二、我國政府文化管理體制與能界

（一）文化管理體制的理論解讀

所謂文化管理體制，是指“政府管理文化的職能和組織體系、政府管理文化的方式、政府與文化單位之間的關系、合理規范文化單位之間與社會其他經濟組織、團體之間關系所確定的制度、準則和機制”（注：逯弘秀：《文化管理體制改革與創新研究》，載《吉林華橋外國語學院學報》，2009（2）。），簡而言之，即文化單位、文化活動的組織體系及其運行機制。文化管理體制表現為特定時期內權力配置關系支配下的組織架構關系和制度關聯關系，是文化管理主體間關系的一種穩定表現形式。

從其內容來看，文化管理體制是一個復合范疇，涉及多重關系類型，是對一國關聯性文化管理主體及關系的統稱。概括而言，文化管理體制至少包含如下三重關系：一是多重主體關系，這些主體包括政黨、政府、文化企事業單位、社會中介機構、文化成果創作者、文化福利享受者，是對上述主體力量的宏觀調節機制；二是多重權力關系，包括文化生產權、文化監管權、文化消費權、文化發展權、文化成果受保護權等，是對文化事物所形成的制度性權力與體制性權力的結合；三是多重機制關系，包括文化藝術機制、市場發展機制、政府規制等，是對不同規律作用下的文化利益共生機制的融合。在上述三重關系之中，多重主體關系是直接表象，多重權力關系是核心，多重機制關系是基礎，不同主體、權力、機制的組合會塑造不同的文化管理體制。

從其根源來看，文化管理體制是一種派生性體制，是一國政治體制在文化領域的延伸。因而，把握文化管理體制的宏觀架構仍需要到政治體制中去探索。這意味著，一國權力配置的理念、方式與手段，將成為形塑該國文化管理體制的重要參考因素，這因而構成了我們洞悉文化管理體制全貌的重要窗口。進一步而言，權力配置的精英導向、中央導向勢必會加強政府強勢主體地位，也必然會增加政府在文化管理體制中的權重；權力配置的社會導向、基層導向則勢必會活躍基層的文化管理能力與活力，進而為社會共治型文化管理模式創造條件。

除此之外，一國的經濟體制和文化傳統也是影響文化管理模式的有效因素。經濟體制中市場與計劃的力量配比會決定文化經濟力量的市場與競爭格局，經濟體制中產品要素的理念與視角廣狹也將影響文化的作用域與分配機制，經濟體制中的市場氛圍與平等制度勢必為文化經濟屬性與文化公益屬性的平衡創造條件。相較之下，一國的文化傳統及其所延續的文化發展之理念也起到推波助瀾之功效，如傳統文化與現代文化的關系、封閉文化與開放文化的關系、階層文化之間的關系等也都會在具體層面影響文化管理體制的真實內容。

（二）我國政府文化管理體制及其嬗變

我國政府文化管理體制具體是指“新中國成立后中國共產黨和各級政府管理文化領域的組織體系及其職能和具體運行機制，黨和政府與文化單位、文化人之間的關系，管理文化事業的方針政策和法律法規等”（注：蒯大申、饒先來：《新中國文化管理體制建設的成就與歷史經驗》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2009（12）。）。伴隨著政治體制改革和經濟體制改革進程的推進，我國政府文化管理體制也經歷了由計劃經濟體制下的高度集中統一的傳統文化事業體系向市場經濟體制下的多元高效的現代文化體系的嬗變歷程。總結起來，新中國成立至今，我國政府文化管理體制大致經歷了三大發展階段，政府文化管理逐漸由微觀的“辦文化”模式轉變為宏觀的“管文化”模式。各階段的特點如下：

第一階段為文化管理高度集權時期（1949—1978年），表現出鮮明的政府“辦文化”特征。新中國成立后，在蘇聯意識形態模式的示范效應和戰時文化體制的影響下，我國建立起了高度集權化的管理模式，形成了以意識形態宣傳與思想政治教育、社會輿論引導與控制等為中心的高度集權化的文化管理體制。此時，政府文化管理體制具有如下特點：“一是主要是在革命戰爭時代的文化體制基礎上建立和發展起來的，二是深受當時蘇聯模式的影響，三是與社會主義計劃及國際體制相適應，四是出現了一批優秀文化作品和優秀文化人才?！保ㄗⅲ贺岽笊?、饒先來：《新中國文化管理體制建設的成就與歷史經驗》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2009（12）。）相應的文化管理機構也陸續出現，如政務院文化教育委員會、文化部、新聞總署、出版總署以及中央人民廣播事業局、全國文聯及各協會，各地也隨之成立了主管宣傳文化工作的機構，從而形成了自上而下、自中央至地方一以貫之的文化管理機構。正是由于構造了總體龐大、結構嚴密、條塊結合緊密、自上而下的相對封閉的文化行政管理網絡，才形成了“從中央到地方，由黨委領導的宣傳系統和由政府領導的文化行政系統構成的垂直領導、層級分明的文化管理體系”（注：蒯大申、饒先來：《新中國文化管理體制建設的成就與歷史經驗》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2009（12）。），政府得以最大限度地集中和掌握文化資源，并得以借助強制性的行政命令、指示、規定等措施，主導文化事業發展。這種文化管理體制“在社會主義計劃經濟體制下，自有其顯著的優勢和強大的生命力……也有效保證了黨對文化工作的領導，在服務中心工作、團結人民、教育人民、破除迷信、打擊敵人方面起到了巨大的作用”（注：韓永進：《中國文化體制改革：35年歷史敘事與理論反思》，6頁，北京，人民出版社，2014。），但與此同時，這一體制也存在著嚴重的弊端，政府“辦文化”成為其主導格局，全國上下文藝演出、新聞出版、廣播電影等主力文化生產單位成為文化行政管理部門的附庸，文化生產機制中微觀領域研究的生產什么、生產多少等問題被“一刀切”的文化管理體制所包裹，文化生產與創作單位的資金、人才、活動深受其管轄，限制了文化創作的自由性、專業性，文化基于本身規律的運營發展被捆綁束縛，嚴重影響了社會主義文化的繁榮發展。20世紀60年代開始，文化管理體制甚至走向了病態的極端。

第二階段為文化管理初步轉型時期（1978—2002年），從“管文化”到“辦文化”過渡的特征逐漸顯現。黨的十一屆三中全會開啟了社會主義發展的新紀元，在政治、經濟領域紛紛改革的背景下，舊文化管理模式在總體布局、具體制度上的弊端日益顯露。為適應時代發展的需要，我國政府在文化管理體制上進行了探索，以往政府統包統攬的角色開始發生變化，原有角色呈現出主次之分，戰略制定者、文化管理者、市場調控者角色逐漸處于主要地位，而活動舉辦者、成果占有者、文化機構人事任命者的角色則處于相對次要地位，在個別領域政府允許市場扮演其替代者和補充者的角色，管辦分離，從“管”到“辦”過渡的特征逐漸顯現。此時，政府文化管理體制開始并不斷深化了一系列改革舉措：“一是深化文化單位的內部改革，二是培育社會主義文化市場，三是文化管理部門加大自身改革力度，四是進一步完善文化經濟政策?！保ㄗⅲ簞┪?、路卓銘：《從文化自覺到文化主動：新時期黨的文化行動路線》，載《中共四川省委省級機關黨校學報》，2008（1）。）這種文化管理體制逐步打破了政府壟斷文化管理的局面，政府微觀領域的職能被壓縮，宏觀領域的職能被強化，逐步形成了以政府支持為主、社會參與為輔的文化管理模式，政府與市場、文化企事業單位間的關系隨著改革的不斷推進初步得到理順。但是，由于缺乏系統的規劃和指導，這次文化管理體制的轉變仍具有零散性、淺層性的特點，盡管對束縛文化生產力解放發展的條件進行了特定松綁，但由于文化體制普遍滯后于經濟體制、經濟體制滯后于社會發展現實，文化管理體制仍在摸索中前行，仍在對局部機制的突破中堅守，需要更進一步地努力推進，才能縮短與真實需要的差距。

第三階段為文化管理深化改革時期（2002年至今），政府與市場、社會各司其職的文化管理模式開始形成。這一時期，政府文化改革條件不斷成熟，政府文化管理的焦點逐漸集中到文化產業與文化事業的分類管理、文化產業規劃與發展、公共文化產品生產與服務、文化產業市場執法與監管等方面，這一時期的文化管理體制的轉變具有實質性和深層次性的特點。隨著改革的不斷深化與持續推進，政府對自身在文化管理中的角色定位也逐漸清晰，微觀領域如在組織文化活動、占有文化成果、提供文化資金方面所扮演的角色進一步弱化，而宏觀調控的角色則大為增強，更多地體現在發展戰略的制定、文化法律法規的頒布、必要的文化發展平臺構建等方面，“管文化”的模式在全國各省份逐漸建立起來。政府管理與企事業單位生產的界限逐漸清晰，文化產業的宏觀戰略制定主要集中在政府管理層面，市場在微觀層面負責具體運行的職能進一步明確，原先的咨詢、監督、調控、審計、規劃職能也進一步得到發揮?？傮w而言，為了順應全球化、網絡化的時代潮流，我國政府積極挖掘自身文化資源并對其進行合理的配置，引導文化資源向經濟資源轉換，努力推動資源優勢向產業優勢發展，不斷釋放發展活力與紅利。

（三）當前我國政府文化管理體制的能界

經過改革開放的洗禮，我國的政治、經濟等各種體制發生了重大變革，政府文化管理體制也順應發展趨勢進行了相應調整。當前，我國政府角色逐漸由傳統的、事無巨細的“辦文化”角色向現代式的統籌協調、宏觀調控的“管文化”角色轉變，文化管理體制下的政府職能邊界也逐漸清晰。這里隱含著這樣的基本線索，即在當前文化發展情境中，政府的文化管理幅度是怎樣的，需要對哪些職能進行調整。同時也意味著，在構建服務型政府的過程中，從政府、市場、社會三元力量的角度出發，對文化進行合法、合規、合理的引導與服務。

基于這一概念，需要我們進行政府文化管理的“兩化”處理，即“強化”與“弱化”。所謂“強化”，即增強政府文化管理的核心職能，如政策創新、資源配置、宏觀調控等，而“弱化”則是對政府自身核心文化管理職能的分解，將市場、社會有優勢的職能，借助頂層設計機制予以授權行使，以減輕政府繁復的職能。具體來講，就要求：一方面，政府作為文化管理的規劃者、統籌者和規范者（注：參見劉吉發、金棟昌、陳懷平：《文化管理學導論》，359頁，北京，中國人民大學出版社，2013。），應該壯大和提升文化領域宏觀層面的管理職能。首先應該指引文化發展方向，明確文化發展目標，制定文化發展綱要，在戰略上充當文化建設的規劃者、自覺塑造政黨文化理念的宏觀踐行者；其次需要對文化市場進行宏觀調控，統籌城鄉、地區文化發展，統籌文化產業和文化事業發展，承擔文化產品和服務的統籌者角色，對全局文化事物加以系統謀劃與設計；最后要通過完善文化產業政策，健全市場運行規范，制定法規制度，整頓和規范文化市場秩序，發揮文化市場規范者的作用，樹立健康的文化市場秩序。另一方面，政府也應從具體的文化管理事務中脫離出來，即結合政府與文化企事業單位的新型關系，主動下放微觀文化管理權力，將包括基層文化單位的經營管理權、用人自主權和分配自主權等在內的權力回歸文化單位，并在強化其法人主體地位的基礎上，實現文化領域的管辦分離、政企分離、政事分離（見表1—1）。

表1—1　當前我國政府文化管理體制的能界

資料來源：課題組根據政府官方網站文件及網絡資料整理。