1.2 中國政府職能轉變：需要解釋什么？

1.2.1 政府職能的界定

1.2.1.1 政府職能的理論界定：反思

任何科學的經驗研究都是從對概念的明確界定開始的，它不僅界定了研究的對象，也界定了研究的視角。那么，對于我國政府職能轉變的研究，當學者們在討論政府職能或政府職能轉變時，他們在討論什么？總體來看，由于研究視角的差異，不同學者對我國政府職能的概念以及內容的界定都存在著非常大的差異。很多學者基本上是在規范性意義上界定政府職能的，即“政府之作用”，討論的是政府在公共事務治理中“應該做什么，不應該做什么”（張國慶，2000）。如是，政府職能是指“政府在行使行政權的過程中管理職責與功能的統一”（沈榮華，1999；侯保疆，2002），其主要包括四個方面：政治職能、經濟職能、社會管理職能和文化職能（沈榮華，1999）。在此基礎上，“政府職能轉變就是指政府的職責與功能的轉換、重組與優化”（沈榮華，1999；侯保疆，2007）。這包括狹義的和廣義的轉變，“狹義的僅指政府職能范圍的轉變”，廣義的轉變“還包括政府職能實施工具和政策手段的轉變，即政府管理方式的轉變”（張志敏，2009）。一般而言，廣義的政府職能轉變被討論得更多，即“政府職能總量的調適變化、政府職能結構的調整和政府職能實現手段的變化”，具體包括“政府與企業、政府與市場、政府與社會、經濟政策工具和政府機構改革”五個方面（黃慶杰，2003）。

可見，從當下有關政府職能的界定來看，多是在行政學的范圍內界定的，具有規范性和功能性特點：將政府職能視為政府“應該做什么”，并且，其可以“通過多種表達形式實現彼此價值觀念和利益關系的契合”（張國慶，2000），而這些價值觀念就包括一系列的政府規范和政治功能，如“法治政府、責任政府、服務政府”等（楊鴻臺，2004）。所以，當下對于政府職能以及政府職能轉變的界定包括了非常復雜的政治訴求和價值訴求，政府職能的內涵、規范性價值和意義、政府職能設置的原則等是其直接體現（章文光，2005）。而在政府職能轉變中，這些價值和原則確定了政府職能轉變的“方向”，于是，政府職能轉變就被視為趨向理論內涵和價值訴求——例如公共性，達到“職責與功能的轉換、重組與優化”的過程（羅峰，2011；王浦劬，2015）。

1.2.1.2 政府權能視角下的政府職能界定

但是，這種規范性的政府職能界定由于將更多的政治價值和規范性邏輯嫁接于特定的經驗概念之上，使得其很難追蹤政府職能轉變的經驗事實，這也與我國政府職能研究的理論邏輯和研究脈絡有關。本研究則認為，政府職能在本質上是一個經驗性問題，所以對于政府職能的界定也應該是經驗性的界定。其實，從經驗上看，這些概念對于政府職能的界定是一致的：其“存在于社會公共事務這一特定的范圍領域”^[6]，是指“政府在實施政治統治、社會管理和公共服務過程中所承擔的職責和發揮的作用”（沈亞平、王騷，2005）。并且，其“反映了該國政府與市場、國家與社會的關系”（李丹陽，2008）。

在這些具備一致性的經驗基礎上，本研究將政府職能界定為在經濟社會事務治理中政府權能的分配。整體而言，這一界定體現在三個方面。首先，這一概念是在系統層次上界定的，其包含三個相對獨立的領域：政府領域、市場領域以及社會領域，政府職能在本質上體現了相對于市場領域和社會領域的邊界。^[7]其次，本研究是在“治理權能”這一概念的基礎上界定政府職能的。所謂治理權能，是指針對特定經濟社會事務的制度性權力。所謂制度性權力，是指針對特定經濟社會事務治理制度安排的權力。這一制定制度規則的權力主體既可能是政府，可能是任何經濟社會組織，也可能是個人；同時，與“產權”概念類似，治理權能的分配體現為一種制度關系，并且具有“無限細分”的屬性，^[8]即特定經濟社會事務的治理權能可能存在非常多樣化的權能范疇，^[9]被不同的主體共享，而治理權能則是這些關系的制度化。與功能主義假設相似，經濟社會事務的治理需要強力的制度機制實現制度性規制。但是，與功能主義者不同，任何獨立的經濟事務治理系統或社會事務治理系統，其治理權能可能存在非常重大的差異，這種差異主要體現在兩個方面：一是治理權能的主體存在差異，二是治理能力的差異。對于特定政府職能的界定來說，只有當特定經濟社會事務治理的權能被賦予具有強制性色彩的政府時，我們才說，特定的經濟社會事務治理權能是“政府職能”。這也意味著，本書的概念界定將對特定“政府職能”之下的“治理能力”問題保持開放和經驗的態度。^[10]最后，給定經濟社會事務治理權能的多主體性，政府職能是相對于社會領域和經濟領域而言的。一旦政府將某一項經濟社會事務的治理權能納入政府職能范疇，一般意味著特定治理權能轉變為政府職能，反之亦然。

于是，根據“政府-市場-社會”三個領域的相互關系，在政府權能的視角之下，可以清晰地界定政府職能了：政府-市場-社會領域界定了基本的經濟社會事務的治理范疇，而治理權能則界定了特定經濟社會事務治理權在三個主體之間的制度性分配狀況。進一步，對于政府內部的治理來說，政府的“觸角”，即政府權力向下延伸的程度也是政府權能的重要組成部分（基層社區在大的范疇之內也是政府與社會/市場之間關系的組成部分），所以，整體政府職能是三個領域的制度性互動的結果（參見圖1.1）。從治理權能來看，特定經濟社會事務的治理制度至少存在三個層次：微觀管理層次、中觀政策安排層次以及宏觀制度框架層次。^[11]所以，給定經濟社會事務治理領域，其治理權能的制度安排是多主體以及多層次的。這一體系也與當下有關政府職能轉變研究所界定的政府職能關系體系相對應：幾乎所有有關政府職能轉變的研究都強調政府與市場/社會的關系界定了政府職能的基礎；同時，這一研究也與治理理論，以及治理體系現代化的研究視角具有經驗上的契合性——治理體系現代化的核心就是建構政府與市場/社會的制度性邊界，并針對特定領域建構制度性安排（李文良，2003：135-178；楊欣，2008；王連偉，2014；王浦劬，2014；陳慧榮，2014； 王臻榮，2014）^[12]； 從更為廣泛的政治社會學研究來看，這一劃分也是基本的（吉登斯，1998；康曉光，1999）。

圖1.1 政府職能界定的基本框架

其中，從經濟治理來看，宏觀層次的經濟治理權能主要是指基本市場制度安排；中觀層次的經濟治理權能主要包括一系列具體的產業政策和經濟政策（包括貨幣制度和財政制度等），也包括一系列解決市場經濟帶來的社會風險的制度安排，如社會保障；微觀層次的治理權能主要是指有關市場主體（主要是企業）的運作和決策規則，以及基本的消費和生產規則。從社會治理來看，宏觀層次的社會治理權能主要包括有關政府-社會關系的基本制度結構，其與“權力-權利”關系有關；中觀層次的社會治理權能包括一系列社會事業（科教文衛事業）、協調社會關系的制度安排等；微觀層次的社會治理權能包括微觀的社會組織運作的規則（包括社會組織的資格認定等）、結社規則等。從基層社區領域來看，宏觀治理權能包括相對于上級政府之權利地位的法律基礎；中觀層次的基層社區權能主要包括地方公共事務的決策權；微觀層次的社區權能甚至包括基本的生活決策規則，包括生育、消費、結社等規則。可見，從總體上而言，通過對“治理權能”的制度層次劃分，可以在三個領域之內構建一個基本的“純粹類型”圖譜（參見表1.1），從而在整體上為不同的政府職能劃定一定的“經驗尺度”。

表1.1 治理權能的純粹類型

1.2.1.3 政府職能轉變

給定特定經濟社會事務治理制度安排的層次性和復雜性、治理權能主體的多樣性，任何經濟社會事務的特定治理權能的分配就具有非常多樣性的特點；同樣，特定國家的經濟社會事務治理權能的制度性分配的歷史也存在非常大的差異。所以，所謂政府職能轉變，是指特定經濟社會事務的治理權能主體的變化：在特定的經濟社會事務治理領域之內，任何層次的治理制度決策權的轉移就可以被視為政府職能轉變。一旦治理權能的轉變被制度化，也是特定經濟社會事務的治理權能的分配被制度化，則政府職能轉變就完成了。^[13]

于是，總體來看，政府職能轉變至少包括兩個方向，即“破”和“立”（張志敏，2009）。“破”是指特定的經濟社會事務治理權能向經濟社會組織的轉移，這也是我國最為常見的政府職能轉移路徑，例如，在計劃經濟體制之下，政府針對國有企業擁有所有的經濟權力，對國有企業的“放權讓利”則將經濟事務的決策權讓予國有企業，“抓大放小”則將小型國有企業的所有權等都讓渡給了市場主體——這被視為徹底的“職能轉移”。這種轉變形式還有一種比較特殊的形式，即政府將經濟社會事務治理的權力讓渡出去，但并沒有特定的經濟社會組織承接，這被稱為“甩包袱”，或者說，特定經濟社會治理權能被重新放置于“公域”。例如，家庭聯產承包責任制之后，國家逐漸撤出了基層公共服務的供給，但并沒有特定的經濟社會組織承接這一權能，這一權能最后被置于“公域”。“立”是特定的經濟社會事務治理權能從特定的經濟社會主體轉移到政府手中。例如，原有的針對農村的教育決策，地方政府和社區擁有非常大的決策權和資金籌措的責任，但是，隨著義務教育職責的強化，基層教育的治理權能被轉移給了國家。向政府轉移還有一種情形，即原有的經濟社會事務治理權能并沒有明確的主體，但最終被政府聚合，從而構建了新的政府職能。例如，2003年SARS之后，政府將危機治理的職能進行了非常大幅度的提升；同樣，隨著環境問題逐漸出現，環境治理權能也逐漸上升。

需要說明的是，由于我國特殊的制度環境，很多源自西方的分析概念對于分析我國的經驗事實存在一定的困難。對于政府職能，無論是“政府”還是“政府職能”，都存在較為嚴重的概念對接問題。上文已經對政府職能以及政府職能轉變的概念內涵進行了深入的分析，但仍需要對“政府”這一概念進行更為明確的界定。本書的政府主要是指作為組織的整體政府，這與中國意義上的政府存在差異。^[14]所以，本研究的政府職能轉變是在整體角度分析的，這意味著，我們將政府整體上視為一個組織，討論其整體的政府職能轉變的邏輯和方向。既然將政府本身視為一個組織，那么，政府內部的組織權能的劃分則是政府內部的治理結構問題，這也是本研究的核心關切對象。所以，本研究主要關注的是政府權能的縱向和橫向轉移的邏輯（參見圖1.1），重點關注政府與市場-社會之間邊界的移動。這也意味著，基層分權和政府內部的權力下放是非常不同的。但是，既然政府本身是多目標的、橫向多條線以及縱向多層級的，我們仍然需要對這一問題保持警惕：任何給定的政府權能狀態在不同的地區是有差異的，在不同的政府層次也是存在差異的。這樣的差異本身就意味著政府職能轉變的多重邏輯的可能性，而在整體上則更可能意味著需要對整合性的最終狀況進行深入的理論探討，特別是中國的“地方試驗”式的制度變革路徑。^[15]同樣，由于我國對于國家和政府概念的界定存在一定模糊性（項飚，2010），本研究主要討論的對象是行政體系的職能，^[16]而不是整體的“國家層次”的職能。這意味著，有關黨政關系問題、司法系統以及人民代表大會等主體并不在本研究的范圍內。但是，由于我國“政治-行政”關系的特殊性，國家恰恰是作為一個制度環境概念，即一個變量（包括黨政關系、司法系統等），進入整體的分析框架之中的。^[17]

1.2.2 政府職能變遷：經驗困惑

從“治理權能”的視角來看，政府職能轉變所包含的經驗事實非常復雜（黃慶杰，2003）。那么，我國政府職能發生了哪些轉變呢？為了回答這一問題，筆者對1979～2015年的國務院政府工作報告進行了文本分析，通過國務院政府工作報告追溯我國政府職能轉變的歷程，^[18]以分析我國政府職能轉變的特點，并進一步提出本研究需要深入解釋的問題。一般而言，近40年來，政府工作報告的基本結構變化并不大：主要包括過去工作回顧和未來工作的重點安排，其中，工作回顧的內容基本上對應于上一階段的工作安排，且相對簡略。所以，主要的追蹤政府行為的內容是有關未來政府工作安排的部分。其中，未來工作安排主要包括兩個部分：“國內工作安排”以及“國家統一、國際形勢”。由于本書主要討論的是我國經濟社會事務治理權能的變化，所以，筆者刪除了國家統一、國際形勢部分，得到了有關國內政府工作安排的文本。總體來看，這些文本主要包括三個部分：經濟安排、社會事業安排以及民主法治建設和政府建設。

根據我國的政府工作報告的主體框架，以及上文所界定的經濟社會事務治理權能清單，本研究將分別討論在政府工作報告中，政府在經濟社會治理事務中扮演角色的變遷。筆者對特定的政府職能的重要性以特定經濟社會事務的治理權能在政府工作報告的字數所占整體字數的比例進行分析，發現：我國政府職能轉變的整體歷程確實經歷了從注重經濟職能逐漸轉向對社會職能的關注。隨著“可持續發展”、 “和諧社會”以及“著力保證和改善民生”等理念的提出，我國社會職能的地位逐漸上升（蔣健、劉艷、杜瓊，2009；姜承紅，2009）（參見圖1.2）。但是，這沒有改變我國政府職能偏重經濟職能及其改革的事實。一方面，我國經濟體制改革的過程經歷了從微觀經濟管理職能的徹底“放權”，中觀經濟職能的深入改革以及宏觀制度結構的初步建構，其程度之深是社會領域改革無法企及的，社會領域的改革內容和程度都相對零散。另一方面，經濟領域的改革具有系統性，而社會領域的改革更像是“回應性”改革和“壓力驅動性”改革。例如，安全生產、農民工工資等問題是零散的社會壓力的反應，而對“維護社會穩定”在近年來的持續強調既是對社會壓力的回應，也具有“開倒車”的特點。所以，總體來看，我國政府職能變革無論在程度上還是內容上都具有壓倒性的優勢。

不僅如此，另一個政府職能轉變的關鍵點，即政府與基層政府-社區的關系在政府工作報告中幾乎沒有提及。與此相關的主要包括三個方面的內容：一是在民主法治的主題之下強調我國“基層民主建設”，特別是農村基層選舉制度建設；二是在社會管理體制改革的背景下強調我國的“基層社區建設”；三是在經濟發展的層次上強調的“三農”問題。前兩者的強調并沒有實質性內容。“三農”問題確實是我國基層發展的重要組成部分，但是，以“三農”問題——無論是農村經濟發展、農民增收還是新農村建設——為基調的基層社區權力結構的劃分問題從來都不是一個制度建設問題，而是一個經濟發展、產業發展、經濟增長以及農民增收的問題，所以，其在宏觀制度建設、制度機制建構以及微觀制度設計方面，似乎都沒有實質性進展。

圖1.2 政府工作安排中不同領域的歷史比較

1.2.3 核心研究問題：機制與差異

我國政府職能轉變經歷了怎樣的歷程？上文通過針對政府工作報告的文本分析得出了一系列基本結論。這些結論可以和有關經濟社會治理權能結構一起，構建我國政府職能轉變的經驗體系（參見表1.2）。從經濟治理權能來看，政府已經將絕大部分的微觀治理權能讓渡給了個人和組織，在中觀制度層次上實現了非常高程度的職能轉變，將產業政策和宏觀經濟體系建設視為自身的核心職能，在宏觀制度層次上，基本市場制度建設以及某些領域的改革仍然沒有完成（唐鐵漢，2007），但整體上仍然比較充分地完成了基本經濟制度的建構。但是，與市場經濟治理權能的高程度轉移不同，我國社會治理領域的政府職能轉變“嚴重滯后”（侯保疆，2003），特別是在“政府-社會”邊界的基本制度結構層次，以及結社等基本的微觀制度層次都沒有深入的變革（應松年、楊偉東，2006），社會事業發展更像是“壓力驅動”下的零星改革而不具備系統性。同樣，在基層治理權能改革過程中，隨著社區建設和基層民主等改革的提出，微觀和中觀制度層次的治理權能改革有所進展，但變革程度非常不徹底——如基層公共服務的供給（托尼·賽奇，2002）；更重要的是，在有關政府-社區基本制度層次上，我國政府職能轉變基本上處于缺失狀態（詹姆斯·德勒斯、丹尼爾·R.柯丹，2011）。

表1.2 1979年后我國政府職能轉變狀況

為什么我國在經濟治理領域的政府職能轉變具有高速度和高程度？為什么社會治理領域以及基層社區治理領域中政府職能轉變的速度和程度較低？在不同的經濟社會事務治理領域之中存在怎樣的差異化職能轉變邏輯？為什么不同的經濟社會治理領域存在非常差異化的職能轉變邏輯？是什么因素導致了差異化的轉變邏輯？這些問題構成了本書的研究問題。本研究的核心任務在于尋找一個統一的分析框架，既可以解釋不同經濟社會事務治理領域之內政府職能轉變-不轉變的原因和機制，也可以解釋不同經濟社會事務治理領域政府職能轉變的差異化邏輯。