委李耀文則鼓勵他們說：“多給海軍黨委常委講講法制課?！敝醒胲娢瘲钌欣ジ敝飨苍谝淮诬娢瘯h上說：“海軍搞了法律顧問，應很好地論證研究?！?988年，總參謀長遲浩田為此特作重要批示，說：“海軍法律顧問處的成功經驗是可以借鑒的。”

由于作用明顯、成績突出，即便是在1987年百萬大裁軍這個時代大背景之下，海軍法律顧問處不僅未受任何裁撤沖擊，反而由司令部“直屬機關軍事法律顧問處”升格為“海軍軍事法律顧問處”。此舉，進一步提高和擴大了海軍法律顧問處的政治地位和服務范圍。在此基礎上，海軍法律顧問處隨之進一步擴大規模，下設海事組和財經組，并協助北海、東海、南海三個艦隊和海軍航空兵部隊建立起相應的法律顧問處。在這之后，又在海軍的軍、師兩級部隊試點設立法律顧問，在團級基層部隊設兼職法制員，自此之后在海軍逐步形成了比較完善的法律顧問網絡體系。

在完善機構設置的同時，海軍法律顧問處還于1986年制定了《海軍法律顧問處組織條例》，于1987年制定了《海軍法律顧問處工作制度》等規章制度，在組織制度體系上日趨完善。不過，此時的海軍各級法律顧問處幾乎都是“編外定編”，沒有正式進入中國人民解放軍的編制序列。直到1988年3月，總參軍務部才批準海軍法律顧問處正式列編在海軍司令部，編制6人，設主任1人，副主任1人，專職法律顧問4人。該法律顧問處以“海軍法制處”的名義對外辦公，主要職責包括：為領導機構和首長決策提供法律咨詢意見，輔助首長機關進行法制管理、維護法制秩序，解決軍地、軍內糾紛，維護部隊經濟利益，為官兵提供法律援助，進行法制教育，進行戰爭中法律適用的相關研究等。

（二）我國軍事法律顧問制度的萌芽形成

以海軍軍事法律顧問為開端，軍事法律顧問此后在全軍可謂遍地開花。標志之一，就是總參謀部于1989年2月1日在本部設立解放軍軍事法律顧問辦公室，領導全軍軍事法律顧問工作。1989年7月，總參決定在各軍區和空軍、二炮、國防科工委、總后勤部等12個大單位的司令部辦公室正式編制軍事法律顧問，并征得國家司法部的同意，以“中國人民解放軍××軍事法律顧問處”的名義對外辦公。1990年7月，總參謀部批準在全軍師以上部隊普遍設立法律顧問處。此后，法律顧問機構開始逐步出現在各軍兵種的編制序列之中。至此，我軍法律顧問制度的早期萌芽初步成形，無論在編制體制上還是在工作開展上都有一定的制度保障。而且，當時的法律顧問都編配在各級司令部機關，無論業務范圍，還是組織管理，都與軍事行政具體掛鉤。這期間的相關法規政策支撐，主要有以下幾個：

一是司法部和總參謀部于1989年2月28日聯合發布的《關于軍事法律顧問工作有關問題的通知》。該通知，既充分肯定了軍事法律顧問制度是法律服務工作和部隊行政管理工作的重要組成部分，也同時規定了軍事法律顧問的任職資格條件和工作職責。資格條件之一，就是“具有律師資格或國家承認的法學大專以上學歷、有較強的處理法律事務能力水平的中尉以上軍銜軍官”。此外，該通知還對“特邀法律顧問”做了如下具體規定：“其他屬特殊需要，并有處理法律事務能力的人，可從嚴掌握被批準為特邀軍事法律顧問”。

二是司法部1989年8月1日對總參謀部《關于各大軍事單位設立法律顧問處的復函》。該復函同意沈陽軍區等各大單位設立軍事法律顧問處，并授權解放軍軍事法律顧問辦公室審批今后軍內其他單位軍事法律顧問處的具體設置，但要求在審批的同時報司法部備案。

三是司法部1989年10月21日對總參謀部就軍事法律顧問資格認證和工作證事宜做出的答復，答復同意以司法部和總參謀部的名義，制作《軍事法律顧問資格證書》和《軍事法律顧問工作證》。

四是解放軍軍事法律顧問辦公室1989年年底根據司法部要求制定的《法律顧問管理辦法》。

應該講，1985年海軍在司令部機關設立的這個軍事法律顧問處，為我國軍事法律顧問制度的建立進行了有益探索，成為全軍法律顧問制度早期萌芽形成的發端。從1985年海軍設立全軍第一個萌芽時期的軍事法律顧問開始，到1988年總參軍務部批準海軍法律顧問處正式列編，再到1990年7月總參批準在全軍師以上部隊普遍設立法律顧問處，標志著我國軍事法律顧問制度早期萌芽的初步形成。

（三）對我國軍事法律顧問制度早期萌芽的評價

應該講，在我軍發展史上出現軍事法律顧問制度的早期萌芽，既是歷史的偶然，也是歷史的必然。說偶然，是因為歷史的機遇使然。偶然在原海軍副參謀長鄧樹琪等海軍首長在遭遇法律糾紛困惑時，能夠積極尋求思路突破，并且獨具慧眼，大膽創新；偶然在“文革”十年浩劫過后，海軍領導機關積累了大量的歷史遺留法律難題，并由此牽扯了領導機關過多的精力，事實證明如果單純依靠行政命令式的管理模式，已經不可能妥善解決人們法治意識日益覺醒時代的這些法律難題，急需創新管理方式。

說必然，是因為軍隊的法治化進程，必然伴隨著國家法治進程的腳步而不斷發展進步。改革開放之初，認識到法治對一個國家的極端重要性，全中國都彌漫著發展法制的濃厚氛圍，部隊在這方面更是一馬當先。1986年黨中央決定今后五年將在全體公民中普及法律常識后，解放軍總政治部隨之提出用三年時間完成要求。與此同時，軍地糾紛、軍隊內部糾紛日益劇增，需要更多更好的法律服務人才幫助加強部隊法治建設，這才有了選派部隊人員到地方大學進行法律培訓的現實需要，才有軍隊各級領導機關對軍隊法制發展的關注關懷，這才有了軍隊法制建設的蓬勃發展。如今回顧軍事法律顧問制度的早期萌芽，發現有許多值得稱道與借鑒之處。當然，相關教訓也值得認真反思。

1．“軍事法律顧問”定位值得肯定

應該講，軍事法律顧問制度萌芽時期出現的那些軍事法律顧問，與后來占據主導地位的軍隊律師有所不同。比如，軍事法律顧問的業務范圍更傾向于軍事行政管理方面，突出強調對軍隊領導機關和首長決策的咨詢功能，突出了法律顧問在部隊行政管理中的地位作用，可以講，當時是把法律顧問作為部隊戰斗力的一個直接組成部分來抓的。正因如此，軍事法律顧問設立之初是編配在司令部機關的。從依法治軍、促進部隊綜合實力提升角度講，突出軍隊法律服務從業人員的軍事職能既恰當其能，也恰如其分。雖然當年設立軍事法律顧問之時可能并未考慮這么周全，但從實際效果來看，在語義上突出軍事職能的“軍事法律顧問”定位值得充分肯定。

需要說明的是，1985年海軍在本級司令部機關設立法律顧問處時，甚至后來全軍在各級司令部機關設立軍事法律顧問處的時候，地方各級法律服務機構也叫“法律顧問處”。只是在1996年《律師法》實行之后，具備相應資格條件者才改稱“律師事務所”。其他不具備律師資格條件者，即為現在仍然隨處可見的“法律服務所”。事實上，只有部隊一直將“法律顧問處”的稱謂延續至今。

2．對部隊安全穩定起到了積極作用

1985年我軍第一個軍事法律顧問的設立契機，就是“文革”結束后海軍領導機關存在大量的歷史遺留法律問題需要通過法律渠道加以解決。當時，隨著改革開放步伐的扎實推進，軍隊行政管理中越來越多的法律問題開始顯現暴露，各單位首長經常不得不被這些看似雞毛蒜皮的日?，嵤铝b絆牽扯主要精力，甚至不得不長時間地為此耗費全部時間和精力，行政指示得不到貫徹落實，軍事工作也無從抓起，為部隊安全穩定埋下了不少隱患。而軍事法律顧問的出現，則能較好地幫助解決這些棘手問題。據報道，海軍法律顧問設置僅僅兩年時間，就參與處理行政管理事務250余件，基本解決了海軍領導機關長期存在的那些歷史遺留問題，為海軍挽回或避免經濟損失高達200余萬元，并通過擔任解放軍總醫院、解放軍軍事科學院、八一電影制片廠、解放軍報社等單位法律顧問的方式，把這一法律服務效果逐步宣傳放大，為維護部隊安全穩定找到了一條新路徑。1986年年底，《中國青年報》甚至以《共和國的基石》為題，將海軍法律顧問處的成立，列為“文革”后十年中國法制建設的十五件大事之一！與此同時，軍事法律顧問工作的重要地位和積極作用，也得到了司法部等權威部門的充分認可。

3．為軍隊律師制度的形成奠定了基礎

現行的軍隊法律服務工作體系是以軍隊律師制度為主體的。不可否認，萌芽時期的軍事法律顧問作為軍隊法律服務工作的“拓荒者”，為軍隊律師制度的形成和發展奠定了基礎，積累了經驗，創造了條件。

第一是實踐基礎。軍事法律顧問開創了軍內法律服務工作的先河，積累了大量的實踐經驗，探索出了具有軍隊特色的法律服務工作新途徑，對軍隊法制建設進行了很好的宣傳推動，同時也為軍隊律師工作的有效開展奠定了良好的輿論基礎。

第二是制度基礎。萌芽時期的軍事法律顧問在軍內形成了較為完整的組織體系，在業務范圍、工作機構、人才培養等方面都形成了較為成熟的工作機制，直到現在，軍隊律師所屬工作機構仍然稱為“法律顧問處”，即可從一個側面說明問題。

第三是人才基礎。1989年司法部和總參謀部聯合下發《關于軍事法律顧問工作有關問題的通知》，要求必須具備“具有律師資格或者國家承認的法律大專以上學歷、有較強的處理法律事務能力的中尉以上軍銜軍官”條件之后，大量有志于從事法律顧問工作的部隊官兵開始參加全國律師資格統一考試（2002年之后改為法官、檢察官、公證員和律師四證合一的司法考試）并獲得律師資格，無疑為軍隊律師制度的形成奠定了人才基礎。

第四是理論基礎。萌芽時期的軍事法律顧問制度作為我軍法律服務工作的前期探索，受到了社會各界的普遍關注和廣泛討論，也總結形成了一些規律，為以后包括軍隊律師制度在內的我軍法律服務工作制度的形成奠定了比較深厚的理論基礎。

4．對依法治軍的實現起到了積極推動作用

萌芽時期的軍事法律顧問為部隊首長機關決策充當法律“參謀”，保障部隊在憲法和法律允許的范圍內依法開展活動；為部隊依法管理提供法律幫助，協助首長機關處理行政糾紛，維護部隊的法制秩序；為軍隊企、事業單位及其經濟活動提供法律服務，依法維護部隊經濟利益；為官兵提供法律服務，保護官兵民主權利和其他合法權益不受非法侵犯；開展法制宣傳教育，增強官兵法治觀念。事實上，當時的軍事法律顧問，通過擔任領導機關和首長法律顧問等方式，將法治的理念傳達給決策者；通過運用法律手段解決軍內、軍地糾紛，將法治理念傳達給普通官兵；通過輔導授課、工作宣傳和軍內法律人才培養等多種有效途徑，將法治理念接續傳遞。通過證明依法管理的可行性，使部隊首長機關對依法治軍的認識更加深刻、意愿更為強烈；通過政策法規的合法性審查，使管理制度的制定更加于法有據、執行手段更具權威，從而有力地推動了部隊依法治軍的初步實現。

5．萌芽時期的“軍事法律顧問”與十八屆四中全會《決定》要求設立的軍事法律顧問內涵并不完全相同

萌芽時期軍事法律顧問的業務范圍，已經或多或少地開始涉及軍事職能。從這一方面講，萌芽時期的軍事法律顧問與本書所要討論的軍事法律顧問有相似之處。但從有效提升部隊戰斗力這個根本性的指導思想來看，萌芽時期的軍事法律顧問無論在業務范圍、工作目標、工作原則上，還是在從業人員的能力素質等各個方面，都與本書所要討論的軍事法律顧問差距較大。從某種程度上講，當年之所以將其稱為“軍事法律顧問處”，一個非常重要的原因，就是為了便于跟地方上大量存在的“法律顧問處”有所區分。換句話說，之所以要在部隊“法律顧問處”之前冠以“軍事”二字，就是為了跟地方上大量存在的“民事”法律顧問處有所區分，并非專為服務保障軍事行動而突出強調其“軍事職能”。