3.1 財政管理體制演進歷程

新中國建立之初，我國確定了高度集中的“統收統支”的財政管理體制，此后歷經多次調整，向地方政府“放權讓利”逐漸成為變革的主基調。1978年改革開放以來，我國財政管理體制又經歷了兩次重大變革，即1980—1993年間的財政承包制改革和1994年的分稅制改革：前者延續了改革開放之前的分權化趨勢，后者則具有鮮明的收入集權特色。^注33

3.1.1 財政承包制改革

1979年，中央明確提出要對我國經濟體制逐步進行全面改革，要求以財政管理體制作為改革的突破口。根據這一精神，1980年，我國實施了財政承包制改革。這一改革歷經三個階段，即1980—1984年間的“劃分收支、分級包干”改革、1985—1988年間的“劃分稅種、核定收支、分級包干”改革以及1988—1993年間的包干制改革(見圖3—1)。

圖3—1 改革開放以來我國財政管理體制改革歷程

資料來源：謝旭人(2008)和李萍(2010)。

1980—1984年間的“劃分收支、分級包干”改革是優化完善我國中央與地方財政關系的一次探索性實踐，初步實現了預算管理由“條條為主”向“塊塊為主”模式的轉變(謝旭人，2008；李萍，2010)。這次改革首次將財政收入劃分為中央固定收入(包括中央所屬企業收入、關稅和其他收入)、地方固定收入(包括地方所屬企業收入、鹽稅、農牧業稅和工商所得稅等)、中央與地方共享收入(各地上劃給中央部門直接管理的企業收入按80∶20的固定比例在中央與地方之間共享)以及調劑收入(工商稅)，實現了真正意義上的中央與地方“分灶吃飯”。同時，這次改革也初步明確了中央與地方政府各自的支出責任，并以1979年財政收支決算數為基礎確定了地方財政收支的包干基數，規定地方財政支出由地方固定收入和固定分成收入抵補：如有盈余，上解給中央財政，如不足，由調劑收入彌補，仍不足則由中央財政給予補助；地方上解比例、調劑收入分成比例和固定補助金額由中央核定下達后，五年保持不變。不過，江蘇省(采取的是固定比例包干)、廣東省和福建省(采取的是大包干，即劃分收支、定額上解和補助)以及北京、天津和上海三個直轄市(采取的是總額分成、一年一定)并沒有采取這一體制(見表3—1)。

1985—1988年間的“劃分稅種、核定收支、分級包干”改革則是1984年第二步“利改稅”以后我國財政管理體制的又一次調整。這次改革依據新的稅種將財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入以及中央與地方共享收入，取消了調劑收入，延續了之前關于地方上解和中央補助的基本做法。1988年7月，中央又進一步推行了包干制改革，對不同地區采取不同的包干形式(包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包干、定額上解和定額補助等形式)。這次改革的一個顯著特點是：即使采取同一種包干形式，各地的留成比例、收入遞增率、增長分成比例、固定上解和補助金額也不盡相同(見表3—1)。這種狀況被形象地比喻為“一省一率”的財政體制。

由此可見，雖然不同階段采取的具體措施有所不同，但財政承包制改革遵循了一個基本做法，即中央與地方政府在一定時期內按照協商好的一定比例或一定額度進行收入分成，因而確定了地方政府“剩余占有者”的地位，使額外增長的財政收入大部分歸地方政府支配，具有很強的收入分權特色。1978—1993年間，我國財政收入分權水平在經歷了短暫下降后呈現出快速增加的態勢——地方本級預算內收入占全國預算內收入的比重由1984年的59.5%大幅增加到1993年的78.0%，地方本級預算內外收入占全國預算內外收入的比重則由59.9%上升到79.2%(見圖3—2)。這對于充分調動地方政府的積極性起到了重要作用。不過，隨著時間的推移，這種體制的弊端日漸凸顯，成為20世紀80年代中期以來我國財政收入占GDP的比重以及中央財政收入占整個財政收入的比重(即所謂“兩個比重”)持續下降的主要根源，也使得中央與地方財政分配關系始終處于不穩定的狀態。

圖3—2 改革開放以來財政收入分權、財政支出分權和縱向財政失衡的變化

注：(1)圖3—2(a)中的財政支出分權=地方本級預算內支出/全國預算內支出，財政收入分權=地方本級預算內收入/全國預算內收入，縱向財政失衡=(地方本級預算內支出-地方本級預算內收入)/地方本級預算內支出；(2)圖3—2(b)中的財政支出分權=地方本級預算內外支出/全國預算內外支出，財政收入分權=地方本級預算內外收入/全國預算內外收入，縱向財政失衡=(地方本級預算內外支出-地方本級預算內外收入)/地方本級預算內外支出。

資料來源：《中國統計年鑒》(2011)。

事實上，在這一體制下，中央財政在整個財政分配中處于明顯的不利地位，主要依靠地方上解來獲取收入，使得中央財政收入無法得到充分、有效的保證，促使中央不得不調高地方收入上解比例，引發了地方的不滿以及對中央的不信任。因此，地方政府更傾向于通過各種變相的減免稅“藏富于民”，以達到隱瞞真實財政收入、減少收入上解的目的，而愈演愈烈的地區間競爭進一步強化了地方政府的這一行為。^注34這一點可以從地方縱向財政失衡的變化得到很好的佐證：地方縱向財政失衡在1985年以前為負值(即地方本級財政收入大于財政支出，多出部分上解給中央)，但絕對值逐年減小并在1985—1993年間近乎為零(見圖3—2)。換言之，地方上解給中央的凈收入越來越少。這直接導致“兩個比重”自20世紀80年代中期以來出現持續大幅下降(分別從1984年的22.9%和40.5%下降到1992年的13.1%和28.1%)，國家財政特別是中央財政陷入較嚴重的困境。為了解決財政困難，中央財政一方面不得不向地方財政借款：1981—1989年間，中央向地方借款累計達到422.2億元，占中央財政支出的比重平均為6.1%(見表3—2)；另一方面還頻繁變動體制，調高地方收入上解比例，進一步加劇了地方的不滿，導致中央財政收入的進一步減少，陷入了中央財政收入下降→財政體制變動→地方隱瞞收入→中央財政收入下降的惡性循環。^注35

表3—21981—1989年間中央向地方借款金額

資料來源：謝旭人(2008)和李萍(2010)。

當預算內收入無法滿足中央的資金需求時，中央政府開始轉向通過收費等預算外收入籌措必要資金——1982年的國家能源交通重點建設基金以及1989年的國家預算調節基金正是在此背景下推出的。與此同時，為了達到減少向中央政府上繳收入的目的，地方政府也開始采取各種手段以造成預算內收入的“不增長”，而盡可能采取各種攤派和收費的做法來獲取大量預算外甚至體制外收入，以增加自己的可支配收入。這直接導致20世紀80年代至90年代末我國各地亂收費、亂攤派、亂集資之風盛行，干擾了正常的財政分配秩序以及經濟社會的健康有序發展。此外，財政承包制采取按行政隸屬關系劃分財源和財力的做法，也誘使地方政府對市場和商品流通進行不合理的干預，助長了地方保護主義，導致低水平的重復建設(謝旭人，2008)。

由此可見，無論是中央政府還是地方政府對財政承包制都存在較大不滿：中央政府不滿于財政收入的持續下降，地方政府不滿于體制的頻繁變動。事實上，財政承包制這種財權過度下放的分權模式確定了地方政府在整個財政分配中的主導地位，中央政府需要依靠“逆向轉移支付”即地方上解來獲取必要的財政收入，因而是一種極端的、反常的分權模式。無論是從單純的經濟學視角還是從政治經濟學視角來看，這樣的分權模式都是不可持續的，必然會對經濟社會發展乃至于政治穩定和國家統一造成嚴重沖擊。在此背景下，1993年11月，中國共產黨第十四屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，正式提出分稅制改革的內容，標志著新中國成立以來規模最大、調整力度最強、影響最為深遠的分稅制改革正式拉開了序幕。^注36

3.1.2 分稅制改革

1994年分稅制改革的主要目的在于有效扭轉“兩個比重”持續下降的不利局面，確定中央財政在整個財政分配中的主導地位，因而具有很強的收入集權特色；同時也擯棄了財政承包制“一對一”談判處理中央與地方財政關系的模式，通過財權與事權的統一劃分從制度層面上規范了中央與地方財政關系(賈俊雪，2013)。

具體而言，這次改革按照“存量不動、增量調整，逐步提高中央的宏觀調控能力，建立合理的財政分配機制”的原則設計，在財政承包制確定的地方上解和中央補助基本不變、不觸動地方既得利益的情況下，結合稅制改革，對財政收入增量進行了重大調整，以達到“兼顧中央和地方兩個積極性，既確保增加中央財力，又不損害地方既得利益，促進國家財政收入合理增長”的總體目標(陳共，2007；謝旭人，2008；李萍，2010)。為此，1994年分稅制改革確立了“理順中央與地方分配關系、合理調節地區間財力分配、堅持統一領導與分級管理相結合、堅持整體設計與逐步推進相結合”的指導思想，在合理劃分中央與地方事權方面進行了積極探索，將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，分設了國家和地方稅務局兩套征收管理機構，構建起以稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付為核心內容的中央財政轉移支付制度。

1.中央與地方財政關系的演進

1994年分稅制改革涉及的內容非常廣泛，既包括事權和財權的劃分以及稅收返還制度的建立等基本內容，又包括國有企業利潤分配制度和稅收管理體制等配套改革措施。在事權劃分方面，中央財政主要承擔了國家安全、外交、中央國家機關運轉及直接管理的事業發展所需經費，以及經濟結構調整和宏觀調控所必需的支出等14類責任，地方財政則主要承擔地方政權機關運轉以及經濟、事業發展所需支出等13類責任。在財權劃分方面，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種(如關稅和消費稅等8種收入)劃為中央稅，將適合地方征管的稅種(如營業稅、個人所得稅和房產稅等18種收入)劃為地方稅，將與經濟發展密切相關的主要稅種(如增值稅等3種收入)劃為中央與地方共享稅，其中增值稅的中央與地方分享比例為75∶25，證券交易稅的分享比例為50∶50，海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方(見表3—1)。

同時，為了維護地方既得利益以確保改革的順利推進，中央在改革伊始就建立了增值稅和消費稅“兩稅”返還制度。^注37這一制度采取了基數加增量返還的做法，并引入了獎懲機制：(1)以1993年地方凈上劃中央收入(即消費稅＋75%的增值稅－1993年中央下劃收入)作為“兩稅”返還基數，基數部分全部返還給地方；(2)各地以本地區1993年“兩稅”收入增長率的三分之一作為增長任務，不能完成增長任務的地方以自有收入進行賠補，不能完成基數的地方進行基數扣減；(3)對完成“兩稅”增長任務的地方，中央按當年該地區“兩稅”增長率的1∶0.3進行增量返還(即地方“兩稅”收入每增長1%，稅收返還增長0.3%)，對超過增長任務的地方，中央按照超額部分的60%給予一次性獎勵(謝旭人，2008；李萍，2010)。

通過上述措施，1994年分稅制改革建立起較為規范的中央與地方財政關系。此后，我國財政管理體制總體處于較為穩定的狀態——期間進行了一些優化調整但規模都相對較小，只有2002年的所得稅分享制度改革涉及范圍較廣。1994年分稅制改革時，受各種因素的制約，中央將個人所得稅劃為地方稅，并延續了按企業隸屬關系劃分企業所得稅的做法：中央企業所得稅作為中央財政收入，地方企業所得稅作為地方財政收入。這種做法帶來了一系列問題，尤其是助長了地方政府對企業經營活動的干預以及企業對地方政府的行政依附，不利于現代企業制度的建立健全，加劇了地區間的惡性競爭以及地方保護主義。為此，中央在2002年1月1日實施了所得稅分享制度改革，具體內容包括：(1)除鐵路運輸、國有銀行等少數特殊行業或企業的所得稅歸中央獨享以外，其他企業所得稅和個人所得稅實行中央與地方按比例分享：2002年中央與地方分享比例為50∶50，2003年調整為60∶40。(2)中央以2001年地方實際所得稅收入為基數進行返還：中央對地方所得稅基數返還=(2001年該地區中央企業所得稅實際完成額+個人所得稅實際完成額+儲蓄利息所得稅實際完成額)-2000年該地區地方企業所得稅×1999至2000年該地區地方企業所得稅年均遞增率。(3)中央財政因所得稅分享改革增加的收入，全部用于對地方特別是中西部地區的一般性轉移支付(謝旭人，2008；李萍，2010)。

這些措施賦予了分稅制改革較強的收入集權特色——地方本級預算內收入占全國預算內收入的比重由1993年的78.0%大幅下降到1994年的44.3%，此后基本保持在47.0%左右(見圖3—2)，但并沒有明顯改變改革開放以來支出責任下移的趨勢——地方預算內支出占全國預算內支出的比重由1993年的71.74%小幅下降到2000年的65.25%，此后持續提高，2011年達到84.88%(見圖3—2)。財權與事權的不匹配導致地方政府出現較為突出的縱向財政失衡——地方本級預算內支出減去地方本級預算內收入占地方本級預算內支出的比值由1993年的-1.84%大幅提升到1994年的42.76%，此后基本保持在40%左右(見圖3—2)，這與財政承包制改革期間的狀況形成了鮮明對照。

為了解決地方縱向財政失衡等問題，在稅收返還和原體制補助的基礎上，中央在1995年建立了“過渡期轉移支付”制度，此后陸續增加很多轉移支付項目。^注38目前，我國中央轉移支付制度較為復雜，除稅收返還以外，還主要包括兩大類。一類是一般性轉移支付(即原財力性轉移支付)，旨在緩解地方財力緊張、促進地方基本公共服務均等化，包括均衡性轉移支付(即原一般性轉移支付)、民族地區轉移支付、縣鄉基本財力保障機制獎補資金、調整工資轉移支付、義務教育轉移支付以及定額補助(原體制補助)等；二是專項轉移支付，屬于專款專用，目的在于實現中央特定政策目標，包括一般預算專項撥款、國債補助等，重點用于教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域(謝旭人，2008；李萍，2010)。^注391995年以來，中央轉移支付保持了快速增加的勢頭：從1995年的2 532.89億元增加到2011年的42 023.28億元，增長了16.6倍(見圖3—3)。轉移支付結構也發生了明顯變化：一般性轉移支付與專項轉移支付二者所占比重在改革初期較低，維持在26%左右，此后二者所占比重不斷提高(2011年分別達到43.58%和41.6%)，兩稅返還比重則由1995年的73.72%大幅減少到2011年的9%(見圖3—3)。

圖3—3 1995—2011年間中央財政轉移支付及其構成

資料來源：李萍(2010)以及2009—2012年歷年的《中央決算報告》。

2.省以下地方財政關系的演進

1994年分稅制改革從制度上規范了中央與地方財政關系，但對省以下財政管理體制并未作出明確規定。1994年以后的一段較長時期內，各地仍主要延續財政承包制的做法。為此，中央在2002年出臺了《國務院批轉財政部關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見》。在這一《意見》的推動下，各地比照中央與地方財政關系的制度框架，在2002—2004年間較集中地實施了分稅制。在財政收入責任安排方面，絕大多數省區采取了按稅種劃分收入的做法，只有福建省實行的是總額分成方法。不過，即使是按稅種劃分收入，各地的具體做法也存在很大差異。例如，北京市、天津市、河北省和山西省等地將收入穩定且規模較大的稅種(如增值稅歸地方的25%部分和營業稅等)由省與地縣之間按比例分享，分享比例有“五五”、“四六”和“三七”等；浙江省、黑龍江省、江蘇省和山東省等地在按照稅種劃分收入的同時，規定主要行業、支柱產業或重點企業的稅收收入由省級獨享(李萍，2010)。在支出責任安排方面，各地結合實際情況作出了一些原則性規定，但具體做法同樣存在較大差異。

為了更好地刻畫不同地區省以下財政分權水平的差異，我們選取北京市、山東省、浙江省、廣東省、遼寧省、安徽省、湖南省、四川省、內蒙古自治區和新疆維吾爾自治區等地的所有縣和縣級市，以此為樣本給出圖3—4。圖3—4顯示，這些地區的縣級地方政府的財政收支分權水平存在巨大差異，但呈現出較為一致的變化態勢，但財政支出分權水平明顯高于收入分權水平。事實上，1994年分稅制改革以來，我國省以下財政收支責任安排呈現出一個共同特點：收入權利層層上移，支出責任層層下放。這使得基層政府承擔著較重的公共支出事務，但擁有的財力十分有限，存在較為突出的縱向財政失衡。這一點可以從圖3—5得到更清晰的認識：全國縣級地方政府財政支出分權的截面均值在經歷了短暫下降后，2000年以來呈現出持續增加的態勢，2006年達到了41.97%；相反，財政收入分權水平則從1997年的23.61%下降到2006年的15.2%；1997—2006年間，縣級政府的支出分權水平平均高出收入分權水平17.91個百分點，2006年則達到了26.77個百分點，而2006年美國地方政府的財政支出分權水平僅高出財政收入分權水平9.67個百分點(Baicker，Clemens，and Singhal，2011)。

圖3—4 1997—2005年間部分地區縣級地方政府的財政收支分權變化

注：(1)樣本包括北京市、山東省、浙江省、廣東省、遼寧省、安徽省、湖南省、四川省、內蒙古自治區和新疆維吾爾自治區等地的所有縣和縣級市；(2)考慮到縣級地方政府財政管理體制上的差異，分別利用人均縣級財政收入(支出)/［人均縣級財政收入(支出)+人均中央財政收入(支出)+人均省份本級財政收入(支出)+人均地市本級財政收入(支出)］和人均縣級財政收入(支出)/［人均縣級財政收入(支出)+人均中央財政收入(支出)+人均省份本級財政收入(支出)］來測度地市管縣和省管縣財政管理體制下各個縣級地方政府的財政收支分權水平。

資料來源：1998—2006年間的《全國地市縣財政統計資料》。

圖3—5 1997—2006年間全國縣級地方政府財政收支分權和縱向財政失衡的截面均值變化

注：(1)樣本包括全國30個省、自治區和直轄市的1 938個縣和縣級市；(2)考慮到縣級地方政府財政管理體制上的差異，分別利用人均縣級財政收入(支出)/［人均縣級財政收入(支出)+人均中央財政收入(支出)+人均省份本級財政收入(支出)+人均地市本級財政收入(支出)］和人均縣級財政收入(支出)/［人均縣級財政收入(支出)+人均中央財政收入(支出)+人均省份本級財政收入(支出)］來測度地市管縣和省管縣財政管理體制下各個縣級地方政府的財政收支分權水平，縱向財政失衡=(本級財政支出-本級財政收入)/本級財政支出。

資料來源：1998—2007年間的《全國地市縣財政統計資料》。

正是由于財權與事權不匹配，我國縣級地方政府普遍存在著較嚴重的縱向財政失衡、陷入了較突出的財政困境——1997—2006年間，縣級政府的縱向財政失衡平均達到了56.87%，而且自1998年以來呈現出持續快速增加的態勢(見圖3—5)。一般而言，縣級地方政府的財政缺口主要依靠上級政府的轉移支付和其他公共池資源加以彌補。我們的數據顯示：1997年，我國縣級地方政府支出平均為108.7億元，其中44.91%的資金來自財政轉移支付(扣除縣級政府的地方上解)，2006年這一數字達到了69.81%。盡管如此，依然有大量縣級地方政府因存在著財政赤字(雖然2014年以前，我國《預算法》明確規定地方政府不能有財政赤字)而不得不直接或間接從銀行借貸或從其他公共池資源獲取資金(李萍，2010；世界銀行，2002)——在我們的樣本中，2006年有609個縣級地方政府存在著財政赤字，赤字規模平均達到了12.36億元。

針對我國縣鄉基層政府存在的財政困難，中央在2005年特別安排了150億元資金來建立“三獎一補”縣鄉財政困難轉移支付制度，對緩解縣鄉財政困難方面取得突出成效的地區進行獎補，積極引導地方財政加大對財政困難縣的財力支持。2009年，中央進一步完善了“三獎一補”縣鄉財政困難轉移支付制度，專門安排50億元資金用于支持地方建立縣級基本財力保障機制。2011年，縣級基本財力保障獎補資金達到了775億元。與此同時，效仿中央的做法，各省結合自身實際情況，以中央轉移支付資金為基礎，進一步集中財力逐步建立健全了省以下財政轉移支付制度。由表3—3可知，省以下財政轉移支付金額由2000年的3 356.61億元大幅增加到2005年的9 287.21億元，地市縣各級政府對財政轉移支付的依賴性較大(2005年，財政轉移支付占地市縣財政總支出的比重達到了49.54%)。在具體構成中，財力性轉移支付的重要性明顯增加(其占轉移支付總額的比重由2000年的28.29%大幅提升到2005年的43.44%)。縣級地方政府獲得的財政轉移支付與整個省以下財政轉移支付的變化格局較為一致，但對財政轉移支付的依賴性更加嚴重(2005年，財政轉移支付占縣級地方政府支出的比值為58.67%)。總體而言，我國省以下財政轉移支付的規則性和透明性較差，突出表現在基于因素法分配的一般性轉移支付占財政轉移支付總額的比重較小(2005年僅為10.88%)，縣級地方政府的比重略高(2005年為13.63%)。

除了加大對縣鄉基層政府的轉移支付力度以外，一些省份還積極尋求通過制度變革來化解縣鄉財政困境，重點集中在以簡化財政級次為核心的省直管縣財政體制改革(賈俊雪、寧靜，2014)。之所以以此為突破口，一個重要原因在于浙江省的良好示范作用——與其他省份實行地市管縣財政體制不同，浙江省自1982年以來一直實行的是省直管縣財政體制，這被認為是浙江縣域經濟發展一直處于全國領先的一個重要根源。^注40確切來講，這一改革發軔于2004年的安徽省，如表3—4所示，截止到2007年共涉及10個省份332個縣(包括縣級市)。^注41各地改革的具體措施不盡相同，但基本內容較為一致，主要包含如下幾個方面：(1)國稅和地稅收入指標由省級財政直接分解下達到縣、考核到縣，縣將收入直接上解給省級財政；(2)財政轉移支付和其他補助資金由省級財政直接劃撥給縣；(3)各項上解和補助的基數由省級財政直接對縣核準，年終直接與縣進行資金結算；(4)縣舉借的國際貸款、國債轉貸資金和中央財政有償資金等，直接向省級政府承諾償還。

表3—42004—2007年間實行省直管縣財政體制改革的縣的數量

注：(1)2006年以前，吉林省所轄縣為41個。2006年6月，國務院同意撤銷吉林省的江源縣而設立白山市江源區，因此2006年以來吉林省實施改革的縣的數量為32個，所轄縣減少為40個。(2)山西省和陜西省在2006年12月底正式頒布改革文件，因此將這兩省的改革時間歸為2007年。(3)安徽省、湖北省和吉林省在全省范圍內實施改革時將少數特殊縣排除在外。(4)各地省直管縣財政體制改革的詳細信息來自各省頒布的改革實施文件。

就改革實施路徑而言，各地采取了不同做法(見表3—4)。一種做法是在全省范圍內(除少數特殊縣外)一次性全面實施改革。安徽省、湖北省、吉林省和江蘇省采取了這一做法：2004年1月，安徽省在全省57個縣(除馬鞍山市、銅陵市、淮南市和淮北市所轄4個縣外)全面實施改革；同年4月，湖北省在全省52個縣(除恩施自治州所轄8個縣外)進行改革；2005年7月，吉林省在33個縣(除延邊自治州所轄8個縣及縣級市外)推行改革，江蘇省也在2007年全面實施了改革。另一種做法是首先選擇部分縣進行改革試點，然后逐步推廣。2004年5月，河南省在鞏義市、項城市、永城市、鄧州市和固始縣進行試點；江西省在2005年1月選取21個國家扶貧工作重點縣進行試點，2007年又增加了38個試點縣；山西省和陜西省于2006年年底分別在35個和15個縣進行試點，青海省和甘肅省也在2007年分別選取了9個和16個試點縣。

各地進行的改革得到了中央的肯定：2005年6月，時任國務院總理溫家寶同志指出“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點”；2009年初，中央明確提出推進省直管縣財政體制改革，同年6月，財政部出臺了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，提出2012年年底前在全國除民族自治區以外全面推進省直管縣財政管理體制。此外，在堅持鄉鎮“三權”不變(即預算管理權不變、資金所有權和使用權不變以及財務審批權不變)的前提下，我國自2006年以來還推行了“鄉財縣管”財政管理體制改革試點，由縣級財政在預算編制、賬戶統設、集中收付等方面對鄉鎮財政進行監督管理(李萍，2010)。由此可見，目前我國省以下財政管理體制較為復雜，既有四級傳統架構，又有三級甚至是兩級架構。