1.3 政府職能轉變：文獻述評和理論“迷思”

1.3.1 政府職能轉變：核心研究議題

綜觀我國政府職能轉變研究，存在一個亙古不變的研究問題：給定政府職能轉變對我國政治行政體制改革的重要意義，怎樣通過理論分析促進我國政府職能的轉變，從而找到我國政府職能轉變的方向。這樣的尋找往往伴隨著三個研究主題：對歷史的追蹤、對動力機制或影響因素的分析以及對理論內涵的挖掘。這些研究的通常假設是：通過對政府職能轉變的歷程，對動力機制的考察或者通過對理論內涵的挖掘，從而推動我國政府職能轉變的深化。

從歷史進程來看，學者的核心研究邏輯是通過對我國政府職能轉變的歷史進程進行追蹤，從而獲得我國政府職能轉變的“歷史趨向”（侯保疆，2003；張志敏，2009）。從職能轉變的動力機制來看，很多學者基本上將我國政府職能轉變的影響因素分為內部因素和外部因素，無論是動力、阻力還是必要性等，都可以置于“內部-外部”模型之下（汪瑋，2007；范煒烽，2008）。從政府職能轉變的理論和方向的研究邏輯來看，這些研究的核心目的在于：通過對職能定位的理論內涵進行分析，為我國政府職能轉變的未來和方向奠定理論基礎。基于這一目的，我國政府職能變遷的研究主要存在三個方面的理論框架：以西方的理論為基礎構建規范性的分析框架（楊心宇、季諾，1998；王連偉，2014）；結合我國的“特殊性”以及理論借鑒構建政府職能轉變的理論框架（張康之，1998；2000；張皓，2014）；以政策性方向構建理論框架，例如“服務型政府”（薄貴利，2004； 朱光磊、于丹，2008）、“治理能力和治理體系”（薛瀾、李宇環，2014）。

總體來看，我國有關政府職能轉變的研究基本上存在“規范性”和“功能性”特點。所謂規范性，是指首先在理論上預設政府職能以及在轉變的方向上設定“標準”，然后對我國政府職能轉變過程中面臨的問題進行分析，從而得出政府職能轉變需要解決的問題。所謂功能性研究，是指首先將政府職能轉變以及具體的標準進行說明——這些標準可能來自西方的理論，也可能來自政策話語，以此為基礎尋找可能達到這一標準的條件——要么是“趨勢”預設了政府職能轉變的方向，要么是需要建構特定的條件以達到預定的目標。

1.3.2 政府職能轉變的理論“迷思”

1.3.2.1 三重理論邏輯

綜觀政府職能轉變的研究，囿于我國政府職能轉變研究中廣泛存在的“自說自話”的特點，在研究過程中缺乏對中觀理論層次和理論視角的關注和自覺，以及研究中普遍存在的功能性和規范性的特點，使得我國政府職能轉變研究非常零散和不系統。但是，這些零散的研究背后存在一系列基本的理論框架和邏輯，這些理論邏輯可能成為“理論迷思”，自覺或不自覺地進入有關政府職能變革的研究之中，成為理論視角和理論框架的一部分。根據政府職能變革研究所嵌入的多學科背景，可以識別出三種理論邏輯：來自政治哲學的規范邏輯、來自政治經濟學的“效率邏輯”以及來自政治社會學的功能邏輯。

對于政府的分析在本質上需要追溯到對國家存在理由的規范性討論范疇之中，或者說，對于政府邊界的劃分，在根本上而言就是一個政治哲學問題，這甚至可以追溯到任何一個政治哲學流派。以權力和自由界定社會的“初始形態”，假設國家的存在是個人權力讓渡的結果。進一步，以“權力”和自由選擇界定經濟體系的基礎，以公民權和理性自由傳統界定公民領域，以民主和自治維護自我治理的邊界，這構成了最基本的政府邊界的規范邏輯。以此為基礎，可以推導出憲政秩序、民主秩序、政府責任等價值。于是，在規范性邏輯之下，政府的法治性、民主性、責任性就可以在政治哲學層次得到說明。

從效率邏輯來看，國家-市場關系被視為界定政府職能的最為基本的理論資源——特別是新自由主義。效率邏輯假設，只有可以被證明能夠促進經濟增長或社會總產出的增加的情形下，政府的存在和介入才是合理的。雖然在古典自由主義之后存在著“市場失靈”和“政府失靈”之爭，但總體而言，政府職能的效率邏輯假定，在經濟社會的治理中，政府、市場以及社會都是不完美的制度存在，任何制度安排都是有成本的，所以，政府職能的邊界是在最低制度成本的點被界定的。但是，如果假定政府失靈的存在，原有的凱恩斯主義國家和福利國家模式則會受到非常巨大的限制，有限國家在效率上而言將是最合理的選擇。

從功能邏輯來看，與效率邏輯不同，其基本假設是系統論。在這一體系之中，存在三個子系統：國家、市場領域和社會領域，每個子系統具備特定的功能。同時，每一個子系統會成為其他子系統的輸入，又承接其他子系統的輸出，在整體上構成一個完整的社會功能系統（阿爾蒙德、小鮑威爾，2007；Levy，1952；Riggs，1964）。這一系統觀同時也是一個生態演化模型：類似于生態系統，隨著社會環境的變化，每一個子系統會相互適應，最終在整體上可以將社會推向“現代社會”。這一現代社會是以標準的西方發展模式為基礎的，但在現代化理論者眼中，這些模式都是“中性”的（Deva，1979）。這種發展模式體現為諸多的政治發展清單，一個宏大的政治發展理論體系。這一體系包括：一個強大的國家官僚主義體系、憲政民主制度安排、市場體系以及市民社會（Esman，1980）。這些清單對應于不同的子系統，并在整體上實現系統內的相互契合，達到現代化的“彼岸”。例如，政治發展過程就是一個政治生活的組織過程，且政治功能與現代西方國家的標準模式是一致的（Pye，1966：37）。但是，隨著“國家失敗”、制度體系缺失等問題的出現，新的功能主義理論逐漸開始在國家與市場、國家與社會以及國家與基層社區之間尋求新的理論關切，從而構建了一個更為精細的政治經濟發展理論架構，為政府的邊界構建了功能主義藥方。

1.3.2.2 三重邏輯與職能轉變

我國政府職能轉變的理論邏輯解釋了我國政府職能轉變研究中的理論預設，支撐了我國政府職能轉變各個研究主題的討論。規范邏輯、效率邏輯以及功能邏輯為我國政府職能轉變的歷程、特征、面臨的困境、動力機制與阻力、我國政府職能轉變的未來方向等問題都設定了一系列的“解”。對于這些研究而言，我國政府職能轉變的關鍵就是在這些理論預設的方向上抓住機遇，明晰面臨的限制性因素，從而達到三重邏輯所界定的“最優”政府。

三重制度邏輯不僅架構了我國政府職能轉變的宏觀價值選擇和制度結構，而且架構了每一個領域之內政府職能的具體選擇。從國家與市場的關系來看，首先，規范性邏輯構建了最基本的權力結構，基于經濟權利和個人選擇是市場出現的前提條件，所以，產權體系和法治體系也是政府職能的根本。其次，在功能邏輯之下，針對市場可能造成的市場失范，政府的核心職責在于“保護社會”，即提供最基本的社會保障，維護社會公平和社會公正，構建基本的管制制度和規制體系，保證宏觀經濟秩序和運行的穩定（陸健健、李濱，2014；章文光、王力軍，2006）；同時，“建構市場”，促進與市場之間合作體系的構建，以促進經濟發展（田國強，2012）。從效率邏輯來看，對于經濟治理來說，其核心是在市場失靈和政府失靈之間尋求制度成本的最小化，大部分的市場失靈問題，包括外部性、壟斷、基礎設施建設、公共物品問題可能都需要政府在一定程度上介入其中（方興起，2014；張明澍，2014；章文光、王力軍，2006）。以此邏輯為基礎，在公共服務供給過程中，政府需要理性地運用市場機制以提高公共服務的供給效率（章文光、王力軍，2006）。

政府與社會關系也包括三重制度邏輯的支撐，從而界定了政府與市場之間的制度邊界。從規范邏輯而言，最為基本的是有關公民權，以及以此為基礎，通過自由結社構建的市民社會，其獨立性是界定政府職能的基礎（左秋明，2013）。從功能邏輯來看，政府與社會之間的功能匹配需要認識到市民社會與政府之間的相互建構的特點。而對于政府而言，其核心職能在于社會建設，這包括社會事業建設（科教文衛等），利用公權力維護社會秩序和社會穩定，同時協調各個利益主體之間的利益關系和社會關系，以及社會組織建設（何艷玲，2013；歐陽兵，2014）。最后，從效率邏輯來看，在給定市場以及政府都有可能存在失靈的情形下，社會性的制度安排可能會成為經濟治理和公共服務供給過程中非常重要的補充性因素，所以，政府需要在某些程度上將市場治理職能交給社會組織承擔（白永秀、王頌吉，2013），將某些公共服務——特別是社會服務交由社會組織承擔。

政府與地方之間的邊界關系同樣也服從三個理論邏輯的支撐。從規范性邏輯來看，民主和參與價值可以有效支撐地方自治的訴求，在此基礎上，放權在規范意義上是對最古老的政治價值的響應。從功能邏輯上而言，在整體的自上而下的發展理念逐漸式微的情形下，政府需要將廣泛的發展決策權和經濟社會事務的治理權下放給地方政府和社區，并且需要非常深入的社區建設（汪錦軍，2014；何艷玲，2013）。從效率邏輯來看，地方社區由于較低的制度成本，在地方公共事務的治理中可以有效地包繞公共服務的外部性，同時，地方社區之間構建的制度性集體行動也是地方公共服務的最優選擇。同時，地方政府可以以自身經濟環境和經濟稟賦選擇經濟發展戰略，所以，將經濟發展的諸多制度性權力讓渡給地方政府，也是政府職能轉變的重要方向（紀志耿、黃婧，2011）。所以，政府需要將地方公共事務治理權下放給地方政府和社區，以促進公共服務供給效率的提高。

表1.3 我國政府職能轉變研究的理論迷思：總結

1.3.3 困頓中的理論和事實

綜觀我國政府職能轉變的研究，可以用一句話總結：尋找“圣杯”，尋找我國政府職能轉變的“最終解”，這可以被稱為理論的“迷思”。這主要包括兩個方面：一方面，利用主要來自西方的理論和經驗構建理想的政府職能模式，將其視為政府職能轉變的方向；另一方面，即便是對政府職能轉變影響因素或動力機制的研究，也是為了找到通向“圣杯”的路徑——或者基于我國政府職能轉變的缺陷，或者基于我國政府職能轉變的阻力。但是，這樣的研究無論在理論基礎還是經驗研究方面都存在嚴重的缺失，導致對于政府職能變遷的解釋幾乎處于空白的狀態。

如前所言，我國政府職能轉變研究主要基于三重理論邏輯，但是，這三重理論邏輯從根本上而言都不是理論框架，都具有規范性色彩，其理論基礎都面臨重重挑戰。原則上來說，從規范性邏輯研究政府職能轉變的問題是一個政治哲學的問題，本不需要納入本書對于理論框架的討論之中，但是，我國針對政府職能轉變的研究恰恰在規范性分析和經驗性分析之間存在“相互套用”的問題。甚至在自覺或不自覺的情形下，將規范性理論視為在我國政府職能轉變的經驗性分析之上。如果從思辨性和批判性分析的角度來看，這樣的研究是非常有價值的；但是，一旦其陷入經驗解釋之中，其解釋性價值就存在一定的缺陷。

那么，我國政府職能轉變的經驗性分析框架存在嗎？這一問題很難回答。當下，解釋我國政府職能轉變的理論主要是基于結構功能主義的政治發展理論（陳明明，2001），但是，作為比較政治學理論的組成部分，發展理論由于其“大理論”的特點，導致解釋范圍具有非確定性。更重要的是，政治發展理論預設的政治發展方向和路徑都具有非常明顯的價值偏見和規范性的理論預設，致其經驗解釋力面臨重大挑戰。并且，如上所言，支撐政府職能轉變理論內涵的三重理論邏輯都具有規范性和價值預設的色彩：三者都與自由主義傳統有著不可分割的聯系，三者都不是來自真正的經驗研究。于是，以此為基礎的解釋性框架也必然是非經驗性的、規范的，以及解釋力有限的。

這種有限性在根源上來自以政府職能轉變的價值預設開始經驗分析，從而在理論分析的過程中放棄了對多種影響因素的探尋。例如，如果從效率邏輯研究我國政府職能轉變，就會得出這樣的結論：公共服務的市場化體現了公共服務供給效率的邏輯，這與西方的政府改革歷程具有相似性，所以，我國政府職能轉變的歷程正是經濟效率驅動的。但是，即便在西方國家，政府改革的市場分權也是一個“政治過程”而不是“經濟過程”，其影響因素非常多樣（Spulber，1997）。如果從功能性邏輯去考量我國政府職能轉變過程，就會認為市民社會的興起導致了政治發展，從而促進了政府職能的變革。但是，對于市民社會的理論基礎，以及其在中國的適用性本身就是一個問題（黃宗智，2003；陳福平，2009；肖瑛，2014），利用這一理論解釋我國政府職能轉變，必將困難重重。總體來看，新自由主義經濟學本身并不是一種解釋的邏輯，而是一種建構的邏輯。正如現代化理論所預設的那樣，新自由主義經濟學的分析邏輯在規范性和實證性之間從來都是搖擺不定的。可見，這樣的分析在根本上體現著“市場原教旨主義”的色彩。并且，將這種具有“意識形態烏托邦”性質的規范性理論作為解釋性框架，無法進行真正的經驗分析（盧周來，2004；黃宗智，2007）。

不可能基于零散的、思辨式的以及啟發式的研究為基礎的政府職能轉變研究構建我國政府職能轉變的分析框架，不可能從這些以規范邏輯、功能邏輯以及效率邏輯為基礎的理論構建解釋我國的政府職能轉變的歷程，而這是對當下我國政府職能轉變文獻研究所得出的最基本的結論。同樣，也很難從有關行政管理體制變革的研究中獲得研究框架：非累積性的研究、對要素相對簡單地羅列、具有持續性的理論范式的缺乏，導致這些研究也很難建構一個穩定的研究基礎。所以，要構建解釋我國政府職能轉變的研究框架，必須在研究策略、研究方法、理論框架以及研究范式上進行“革命”。

這一革命的核心在于尋找一個新的理論框架。這一理論框架既可以追蹤影響政府職能轉變的核心因素，又可以對這些因素的影響機制進行分析。所以，這一研究框架絕對不是一個“宏大理論”——也不存在這樣的“宏大模型”，而是一個中觀層次上可以與歷史經驗和當下經驗進行密切結合的一系列理論模型（米爾斯，2005：49）。其次，這一理論模型需要可以容納歷史經驗的分析：既可以解釋中國整體政府職能轉變歷程相對于其他國家歷史的特殊性，又可以解釋這一特殊性所蘊含的理論邏輯。最后，給定我國政府職能轉變整體歷程的復雜性，以及不同經濟社會事務領域的特殊性，這一理論框架需要對整體歷程的復雜性，特定經濟社會事務領域之內政府職能轉變的特殊性，以及在不同經濟社會事務領域的政府職能轉變存在差異的原因進行解釋。

同時，要解釋這一過程，也需要超越特定的理論框架，特別是需要摒棄“宏大理論”的敘述，回到最基本的經驗、事件和過程之中，在特定的理論框架和理論邏輯之下，尋求機制性解釋。這也契合于當下我國政治學和社會學理論分析路徑的“范式轉移”：從政治學研究來看，我國政治改革研究需要超越政治發展理論，走向“政策過程理論”和“政治轉型理論”，這是中層理論（徐湘林，2004），這被王紹光稱為從“取經”和“效仿”走向理論自覺階段（王紹光，2009；2010）。從社會學來看，我國的發展社會學研究應該“進入市場轉型過程的實踐層面”，這“意味著我們不能僅僅停留在制度和組織的結構性特征上”，而應該采取一種“實踐社會學”路徑（孫立平，2002；2008）。這需要打破學科壁壘，深度整合不同學科資源，從靜態分析走向動態分析（王金紅、黃振輝，2009），同時對西方理論的理論預設和經驗邊界保持自覺。同樣，要打開我國政府職能轉變的黑箱，一方面需要構建一個具有連貫性的理論框架；另一方面，也需要在特定的理論框架之內保持理論自覺，超越結構分析，走向“過程-事件”分析，深入政府職能變革的內部機制（羅峰，2011）。