在全國財政廳局長會議上的講話

（1954年1月13日）

1954年1月13日至25日，全國財政廳局長會議在北京召開。這個由財政部召開的年度會議，是為了探討1954年度的預算問題。

財政預算是政府對于未來一定時期內收支安排的預測和計劃。一個政府就如同一個家，有多少錢，要花多少錢，能掙多少錢，都要先算出來，安排好，才不會在后面出現(xiàn)寅吃卯糧的現(xiàn)象。所以，對一個國家而言，財政預算是一項重要的國事，甚至要通過立法程序批準。

這財政預算倒也不是舶來品，但在中國實行現(xiàn)代的財政預算卻是在宣統(tǒng)二年（1910年）開始的。而新中國的第一個財政預算，從1949年8月就開始了。此后，財政預算就成了新中國計劃新一年度工作的重要憑據。

在建國初期，中國一窮二白，財政工作便極為困難。當時出現(xiàn)了一個情況，公糧和稅收的大部分由各省自行管理使用，而軍費、行政費用、經濟恢復的費用則由中央支付。但中央財政的來源又不足，這就導致了收不抵支的現(xiàn)象。為此，1950年用了4個月時間來統(tǒng)一全國的財務，實現(xiàn)了全國收支、物資管理、現(xiàn)金管理、貿易等的統(tǒng)一。這一高度集中的經濟管理，確實在當時起到了壯大經濟、恢復經濟的作用。

經過三年的經濟恢復，中國的國民經濟開始得到了根本好轉，工業(yè)生產水平也超過了歷史最高水平。于是，為了打造一個工業(yè)化、現(xiàn)代化的新中國，中央政府決定以五年計劃的方式來有計劃地發(fā)展經濟。此時由于尚有蘇聯(lián)的援助，中國對于快速發(fā)展經濟信心勃勃。

然而，這個信心卻是以財政危機為代價的。1953年第一個五年計劃開始后，全年的總預備費在3月底就全部用光了，8月則打破了收支平衡，出現(xiàn)了21萬多億元的財政赤字。為了彌補赤字，就只好向人民銀行提款，這又造成了銀行信貸資金的緊張，致使銀行壓縮貸款，而需要還貸的商業(yè)部門則紛紛壓縮庫存、減少收購。這一系列的連鎖反應，嚴重影響到了商品的正常流通，使國民經濟發(fā)展困難。

1953年8月28日，中共中央不得不發(fā)出平衡國家預算的緊急通知。于是全國開始發(fā)展生產，增加收入，厲行節(jié)約，緊縮開支。最終才得以逐漸消除了財政赤字，保障了財政收支平衡。但這也使政府意識到，如何管理好這個財政工作，是第一個五年計劃是否能勝利完成的關鍵。

鄧小平在1952年7月，就因出色的工作，而被調到了北京，被任命為政務院副總理。在這之前，鄧小平一直在西南主持工作，并取得了相當好的成績。他不僅領導了西南地方政權的接收工作，而且恢復了西南地區(qū)的經濟秩序，發(fā)展了工商業(yè)。這樣的成績，來自他在太行山、大別山的工作經驗，也為以后的工作奠定了堅實的基礎。

1953年9月18日，鄧小平因之前經濟方面的卓越表現(xiàn)，而臨危受命，被要求兼任中央財經委員會第一副主任和財政部長。這是鄧小平第一次站在全國的高度來看待經濟。

1954年1月13日，是一年一度的全國財政廳局長會議的開幕式。鄧小平作為中華人民共和國政務院副總理兼任財政部部長出席了此次會議，并發(fā)表了《財政工作的六條方針》的講話。

鄧小平一上臺就敏銳地察覺到了財政問題的根源。對于1953年為了應付財政危機而搜刮地方40多萬億的做法，鄧小平說：“立國的政策應放在有力量應付外侮和應付萬一。‘刮光’了地方上的底子，如出現(xiàn)像抗美援朝這樣的戰(zhàn)爭，或發(fā)生嚴重災荒，或須緊急興建一個大工程，或有了新的技術發(fā)明要采用，就沒有后備力量了。那時就只有加稅和減少人頭費，就要弄得大家哇哇叫。再一個辦法，就是減少必要的開支，把國家工業(yè)化的投資和進行社會主義改造的經費也刮掉，這樣影響就更大，就會動搖根本。”

要解決這一危機，就需要建立一個穩(wěn)固的財政。鄧小平說：“財政后備力量基礎的鞏固，必須建立在經濟發(fā)展上。為了發(fā)展經濟，保證物價穩(wěn)定，工商企業(yè)須有固定的流動資金，銀行須有足夠的銀行基金，而這些過去是沒有的或者不足的，且各大區(qū)各級都已沒有底子，各方面搞得很枯竭。我們要花幾年功夫才能把國家財政放在穩(wěn)固的基礎上。這就要把后備力量放在各方面，要在各方面打底子。”所以，地方不僅是不能或少去搜刮，還應該去積極補足，才能在未來應付萬一。

在這樣的認識上，鄧小平開始梳理財政關系，并開始著手改革。而他的改革，便濃縮為這次會議上的六條工作方針。

改革的第一點為歸口。這所謂歸口，就是把預算歸到各個部門去。之前的做法是不歸口，哪里需要錢，中央就撥給哪里。這樣的管理方式，使財政部反而挨了罵。挨罵有兩方面：一方面是袖筒里談交易，不給錢挨罵，給了錢也挨罵；另一方面是預算不采取歸口的辦法，控制不住，干預過多，因而財政部成了被斗爭的焦點。

而各級各部沒有掌握財政大權，對于財政工作就沒有積極性，容易產生不顧經濟實際的過快投入。另外，這種方式也可以致使各級各部對本身的工作缺乏積極性。財政部給了錢，工作就積極點。財政部不給錢，工作就消極點。所以，鄧小平提出采用預算歸口的方式。他認為，通過歸口管理，財政就易于控制，預算就容易確定。

當然，歸口不等于財政部不管，財政部有干預的權利，要提出意見。財政部提意見，是從全局出發(fā)，考慮有錢沒有錢，是否符合國民經濟發(fā)展的比例。預算不能由各部自行決定，但必須以各部門為主，共同商量。

改革的第二點是包干。所謂包干，其實有點類似于承包的意思。就是說財政部把資金歸口給各級各部，各級各部就要保證控制好預算，不能再出現(xiàn)像1953年那樣的財政危機。而且各級各部所包的不僅是開支，還有收入。也就是不僅要量入為出，還要努力開源發(fā)展。包干的試驗在1953年11月已經開始啟動了，事實證明包干后，預算穩(wěn)定，變化不大，非常成功。

第三點是自留預備費，結余留用不上繳。這一條是當時被反對得最厲害的，它很容易讓人感覺是社會主義道路上的倒退。鄧小平則說：“沒有這一條，大家不可能有積極性，就不可能有歸口和包干；有了這一條，大家才能有勇氣和膽量實行歸口、包干，地方才有力量應付意外開支。”而這自留的預備費，也不是拿來給大家浪費的，而是為了補足地方，打好全國的財政基礎。地方則可以用這個錢去做重大的事情。

為了指導正確使用預算資金，鄧小平還專門規(guī)定：“周轉金為預算的3%～4%，預備費為預算的3%～5%，這就是攤了牌，擺在桌子上，大家來過日子，不要再在袖筒里辦事，不要突破總預算。”

第四點是精簡行政人員，嚴格控制人員編制。大政府的弊端，就是開支過大。臃腫的機構，也必然帶來效率的緩慢。更可能在此過程中，造成財政的浪費。所以精簡人員，也是控制預算的重要一條。

第五點是動用總預備費須經中央批準。規(guī)定預算中3%～5%的預備金，是屬于救命錢。但過去卻沒有得到重視，往往很快就被一些不重要的事挪用了。鄧小平提出把動用預備金的批準權交給中央政治局，并提醒說：“這一條的好處，是讓大家知道要動用總預備費不容易。總預備費是留著解決大問題的，不是用來買燒餅油條的。”

第六點是加強財政監(jiān)察。由于之前財政缺乏監(jiān)管，才會出現(xiàn)浪費很大的情況。而一旦收緊，就能節(jié)約出很多來。“如國家預算節(jié)省10%，就是二十多萬億元。”所以，毛澤東也提出，財政監(jiān)管是以后財政工作的關鍵。

鄧小平對財政工作的改革，成了新中國對高度集中統(tǒng)一的計劃經濟體制進行的第一次沖擊。然而，這些主張與傳統(tǒng)計劃經濟觀念完全不合，當時就遭到了來自國內和蘇聯(lián)專家的強烈反對。但面對問題，鄧小平毫不放手，仍然堅持包干、結余不上繳。他說不管將來如何，至少這六點現(xiàn)在看起來是正確的，所以必須實施。

事實上，鄧小平的改革是對中國財政預算體制的完善，它一方面保證了國家財政是建立在經常的、穩(wěn)固的、可靠的基礎之上，一方面又調動了各級政府搞好財政的積極性，另外也讓財政預算有了保證發(fā)展的后備力量，還保障了財政預算的收支平衡。

這六條方針執(zhí)行后，很快就起到了明顯的效果。1954年和1955年的財政工作，不僅都做到了收支平衡，還略有結余。其中，1954年的結余有16.05億元。這使財政的后備力量明顯增強了，國家財政的基礎也比以前更牢靠了。

雖然鄧小平的財政部長，只當?shù)?954年6月19日，但在這短短的9個月時間，卻為第一個五年計劃的勝利奠定了基礎。