3.2 地方政府行為變化特點

財政承包制改革采取財權過度下放、中央主要依靠“逆向轉移支付”即地方上解獲取財政收入的分權模式，1994年分稅制改革則形成了財權層層集中、事權層層下移、借助轉移支付解決地方縱向財政失衡的分權格局。那么，這兩種不同的分權模式對我國地方政府行為進而對經濟增長會產生怎樣的影響？在正式澄清這一問題之前，本節首先從財政支出和財政收入兩個方面考察我國地方政府行為的變化特點，觀察其與我國財政分權化改革之間的內在邏輯聯系。

3.2.1 地方政府支出行為

圖3—6給出了1978—2011年間我國地方預算內支出比率(即地方預算內支出與GDP的比值)以及地方預算內外支出比率(即地方預算內外支出與GDP的比值)的變化情況。由圖3—6可以清晰地發現，以1996年為分水嶺，我國地方預算內支出比率和地方預算內外支出比率呈現出非常鮮明的“V形”變化特點：1978年，地方預算內支出比率為16.18%，此后雖有所反復，但總體呈現出下降態勢，于1995年達到最低點(僅為7.94%)，1996年以來則出現持續快速攀升態勢，2011年達到了19.61%；地方預算內外支出比率由1982年的20.39%下降到1995年的11.2%，2010年增加到19.74%。

圖3—6 1978—2011年間地方政府財政收支規模

資料來源：1990—2012年間的《中國統計年鑒》和《中國財政統計年鑒》。

基于1978—2011年間我國29個省份(不包含港澳臺和西藏，重慶和四川的數據合并)的數據，我們同樣可以發現類似的變化特點：20世紀90年代中期以前，我國省份地方政府支出規模呈現出持續下降的態勢，此后出現較為明顯的增加——省份預算內支出比率的截面均值由1978年的21.31%下降到1995年的9.95%，此后持續快速增加，2011年業已超過改革開放初期的水平，達到了22.78%；省份地方預算內外支出比率的截面均值由1986年的27.84%大幅下降到1995年的13.49%，2010年增加到22.93%(見圖3—7)。不過，不同省份間的政府支出規模呈現出較大的差異性，其中預算內外支出比率的地區差異性更為突出。財政承包制改革期間特別是20世紀80年代中期以來，這種差異性不斷縮小。1994年分稅制改革以來則呈現出不斷增大的趨勢：預算內支出比率的變異系數(即截面標準差與截面均值的比值)由1984年的0.51減少到1997年的0.33，2011年增加到0.45(見圖3—7)。

圖3—7 1978—2011年間省份地方政府支出規模的截面均值和變異系數

資料來源：1990—2012年間的《中國統計年鑒》、各省《統計年鑒》和《中國財政統計年鑒》。

進而，我們將財政支出劃分為三類：經濟性支出、社會性支出和維持性支出，利用這三類支出占預算內支出的比重來刻畫省份地方政府支出結構，以考察省份地方政府的職能定位和支出偏好。其中，經濟性支出、社會性支出和維持性支出分別以基本建設支出、科教文衛支出和行政管理支出近似加以度量(賈俊雪、郭慶旺，2008)。^注42由圖3—8可以看出，除了改革開放初期以外，省份地方政府預算內支出中，文教科衛等社會性支出的比重一直最高(整個樣本期內接近于25%)；20世紀90年代，行政管理費等維持性支出的比重明顯高于基本建設等經濟性支出的比重，其他時期則恰恰相反。就動態變化而言，20世紀90年代中期以前，省份地方政府經濟性支出的比重出現持續下降，此后有所增加，社會性支出與維持性支出的比重進入新世紀以來有所下降，近年來則保持在一個相對穩定的水平上。2012年，三者的省份截面均值分別為9.88%、22.34%和9.33%。省份地方政府支出結構也呈現出較為明顯的差異性，其中經濟性支出比重的地區差異性最為明顯，1995—2000年間有所減小，此后又呈現出明顯增大的態勢；維持性支出比重的地區差異性在1999年以前呈現出持續增大的態勢，此后出現大幅減小；社會性支出比重的地區差異性相對較小，1994年分稅制改革以來則總體保持在一個較為穩定的水平上。

圖3—8 1978—2006年間省份地方政府支出結構

資料來源：1990—2007年間的《中國統計年鑒》、各省《統計年鑒》和《中國財政統計年鑒》。

最后，鑒于縣級地方政府在我國整個縱向政府結構中扮演著非常重要的角色，長期以來一直承擔著大量經濟和社會管理事務，我們進一步考察縣級地方政府的支出特點，以揭示不同級次地方政府的支出行為差異。由表3—5可以看出，較省級和地市級地方政府而言，縣級地方政府承擔著較重的支出事務，特別是擔負著沉重的維持經濟社會穩定以及促進社會發展的事務，而經濟建設支出責任相對較小：1997—2005年間我國縣級地方政府預算內支出比率的均值為12.82%，基本建設和農林水利氣象支出等經濟性支出比重為14.22%，教育和社會保障補助支出等社會性支出比重達到了27.54%，行政管理費和公檢法支出等維持性支出比重為21.16%。而且，縣級地方政府的支出規模表現出更為突出的差異性：縣級地方政府預算內支出比率的標準差為11.21%，最大值為162.2%，最小值僅為0.89%。這一點可以由圖3—9得到非常清晰的認識。縣級地方政府支出結構也呈現出較大差異性，其中以經濟性支出比重最為突出(標準差為7.38%，最大值和最小值為76.59%和1.74%)。具體到兩個子樣本期，情況有所不同，但變化并不明顯：1997—2001年間，預算內支出比率的均值為11.08%，標準差為9.78%，三類支出比重的均值分別為12.78%、27.19%和21.89%，標準差為6.37%、6.66%和5.38%；2002—2005年間，預算內支出比率的均值為14.98%，標準差為12.45%，三類支出比重分別為15.65%、27.90%和20.25%，標準差為8%、6.95%和4.98%。

表3—5我國縣級地方政府支出規模與結構的統計描述(%)

資料來源：1998—2006年間的《全國地市縣財政統計資料》。

圖3—9 1997—2005年間縣級地方政府支出規模變化

注：本圖以1997—2005年間我國1 938個縣和縣級市的5%樣本繪制。

資料來源：1998—2006年間的《全國地市縣財政統計資料》。

3.2.2 地方政府收入行為

由圖3—6可以看出，與地方政府支出規模的變化相一致，我國地方政府收入規模也呈現出較為明顯的“V形”變化特征：地方預算內收入比率由1978年的26.24%持續減少到1993年的9.6%，1994年由于分稅制改革更是出現了“跳躍式”下降，僅為4.8%，此后持續增加但增加幅度較為平緩，2011年達到11.11%；地方預算內外收入比率也呈現出類似變化特點，但1994年以前的下降幅度更為劇烈，此后的增長則較為平緩。此外，對比地方政府支出規模和收入規模的變化可以發現一個非常有趣的現象：1985—1993年間，地方政府收支規模保持了很好的一致性，二者之間幾乎沒有任何缺口；1994年以來，地方政府支出規模明顯大于收入規模，而且二者之間的缺口呈現出不斷增大態勢。這進一步揭示出1994年分稅制改革與財政承包制改革相比采取了完全不同的分權做法，導致地方政府出現了較為嚴重的縱向財政失衡。而且，即使考慮了地方預算外收入，地方自有財力缺口仍呈現出持續增大趨勢。

圖3—10表明，省份地方政府收入規模也具有類似的變化特征。不過，若從預算內外收入的角度來看，1994年以來，我國省份地方政府收入規模的增加幅度較小：省份預算內外收入比率的截面均值僅僅從1994年的9.6%增加到2010年的10.8%，這與全國預算內外收入規模持續快速增長的事實形成了鮮明對照(全國預算內外收入比率由1994年的14.69%快速增加到2010年的22.14%)。而且，這種情況在各地區具有很大的普遍性，體現在1994年以來省份地方政府預算內外收入比率的變異系數基本上保持在0.2左右。

圖3—10 1978—2011年間省份地方政府收入規模的截面均值和變異系數

資料來源：1990—2012年間的《中國統計年鑒》、各省《統計年鑒》和《中國財政統計年鑒》。

1997—2005年間，我國縣級地方政府自有財政收入和稅收收入規模均較小，而且在2002年所得稅分享制度改革以來出現一定幅度的下降：縣級地方政府自有財政收入比率(即縣級地方政府本級財政收入與GDP的比值)在1997—2002年間的均值僅為4.24%，由1997年的4.54%減少到2001年的4.43%，2005年進一步下降為3.78%；稅收收入比率在1997—2005年間的均值僅為3.02%，由1997年的3.79%減少到2001年的3.25%，2005年進一步減少為2.39%(見圖3—11)。^注43這與縣級地方政府支出規模的變化形成了鮮明的反差。不過，縣級地方自有財政收入規模與稅收收入規模也呈現出巨大的差異性，而且2004年和2005年以來又有進一步增大的趨勢：縣級地方政府自有財政收入比率和稅收收入比率的變異系數由1997年的0.66和0.70分別減少到2003年的0.51和0.55，2005年則分別增加到0.74和0.87。

圖3—11 1997—2005年間縣級地方自有財政收入和稅收收入規模的截面均值和變異系數

資料來源：1998—2006年間的《全國地市縣財政統計資料》。

進一步，我們考察縣級地方政府的稅收收入結構。目前，我國地方稅收收入主要包括兩部分，即營業稅、農業五稅(包括農業稅、農業特產稅、牧業稅、契稅和耕地占用稅)、車船使用稅和資源稅等地方稅收收入，以及增值稅和所得稅(包括企業所得稅與個人所得稅)等共享稅收入。由圖3—12可以看出，在縣級地方政府稅收收入中，農業五稅占有非常重要的地位——農業五稅占稅收收入的比重在1997—2002年間接近30%，但隨著我國農村稅費改革的逐步深入，2004年和2005年出現了大幅下降(分別為24.6%和12.5%)。其次是營業稅，占地方稅收收入的比重達到了27%，而且隨著時間的推移，重要性變得越來越突出(營業稅收入的比重由1997年的18%增加到2005年的39%)。增值稅收入的比重則基本保持在20%左右，但2005年出現了一個較大幅度的增加，達到了26%。企業所得稅收入的比重在2001年為16.8%，2002年所得稅分享改革時出現了大幅下降，此后基本保持在6%左右。同樣地，我國縣級地方政府的稅收收入結構也呈現出巨大差異，其中以企業所得稅收入比重表現得尤為突出；由于各地農村稅費改革的推進步伐不同，因此農業五稅收入比重的差異性在2004年和2005年急劇擴大。

圖3—12 1997—2005年間縣級地方稅收收入結構

資料來源：1998—2006年間的《全國地市縣財政統計資料》。

需要指出的是，由于預算內收入無法有效滿足我國地方政府的支出需要，因此，20世紀90年代中期以來，地方政府開始更多地通過其他渠道來籌措資金。特別地，隨著新世紀以來我國房地產行業的快速發展，土地出讓金逐漸成為我國地方政府的一個重要財政收入來源。事實上，自土地出讓金制度形成以來，我國土地出讓金的規模一直在不斷增大。2001年，全國土地出讓收入為1 295.89億元，占當年全國GDP的1.37%，占當年地方本級財政收入的18.9%。2010年，全國土地出讓收入大幅增加到29 397.98億元，占全國GDP的比值達到了7.32%，占地方本級財政收入的比值高達69.2%(賈俊雪、秦聰、張靜，2014)。

圖3—13和圖3—14分別給出了2001—2007年間，全國所有地級市、四個直轄市以及省會和非省會城市的土地出讓金占GDP的比值和土地出讓金與地方預算內收入比值的變化情況。從圖3—13可以看出，除了2006年以外，全國地級市和四個直轄市的土地出讓金占GDP的比值呈現出不斷增加的趨勢，其中2007年的增幅非常突出。與地級市相比，四個直轄市的土地出讓金占GDP的比值相對較低，而省會城市土地出讓金占GDP的比值比非省會城市明顯要高出很多。相似地，除2006年以外，土地出讓金與地方預算內收入的比值也在不斷增加，其中2007年增幅很大。四個直轄市的土地出讓金占地方預算內收入的比值相對較低，省會城市則明顯高于非省會城市。由此可見，我國地方土地出讓金的規模總體上呈現出快速增長的趨勢，地方政府對土地出讓金的依賴性不斷提升。不過，不同地區間由于經濟發展和土地市場發展狀況不同，具體情況存在著較明顯的差異。

圖3—13 2001—2007年間土地出讓金占GDP比值的截面均值的變化

資料來源：2002—2008年間的《全國地市縣財政統計資料》。

圖3—14 2001—2007年間土地出讓金占地方預算內收入比值的截面均值的變化

資料來源：2002—2008年間的《全國地市縣財政統計資料》。

上述分析表明，伴隨著財政分權化改革的推進，我國地方政府財政收支行為呈現出明顯不同的模式和變化特征：(1)財政承包制期間，地方政府支出規模、經濟性支出和維持性支出比重不斷下降，社會性支出比重變化不大；1994年分稅制改革以來地方政府支出規模和經濟性支出比重明顯增加，維持性和社會性支出比重出現一定程度的下降。(2)不同級次地方政府支出行為具有較好的一致性，但縣級地方政府承擔的社會性支出事務較大，經濟性支出事務則相對較少。(3)地方政府收入規模與支出規模呈現出較為一致的變化趨勢——財政承包制改革期間不斷下降，1994年分稅制改革以來明顯增加，但收支規模不匹配程度呈現出持續增大態勢，這在縣級地方政府層面表現得尤為突出。(4)地方政府的收入結構也發生了較為突出的變化，稅收收入中營業稅和增值稅的重要性日益增加，土地出讓金亦成為地方政府尤其是地級市政府財政收入的一個重要來源。(5)地方政府的收支行為呈現出較大的地區差異性，其中在縣級地方政府層面表現得非常突出。