第三節 行政法的基本原則

一、行政法基本原則的含義

行政法作為一個獨立的部門法，是一個有機的整體。成千上萬的行政法律規范之間有著內在的必然的聯系，體現著相同的原理或準則即行政法的原則。研究這些原則，具有重要意義。

行政法上確立的原則很多，根據不同的層次，大致上可以分為兩類。一類是行政法的一般原則，亦即基本原則。在各國，這類原則可以由憲法（包括不成文憲法或成文憲法）確認，如英國不成文憲法早已有議會至上原則，而美國成文憲法中的三權分立原則，經常是美國人探討當代行政合法性基礎時必須解讀的原則。這類原則也有相當部分是由法院判例確立起來的，如英國的越權無效原則、美國的司法審查原則、德國的比例原則等。法院的判例既有歷史上長久積淀下來的，也有在當代以解讀憲法的方式完成的。在我國目前的情況下，行政法基本原則通常由憲法和基本法律加以體現。如《憲法》第5條第4款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”該款實際上確立了法治原則，行政機關作為國家機關之一種應當依法行政，是這一條款明白表示的。1999年《憲法修正案》又增加了“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的規定，更加明確地直接使用“法治”概念。我國法院在發展行政法基本原則方面的作用已經有所體現，但還是比較微弱的。但是，不排除未來法院發揮其更大作用的可能性。另一類是行政法的特別原則。這類原則位于基本原則之下，對局部的行政法規范及其適用領域具有指導作用。例如，行政訴訟不停止執行、被告負舉證責任等原則。行政法的基本原則是行政法原則中最主要、最具有普遍價值的原則，是行政法存在的基礎，離開這些原則，也就無所謂行政法了。

行政法的基本原則是行政法治原則，它是貫穿于行政法關系之中，指導行政法的立法與實施的根本原理或基本準則。行政法治原則作為行政法的基本原則，具有其他原則所不能替代的作用：（1）行政法治原則可以指導行政法的制定、修改、廢止工作。改革開放初期，由于我們不能把握行政法治原則，立法工作一直存在偏差。例如，很多人認為行政法是行政機關對相對方進行管理的總結，制定行政法僅僅是行政政策的法律化。現在，行政法治原則無論是對權力機關的立法還是行政機關的立法都有重大的指導意義。（2）行政法治原則有助于人們對行政法的學習、研究及解釋。（3）行政法治原則可以指導行政法的實施，發揮執法者的主觀能動性，防止發生執法誤差或錯誤執法。（4）行政法治原則可以彌補行政法規范的漏洞，直接作為行政法適用。

行政法治原則作為法治原則在行政法上的反映，涵蓋了對行政法關系所有主體的要求。法治原則就其本義而言，自然包括對所有個人或組織的要求，即任何個人或組織都必須遵守法律，一切違反法律的行為都要受到追究。反映到行政法領域，“公民必須守法”、“公民應當依照法定程序、通過法定有權機關來糾正違法行政行為”、“除非法律規定的特別情形，即便行政機關違法，公民亦不得暴力抗法”等，都可以視為行政法治原則的內在要求。我國與德國、日本一樣，都承認行政行為具有公定力，即除非少數的行政行為自始無效的情形，行政行為一經作出即具有推定的合法效力，任何人未經法定程序、未經法定有權機關都不得隨意對抗之。公定力原理的基礎實際上就是法治原則內含的法律安定性要求。甚至，在德國、日本等國家以及我國臺灣地區，公認“法安定性原則”是行政法基本原則之一。而且，在法律安定性原則之下，討論公民為什么應當守法？為什么在大多數情形下應當尊重已經作出的行政行為？而在什么情形下又可以對抗某些明顯重大違法的行政行為，都是具有實際價值的。

但是，由于歷史的原因和現實的需要，我們在談及行政法治原則時，經常更突出地強調其對行政主體的要求。因為，自有法律規則始，普通民眾必須守法的要求就一直存在。并且，法律規則的執行者通常擁有比較強大的資源來對付普通民眾的違法。而執政者也必須依法行政的要求，卻是近代人類政治文明發展的結果。現實生活中，由于各種因素的影響，行政機關違法行政、侵害公民、法人或其他組織合法權益的現象總會發生。若不能通過比較完善的制度，防止、減少和矯正行政機關的違法行為，法治文明就無法得到充分的實現。

行政法治原則對行政主體的要求可概括為依法行政，具體可分解為行政合法性原則、行政合理性原則和行政應急性原則。

二、行政合法性原則

（一）合法性原則的含義

合法性原則是指行政權的存在、行使必須依據法律，符合法律，不得與法律相抵觸。合法性原則在行政法中具有不可替代的地位，可以說，在任何一個推行法治的國家，合法性原則都是其法律制度的重要原則。合法性原則又稱行政合法原則。行政合法原則要求行政機關實施行政管理不僅應遵循憲法、法律，還要遵循行政法規、地方性法規、行政規章、自治條例和單行條例等。合法不僅指合乎實體法，也指合乎程序法。

（二）合法性原則的具體內容

合法性原則的具體內容因各國法律制度的不同而有所不同。主要來自大陸法系國家德國、日本的法律保留原則、法律優先原則，其內含的“行政應有法律依據”、“行政不得違反法律”的基本要求，與我國一直以來強調的依法行政之要求大致相當。近年來，這兩項原則已經越來越多地被我國行政法學理論所認可，并吸納為行政法治原則的基本內容。

1．法律保留原則

法律保留原則是指行政活動的作出必須取得法律的授權，必須有法律的明文依據，否則不得為之。法律保留原則中的“法律”一詞是狹義的，指立法機關制定的法律。由于現代行政的發展，使得立法機關不可能對所有的行政活動都作出明確的授權和規定，若嚴格遵循法律保留原則，行政管理就會出現無法可循、無據可依的問題。所以，法律保留原則并不是絕對的，除了涉及基本政治經濟制度，特別是涉及公民基本權利的，必須由立法機關制定法律予以調整的以外，許多國家立法機關一般都通過法律授予行政機關制定必要規則、調整相應管理和服務活動的權力。換言之，并非所有的行政行為、行政活動的所有實體內容和程序環節，都必須有立法機關制定的法律規范為依據。

法律保留原則在我國《立法法》上有所體現。《立法法》第8條規定：“下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。”第9條又規定：“本法第8條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”通常認為，《立法法》第8條、第9條確立的是法律絕對保留和法律相對保留。有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，屬于法律絕對保留的范圍，其他任何規范都不得規定之；而除此以外又屬于第8條所列事項的，則在法律相對保留的范圍之內，在法律未作規定的情況下，可授權國務院的行政法規予以規范。

2．法律優先原則

法律優先原則是指行政應當受現行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。具體而言，該原則有以下含義：（1）法律優先行政。在現代國家，具有法律上約束力的規范，并不完全出自立法機關之手，有相當一部分源自行政機關。法律優先行政的應有之義就是行政機關制定的規范在效力上低于立法機關制定的規范。在我國，這就意味著全國人大及其常委會制定的法律高于行政法規、規章及其他行政規范性文件；（2）行政不得違法。換言之，行政機關無論是制定行政法規、規章或其他行政規范性文件還是作出具體行政行為，都不得與現行法律相抵觸，否則，就會有不利的法律后果。

法律優先原則和法律保留原則不同。前者是消極地禁止行政機關違反現行法律；后者是積極地要求行政活動必須有法律依據。在此意義上，法律保留原則的要求比法律優先原則更加嚴格。但是，法律保留原則不能完全適應現代行政的廣泛性、多樣性和靈活性等特點。一方面，如上所述，要求行政機關所有的行為依據都由立法機關制定，是不現實的，部分行政機關在法律授權的范圍內也可自定相應的規范，作為行政行為的依據；另一方面，有些對行政相對人不具有強制性的行政活動，如行政指導、行政調解，并不見得都需要有明確的規范依據，行政機關可視情況需要，裁量決定是否從事此類活動。因此，在現代國家，法律保留原則的適用，主要限于行政機關的行為或活動涉及特定重要事項的情形。相比較之下，法律優先原則可以得到普遍的適用，因為行政機關不得違反現行法律是行政法治的基本要求。同法律相抵觸的行政行為，屬于無效或者可撤銷的行政行為。

三、行政合理性原則

（一）合理性原則的含義

合理性原則是行政法治原則的另一個重要組成部分，指行政行為的內容要客觀、適度、合乎理性。

合理性原則產生的主要原因是由于行政裁量權的存在。行政裁量權是指在法律規定的條件下，行政機關根據其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力。根據法律對行政裁量權限制程度的不同，行政機關裁量權的行使有以下幾種情況：（1）在法律沒有規定限制條件的情況下，行政機關可以不違反憲法和法律采取必要的措施；（2）法律只規定了行政權行使的模糊標準，而沒有規定明確的范圍和方式。行政機關可以根據實際情況和對法律的合理解釋，采取具體措施；（3）法律規定了行政權行使的具體明確的范圍和方式，但范圍和方式都具有可選擇性，而不是嚴格的羈束性，行政機關可以根據具體情況選擇采用。

當代行政的最大特點是行政裁量權廣泛存在，其根源就在于，基于社會、政治、經濟和文化發展的需要，政府應民眾需求而承擔起的管理和服務職能數量多、領域廣、問題繁雜，且專業性和技術性強，立法者無法事先給出詳細具體的規則，讓行政機關只需按圖索驥、照章辦事即可。在很大程度上，立法者不得不授權或聽任行政機關根據其自身判斷來作出決策。正是因為行政機關自己判斷的空間十分廣闊，這就既給了行政機關靈活、高效應對復雜的行政管理問題的可能性，但也潛在地為行政機關在行使權力時摻雜進個人因素或其他不合理的因素制造了更多的機會，承認和保護行政裁量權十分必要，但行政裁量權也有被濫用的可能，應當對裁量權的行使加以控制。合理性原則要求行政機關必須合理地行使裁量權。所以，合理性原則的出現和運用是行政法的一個重大發展，它在當代行政法中日益凸顯其重要的地位。

合理性原則和合法性原則既有區別又有聯系。合法性原則適用于行政法的所有領域，合理性原則主要適用于行政裁量領域。通常一個行為如果觸犯了合法性原則，就不再深究其合理性問題；而一個行政裁量行為，既使沒有違反合法性原則，也可能引起合理性問題。

（二）合理性原則的具體內容

合理性原則作為一個普遍適用的行政法基本原則，有一些具體的內容：（1）行政行為應符合立法目的；（2）行政行為應建立在正當考慮的基礎上，不得考慮不相關因素；（3）平等適用法律規范，不得對相同事實給予不同對待；（4）符合自然規律，如符合法律規定的“合理采伐森林”、“合理利用土地”等；（5）符合社會道德，如職業道德、社會公德等。隨著行政法治的發展，合理性原則已經延伸出若干更加具體的、相對成熟而有其獨立含義的子原則。

1．行政公開原則

行政公開，現已成為各國行政法的一項基本原則。它至少具備三項功能：（1）減少或消除腐敗。“陽光是最好的防腐劑”，保證行政官員在透明環境中辦事，可以最大限度地消除暗箱操作、防止濫用權力和腐敗。（2）保障知情權。通過行政公開，個人或者組織可以更多地了解掌握在政府手中的與自己生存、發展有關的信息。（3）加強政府與個人或組織的合作。政府可以公開有關信息，引導經濟發展和社會選擇，個人或組織可以藉此調整自己的生產、經營以及其他行為模式。

行政公開的具體要求包括：（1）行政行為內容公開。行政行為涉及外部公共管理事項的內容，在最終形成之后，原則上應當以適當的形式公開。（2）行政過程公開。行政行為的作出，都需要經歷一定的過程。行政過程的公開并不意味著行政機關作出行政行為的所有環節，都要向公眾開放。但是，由于行政行為通常涉及外部的行政相對人權益，無論是行政立法或其他抽象行政行為，還是具體的行政執法行為，都應該至少在作出之前，聽取有關的利益相關人之意見，告知相關的信息，必要時說明作出行政行為的依據和理由。行政過程的公開，其含義就在于此。（3）行政信息公開。行政行為內容公開、行政過程公開，在相當程度上也意味著行政信息的公開。只是，行政機關掌握的信息不止這些，行政機關在履行其職權的過程中還會形成和獲得大量的其他信息。在日益強調保護公民權利、提倡政府透明、重視行政機關與個人或組織加強合作的時代，行政機關所掌握的信息——包括原始信息以及行政機關對原始信息進行分析處理后形成的信息，除屬于法定保密范圍的以外，一般都應當公開。而且，法定保密的范圍也漸趨受到限制。

基于民主社會公眾知情權和社會監督的需要，現代各國都加強了行政公開的立法。立法上有關行政公開的具體規則，行政機關都應予以遵守，這是合法性原則（尤其是法律優先原則）的要求。然而，若具體的立法缺乏明確的公開要求時，行政公開原則也應成為行政機關需要恪守的行政法基本原則。當然，在法律未予明定的情況下，行政公開原則在特定情境中究竟有哪些具體的要求，需要結合具體情況作判定，但這并不意味著行政機關可以完全無視行政公開原則的約束。

2．行政公正原則

行政公正原則的基本精神是公平、合理地對待行政相對人和處理行政管理事項，在學理上可以分為實體公正和程序公正。

所謂實體公正，就是行政機關作出的行政行為，在內容上必須達到不徇私情、不存偏見、不武斷專橫。具體而言：（1）不徇私情意味著行政機關及其工作人員不能假公濟私，在對待行政相對人時，不應由私情占據主導地位，作出厚此薄彼的行政行為。（2）不存偏見意味著行政機關及其工作人員不能讓先入之見過分地影響其對具體行政相對人或事項作出的行政行為。應該盡可能做到相同情況，相同對待；不同情況，不同對待。（3）不武斷專橫意味著行政機關在行使裁量權的時候，應該合理考量相關因素，不考量不相關因素。“相關因素”包括法律、法規規定的條件、政策的要求、社會公正的準則、行政相對人的個人情況、行為可能產生的正面或負面效果等。行政機關不考量應該考量的相關因素，主觀地、任意地作出決定和實施行政行為，就屬于違反行政公正原則的武斷專橫行為。

所謂程序公正，就是行政機關在作出行政行為時，必須遵循形式上符合正義要求的程序。行政機關工作人員也是有血有肉、有著七情六欲的人，在行政決定的實體內容上要求其完全排除私情、偏見、疏忽是不可能的，在有權機關事后對行政行為進行審查時，也很難有非常一致的標準或者有非常確鑿的證據，來衡量實體公正性。所以，行政法在制度設計上也更多地強調程序上看得見的公正，具體包括：（1）不做自己案件的法官。行政機關及其工作人員不得決定與自己切身利益有關的事項。（2）不單方接觸。行政機關在對兩個以上行政相對人，尤其是有著相互沖突之利害關系的行政相對人作出行政行為時，不得在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（包括接受一方當事人的宴請，在家接待一方當事人的求見等）和聽取其陳述，接受其證據。（3）作出不利決定前聽取行政相對人的意見。行政機關在作出對行政相對人不利的行政行為（如行政處罰、要求相對人履行某種特別義務等）之前，應當事先通知相對人，聽取相對人對有關事實、理由的陳述、解釋或申辯（緊急情況下和法律規定的有關特殊情況除外）。

程序公正的這些要求，也可以在學理上將其歸入單列的“自然正義原則”（natural justice）和“正當法律程序原則”（due process of law）的應有之義。盡管它們不能保證行政行為在實體上一定是公正的，但在其約束之下，行政行為可以更大可能地接近公正。

3．比例原則

比例原則是指行政機關在采取某項措施時，必須權衡公共利益目標的實現和個人或組織合法權益的保障，若為了實現公共利益目標而可能采取對個人或組織權益不利的措施時，應當將不利影響限制在盡可能小的范圍和限度之內，而且要保持二者之間適度的比例。比例原則具體包含三個要求：（1）適當性要求，即行政機關采取的措施必須能夠實現其所宣稱的目的，或者至少有助于目的的實現。（2）必要性要求，即行政機關采取的是在可選擇的幾個適當措施之中對于個人或組織合法權益造成侵害最小的措施。（3）狹義的比例性要求，即行政機關采取的措施與目的之間是成比例關系的，行政機關采取的措施對個人或組織合法權益造成的侵害越多，目的的公共利益價值就應該越大，反之，就應該越小。

4．信賴保護原則

信賴保護原則，是指行政機關對其行為應守信用，個人或組織對行政行為的正當信賴應當予以合理保護，以使其免受不可預計的不利后果。信賴保護原則的基礎在于法律穩定、政府誠信以及公民基本權利保障。若行政機關隨意改變其已經作出的行為、反復無常，那么，不僅法律秩序難以在一段時間內保持安定狀態，政府在民眾中失去信用，更會讓公民的基本權利難以得到正當的保護。

信賴保護原則的具體適用比較復雜，但大致必須符合以下條件：（1）信賴的基礎是行政機關的一定行為，包括作為、不作為以及承諾，而不管該行為是否合法；（2）個人或組織對該行政行為存在信賴，這種信賴是通過個人或組織采取的某種行為表現出來的；（3）個人或組織的信賴是值得保護的正當信賴。如果是當事人通過惡意欺詐、脅迫、賄賂或其他不正當方法導致行政機關作出行為的，或者當事人對重要事項提供不正確資料或不完全陳述而導致政府行為的，或者當事人明知政府行為違法或者出于重大過失而忽視政府行為違法性的，那么，個人或組織的信賴就是不正當信賴，法律不予以保護。如果這些條件滿足，信賴保護可以采取兩種方式。一是存續保護的方式，即政府不得撤銷、變更或廢止已經作出的行為；二是補償保護的方式，即政府在權衡公共利益和個人或組織的信賴利益之后，認為公共利益明顯大于個人或組織的信賴利益，必須撤銷、變更或廢止已經作出的政府行為，否則，公共利益會受到重大損失，那么，政府可以撤銷、變更或廢止，但同時應當對個人或組織由此而受到的合法權益損失予以適當的補償。

5．尊重和保障人權原則

2004年，我國的《憲法修正案》首次將“國家尊重和保障人權”寫入憲法。這就意味著，尊重和保障人權原則已經明確地成為憲法基本原則，也因此成為行政法治原則之下的一個重要原則。人權是每個自然人維系其生存尊嚴、滿足其發展需求所應享有的各種基本權利的總稱。根據國務院發表的《2009年中國人權事業的發展》白皮書，我國高度重視國際人權文書在促進和保護人權方面發揮的重要作用，已加入包括《經濟、社會及文化權利國際公約》在內的25項國際人權公約，并積極為批準《公民權利和政治權利國際公約》創造條件。國際人權公約的陸續加入，進一步表明人權觀念所具有的普遍價值和意義。尊重和保障人權成為法治政府當仁不讓的責任。

國家尊重和保障人權，當然意味著國家立法機關應該盡可能地通過各個領域的立法，不斷地推動人權事業的發展。在立法明確的情況下，尊重和保障人權原則就可以為行政合法性原則所吸收。行政機關就應該按照行政合法性原則的要求，在履行其職責的過程中，依法維護行政相對人的人權。例如，根據我國《國家賠償法》（2010年修正）的規定，行政機關對于行政相對人，不得有任何形式的毆打、虐待等行為，也不得唆使、放縱他人對被拘留人實施毆打、虐待等行為。然而，在立法未予明確的情況下，尊重和保障人權也應成為行政機關履行職責應當遵循的一項基本原則。行政機關及其工作人員始終應該將尊重和保障人權視為其行使行政裁量權時應當予以考量的重要因素。例如，在立法未明確行政機關將其羈押的精神病人釋放時必須通知家屬或監護人到場的情況下，行政機關也應該出于保護該精神病人安全的考慮，通知其家屬或監護人將其領走。在此意義上，尊重和保障人權就是行政合理性原則的內在要求。

當然，除了上述原則，行政合理性原則的具體內容或者可以進一步延伸出來的子原則，還有繼續探索的必要以及可能。此外，合理性原則如何具體地適用于行政審判過程之中，也有深入研究的必要。總之，合理性原則既有利于保障行政權的合法行使，又有利于維護公民、個人和其他組織的合法權益，它必將推動我國行政法學的進一步發展，推動我國行政法治的進程。