第二節 行政法關系

行政法關系是指經過行政法調整之后、具備了權利義務內容的社會關系。在現代社會，隨著各種經濟關系和政治關系的不斷發展，行政權力的性質、運作及規則發生了很大的變化，行政法關系呈現出前所未有的復雜化。行政法關系作為一個重要的行政法范疇，被人們廣泛地用來認識和分析行政領域的法律現象。立法機關在配置行政權力和公民權利的過程中，行政機關在運用行政權力實施管理的過程中，司法機關在解釋和適用法律的過程中，以及學者們在構造行政法學體系、研究行政法的基本理論問題的過程中，都自覺或不自覺地運用這個范疇。因此，正確理解和把握行政法關系的本質十分重要。行政法關系的含義可以從以下幾個方面來理解：

（1）受行政法調整的社會關系主要是行政關系和監督行政關系。行政關系是國家行政機關在行使行政職能過程中，對內對外發生的各種關系。監督行政關系是國家有權機關在監督行政行為過程中與行政機關形成的關系。行政關系和監督行政關系共同構成行政領域特殊的社會關系，這種社會關系經行政法調整后，形成行政法關系。

（2）行政法關系是由行政法調整而形成的。不同的社會關系經不同部門的法律調整后，往往形成不同的法律關系，如憲法關系、訴訟法關系、民事法律關系、刑事法律關系等。行政法關系是對由行政法調整的社會關系的一種概括，區別于其他社會關系。當然，同一社會關系也可能受不同部門的法律調整，從而形成不同的法律關系，但那只是例外情況。

（3）行政法關系具有行政法上的權利義務內容。任何法律關系都是以權利義務為內容的，行政法關系也是如此。只是，行政上的權利義務關系總是基于行政權力的運作而引起的，故除了少數情形之外通常具有非對等性，這一特點和其他部門的法律關系有很大不同。

行政法關系主要有兩類法律關系，分別介紹如下。

一、行政法律關系

（一）行政法律關系的含義

行政法律關系是指經過行政法調整之后、具備了權利義務內容的行政管理關系。國家行政機關因行使職能而發生的行政關系是多種多樣的。根據行政法治原則的要求，大多數的行政關系（行政機關實施制裁行為、許可行為、強制行為而引起的行政關系等）應轉化為行政法律關系。但有些行政關系是基于對行政機關和相對方的自律要求而引起的，則不必轉化為行政法律關系。在行政管理過程中，由于行政建議、行政咨詢等發生的關系就不需要上升為法律關系。一般而言，行政政策關系也不是行政法律關系。前者只有行為模式而不具有法律上的權利義務內容。政策若要由國家強制力加以保障，必須上升為法律。

隨著現代行政的發展，民主與法制的進步，越來越多的原來不受行政法調整的行政關系被納入了行政法調整的范圍。有些行政行為，雖然對相對方的權利義務不產生直接的影響，但對作出這一行為的行政機關卻有約束力。例如，行政機關作出一定的行政指導行為，承諾如果相對方接受行政機關的行政指導，將獲得物質獎勵。當行政相對方接受了行政機關的行政指導，卻無法獲得獎勵時，行政機關就應承擔因不兌現已經作出的承諾的法律責任?，F代行政法治原則要求對這類行為引起的行政關系加以規范和調整。在這類特殊的行政法律關系中，行政機關是義務主體（兌現承諾的義務），相對方是權利主體（獲得物質獎勵的權利）。這和一般的行政法律關系在權利義務內容上有明顯的區別。過去我們忽視了對這類行政法律關系的研究，而事實上，對相對方不具有直接約束力的行為引起的行政法律關系是現代行政法的重要內容之一，如何加強這方面的研究是現代行政法學的重要課題。

（二）行政法律關系的分類

1．內部行政法律關系和外部行政法律關系

內部行政法律關系，是指上下級行政機關之間、行政機關內部組成機構之間、行政機關與其工作人員之間發生的受行政法調整的行政關系。外部行政法律關系，是指行政機關或其他公共行政組織與公民、法人或其他組織之間發生的受行政法調整的行政關系。內部行政關系和外部行政關系分別由兩類不同的行政法規范調整，這兩類不同的行政法規范一般不可交叉適用。

2．行政實體法律關系與行政程序法律關系

實體和程序是同一行政主體的行為的兩個方面，相互影響、相互依存。前者是行為的內容，后者是行為的形式。行政行為，作為一種管理行為，同時要受行政實體規范和行政程序規范的制約，從而形成兩種不同的法律關系。在行政實體法律關系中，行政機關同時是行政職權和行政職責的主體，實施某種行為對行政機關來說，既是行使權利又是履行義務。由于程序性規范是對行政機關選擇和決定行為程序的一種限制，在此意義上，對行政機關而言，行政程序規范更多的是義務性規范，而對相對方而言，則更多的是權利性規范。因此，在行政程序法律關系中，行政機關是義務主體而相對方是權利主體。認識行政實體法律關系和行政程序法律關系，有利于我們把握現代行政法律關系的平衡性。

（三）行政法律關系的構成要素

行政法律關系由行政法律關系的主體、客體、內容等要素構成。

1．行政法律關系主體

行政法律關系主體，亦稱行政法律關系當事人，指行政法律關系中權利的享有者和義務的承擔者，包括行政主體和行政相對方。

行政法律關系主體和行政法主體是兩個不同的概念。行政法主體是指行政領域的法律關系中權利的享有者和義務的承擔者，除了行政主體和相對方外，還包括監督行政法律關系中的監督主體，如立法機關、其他行政機關、司法機關等。可以說，受行政法規范的享有行政法上權利并承擔相應義務的組織或個人都是行政法主體。

我們稱行政法律關系雙方當事人為行政法律關系主體，是因為兩者都享有行政法上的權利，同時承擔相應的義務。

行政主體享有并行使國家行政權力，是行政法律關系中的特殊主體，在具體的法律關系中往往占有主導的地位。與行政主體相對的另一方當事人，我們稱之為行政相對方。行政相對方也是行政法上權利的享有者和義務的承擔者，是行政法律關系中的另一方主體。傳統行政法理論中曾經有一種觀點認為，享有行政權力的行政機關及法律法規授權的組織（行政主體）才是行政法律關系的主體，而行政相對方是行政權力作用的對象，是行政客體。這種觀點否定了行政相對方在行政法律關系中應當享有的所有權利，有失偏頗。現代行政法在承認行政主體在行政法律關系中的主體資格和主體地位的同時，也應賦予行政相對方在行政法律關系中制約行政權力的主體資格和監督行政行為的主體地位。因此，行政法律關系主體的外延比行政主體的外延要寬得多，行政法律關系主體不僅包括行政主體，還包括行政相對方。

2．行政法律關系的客體

行政法律關系的客體是行政法律關系當事人的權利義務所指向的對象。行政法律關系客體的范圍很廣泛，可以概括為以下三種：

（1）物質財富

物質財富是客觀存在的，它本身沒有意識，不能成為行政法律關系的主體。但物質財富的存在往往會在主體之間引起以之為對象的權利義務關系，主體權利義務指向的物質財富便成了行政法律關系的客體。

（2）精神財富

精神財富主要是指一定形式的智力成果，如著作、專利、發明等。盡管精神財富經常轉換成物質財富，但在法律上仍是一種獨立的法律關系客體。有時，主體的名譽也可以被視為精神財富而成為行政法律關系的客體。保護健康、科學的精神財富是保護和發展社會生產力的要求，是行政法的一項基本任務。

（3）行為

行為是指行政法律關系主體有目的、有意識的活動，如征稅、征地、違章建房、阻礙交通等。行為包括作為和不作為。不是所有的行為都是行政法律關系的客體，只有具有法律意義的行為或受行政法規范的行為，才能成為行政法律關系的客體。

3．行政法律關系的內容

行政法律關系的內容，是指行政主體和相對方在行政法律關系中享有的權利和承擔的義務。這方面的具體內容在以后的章節中有詳細的論述。值得一提的是，我們在講行政法律關系的內容時，不能只強調行政主體的權利，而不強調其應承擔的義務；不能只講相對方的義務而不講相對方的權利，更不能視相對方為客體。行政法律關系主體之間的權利義務關系總體上應該是平衡的。

（四）行政法律關系的特征

行政法律關系包括行政實體法律關系和行政程序法律關系等。行政法律關系研究起來相當復雜，但行政法律關系具有一些區別于其他法律關系的特征。把握這些特征，有利于我們深入認識和理解行政法律關系的本質。

（1）行政法律關系中必有一方是行政主體。

行政職權的行使是行政關系得以發生的客觀前提。沒有行政職權的存在及行使，行政關系無從產生，行政法律關系也就不可能形成。行政主體是行政職權的行使者。因此，行政主體總是行政法律關系的一方。

（2）行政法律關系具有平等但非對稱性。

行政法律關系的平等性問題在歷史上曾經有過多次爭論，國外的行政法學者對此也曾有不同認識。如德國著名行政法學者奧托·邁耶認為行政法就是調整不平等主體之間的權利義務關系。由于法律繼受、移植的原因，日本的行政法學界也曾把行政法界定為調整不平等主體之間的權利義務關系，即管理與被管理、命令與服從的關系。例如，日本學者和田英夫認為日本行政法的任務曾經是實現以行政主體和私人之間支配、服從關系為基礎的國家公共目的。

在現代社會，這種觀點基本上少有支持者。但許多學者對于行政法主體之間的權利義務結構不對稱性還存在認識上的分歧。我們認為，行政法律關系的平等性與民事法律關系的平等性有著結構上的差異。民事法律關系是平等且對稱的；而行政法律關系則是平等但非對稱的。例如，在行政處罰、行政強制等主要體現為命令—服從模式的行政法律關系中，行政機關擁有更多的權力，行政相對人與行政機關之間不存在對立等同的關系，因此，二者的權利義務結構是不對稱的。而在合作行政中，行政機關與相對方主要通過協商達成合意，雙方的權利義務基本上是對等的，雙方的權利義務結構也大致是對稱的。盡管在具體的行政法律關系中，可能存在著行政機關與行政相對人權利義務結構和功能不對稱的情形，但從整體上看，它們之間的法律地位還是平等的，權利義務總體上也是趨向于平衡的。

（3）行政法律關系主體的權利義務一般是法定的。

行政法律關系主體之間原則上不能相互約定權利義務，不能自由選擇權利和義務，而必須依據法律規范取得權利并承擔義務。例如，相對方申請經營許可證只能向法定的主管機關申請，而主管機關也只能嚴格按法定條件審查批準。但是，行政法律關系主體權利義務的法定性也不是絕對的。在一些特定的場合，根據特別法律的規定，行政機關與行政相對方仍然存在經過協商約定權利義務的情形。例如，行政機關為完成公共工程建設而與行政相對方簽訂合同；行政機關為保證行政決定執行的效率，考慮到行政相對方的具體情況，與行政相對方達成的執行和解；等等。

（4）行政主體實體上的權利義務是重合的。

行政主體在行政法律關系中具有雙重地位，對社會實施行政管理時體現為權利主體，而相對于國家而言則體現為義務主體。行政主體的職權和職責是密不可分的。例如，征稅既是稅務機關的權利，又是稅務機關的義務；維護治安既是公安機關的權利，也是公安機關的義務。這種實體權利義務的雙重性決定了行政職權的不可放棄性。例如，當公安機關放棄治安職權時，就意味著失職，要受到法律的追究。

（5）行政法律關系爭議往往由行政機關或行政裁決機構依照行政程序或準司法程序先行加以解決，但法院通過司法程序解決爭議，原則上是可供爭議當事人選擇的最終機制。

行政法律關系引起的爭議通常具有專業性強、技術性高、層次復雜等特點，僅靠法院難以勝任解決行政爭議的需要。因此，各國都尋求司法之外的解決渠道。我國根據自己的特點，賦予行政機關一定的調解權、裁決權和復議權。但是，為了充分體現爭議解決的公正性、保護個人或組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，除非法律明確規定不能提起行政訴訟的情形，原則上，司法解決是可供爭議當事人選擇的最終機制。若行政相對方不服行政機關的解決方案，仍然可以選擇行政訴訟。我國加入世界貿易組織（WTO）以后，這一原則得到更多的體現，如《專利法》、《商標法》都已經經過修改，原先不能提起行政訴訟的行政裁決行為，已經納入司法審查的范圍。

（五）行政法律關系的產生、變更與消滅

行政法律關系的產生，是指行政法律關系主體及其權利義務的實際形成。行政法律關系的變更，是指行政法律關系的主體、內容或客體發生了變化。行政法律關系的消滅，是指行政法律關系主體雙方的權利義務行使和履行完畢，或由于某種事實的發生而導致雙方的權利義務無法行使或履行。

行政法律關系的產生、變更和消滅，必須有行政法規范的根據和相關法律事實的出現。不然，行政法律關系不會自行產生、變更或消滅。

法律事實包括行為和事件。事件是不以人的意志為轉移的客觀現象，如戰爭、天災、出生、死亡等。事件的發生和人們的行為都可能導致行政法律關系的產生、變更或消滅。所不同的是，事件不具有合法與否的屬性，而行為有合法和非法的區別。合法或非法的行為都可能引起行政法律關系的產生、變更與消滅，但兩者的效果不同。例如，違章駕駛可能引起行政處罰法律關系；安全守法駕駛達一定期限則可能引起行政獎勵法律關系。

二、監督行政法律關系

就行政領域的法律關系而言，僅探討行政法律關系是不夠的。行政法律關系是行政主體運用行政權力實施一定管理行為而與行政相對方形成的關系，只是行政法的基本關系之一?，F實中還存在著另一種以行政主體為監督對象的法律關系，即監督行政法律關系。我們過去較少或幾乎不討論監督行政法律關系，是有失偏頗的。事實上，監督行政法律關系也是行政法的基本關系，和行政法律關系同樣重要。

監督行政法律關系的形成是基于對行政權力控制的需要。行政權力作為國家權力的一種，不管人們的主觀意愿如何，總是要受到另一政治實體的限制和約束。不受制約的權力是不可想象的，也是不存在的。當然，權力受制約的情形是復雜多樣的。在封建君主專制國家的金字塔式的權力結構中，權力所受的制約程度依權力的大小而不同。而君主被視為擁有完全、絕對的權力，在理論上很少受到制約，盡管在事實上也受掣肘于其屬下的官吏。自覺、主動地提出運用制約原理監督國家權力的是資產階級的思想家、理論家、政治家們。他們提出了相應的分權和制衡的理論，反映在國家的憲法和法律中，發揮著防止權力的濫用、維護各方利益的基本功能。

行政權力是國家權力的核心部分。現代行政已不限于簡單地執行法律，行政機關兼有立法、司法等職能。行政行為不僅存在是否合法的問題，還存在是否適當的問題。加之行政行為具有主動性、廣泛性的特點，使得行政權力和行政行為不易受到控制和監督。為了使行政行為合乎法律要求，平衡國家的權力結構，保護行政相對方的合法權益，很多國家都建立各種監督制度，以多種方式經常性地監督行政行為。例如，議會的監督、法院的監督、行政監察機關的監督、檢察機關的監督等。這些對行政主體進行監督的國家機關，我們稱之為監督主體。監督主體和行政主體在監督與被監督的過程中形成的法律關系，便是我們所講的監督行政法律關系。

（一）監督行政法律關系的含義

監督行政法律關系，是指在監督行政行為的過程中，國家有權機關與行政主體以及有關的公民、法人或其他組織之間形成的受行政法規范調整的各種關系。我們可以從以下幾個方面理解這一概念：

首先，監督行政法律關系是指國家有權機關和行政主體以及有關的公民、法人或其他組織之間發生的關系。這些國家機關包括國家立法機關、國家司法機關（檢察機關、審判機關）、行政監察機關、審計機關以及行政復議機關等。但在具體的監督行政法律關系中，并非所有這些國家機關都是主體，而只是法律規定的有權監督特定行政主體的特定行政行為的國家機關方為這一具體的監督行政法律關系的主體。公民、法人或其他組織在通常情況下，即使是基于監督的目的，若不是依法進入到國家有權機關啟動的對特定行政行為進行監督的過程中，也不能與行政主體形成監督上的權利義務關系，不屬于監督行政法律關系。而且，在任何監督行政法律關系中，必然有一方是依照法律進行監督的國家機關，但有關的公民、法人或其他組織只有在法律明確規定的情況下，方能進入監督程序、與有權監督的國家機關和被監督的行政主體之間形成較為復雜的多方法律關系。

其次，監督行政法律關系是在監督行政主體的行政行為的過程中形成的。國家有權機關、有關的公民、法人或其他組織同行政主體或其工作人員之間，基于其他原因或以其他形式形成的關系，不屬于監督行政法律關系。例如，國家機關和行政主體之間形成的民事關系，國家機關以行政管理相對方的身份和行政主體之間形成的關系等，均不屬于監督行政法律關系。

再次，監督行政法律關系是一種受行政法規范調整的關系。國家有權機關在監督行政行為的過程中，與行政主體之間形成的關系若不受行政法規范調整，就不是監督行政法律關系。如司法機關運用刑事偵查權監督行政機關工作人員的行為，他們之間的關系是受刑事法律規范調整的，因此，不屬于監督行政法律關系。有關的公民、法人或其他組織若是借助媒體，對行政機關進行輿論的監督，由于在很大程度上不受行政法規范調整，也不構成在此所言的監督行政法律關系。

最后，監督行政法律關系的客體主要是行政主體的行政行為。若國家有權機關的監督對象不是行政主體的行政行為，而是行政主體的民事行為，由此而形成的法律關系，也不屬于監督行政法律關系。公民、法人或其他組織認為行政機關未履行民事合同而提起民事訴訟的，同樣不是監督行政法律關系。

監督行政法律關系和行政法律關系之間既有區別又有聯系。它們的區別主要有：（1）在行政法律關系中，行政主體始終處于主導地位，而在監督行政法律關系中，監督主體處于主導地位，行政主體處于受監督地位。（2）在行政法律關系中，相對于行政主體的另一方是公民、法人或其他組織，而在監督行政法律關系中，相對于行政主體的另一方主要是監督主體。依法進入監督行政過程中的公民、法人或組織，也會成為監督行政法律關系中的一方主體，與監督主體、被監督主體之間形成權利義務關系。（3）行政法律關系的客體是指行政法律關系主體的權利義務所指向的對象，包括物質財富、精神財富、行為等。而監督行政法律關系的客體主要是行政主體的行政行為。

監督行政法律關系和行政法律關系的聯系主要有：（1）監督行政法律關系是在行政法律關系的基礎上產生的，沒有行政法律關系也就沒有監督行政法律關系。（2）監督行政法律關系和行政法律關系之間可以相互影響。監督行政法律關系的變化可能導致行政法律關系的產生、變更與消滅。例如，審判機關通過司法審查，迫使行政主體重新作出一個行政決定；立法機關依法廢止行政機關制定的行政法規或規章。反之，行政主體的行政行為，也可能導致監督行政法律關系的產生、變更或消滅。例如，行政主體撤銷自己已經作出的行為，導致行政訴訟的終止，等等。（3）相對于行政主體而言，監督行政法律關系的非對等性和行政實體法律關系中的非對等性是倒置的。這兩種倒置的法律關系和非對等的行政程序法律關系結合在一起體現了行政法平衡的精神。

（二）監督行政法律關系的特征

監督行政法律關系是在行政法律關系的基礎上形成的，和行政法律關系有著密切的聯系，但它是一種獨立的法律關系，具有自己的特征。

第一，監督行政法律關系是一種多重的、復雜的法律關系。由于行政權力及其運作是一個龐雜的系統，為確保其合乎法治要求，就需要多種監督。例如，立法機關監督行政主體的立法行為，行政監察機關監督行政主體工作人員的違法亂紀現象，司法機關審查行政主體具體行政行為的合法性等。在這些監督主體監督行政主體的行政行為的過程中，分別形成各種不同的相應的監督行政法律關系，即以立法機關為監督主體的監督行政法律關系，以司法機關為監督主體的監督行政法律關系，以及以行政機關為監督主體的監督行政法律關系等。而且這些監督行政法律關系并非完全分離，更多的時候是相互交叉的。此外，監督行政法律關系的復雜性還表現在，若有關的公民、法人或其他組織依法進入到監督行政過程中，他們即同監督主體、被監督主體之間形成三方法律關系，相互的權利義務交織在一起。例如，公民、法人或其他組織在行政訴訟中有辯論權，由此，不僅被訴的行政機關不得阻礙其行使辯論權，法院也有義務維護辯論權的充分、合理行使。

第二，監督行政法律關系包含著行政訴訟法律關系。行政訴訟法律關系是以審判機關為監督主體的監督行政法律關系中的主要關系。審判機關監督行政主體的行政行為主要是通過行政訴訟來實現的，但行政訴訟不是審判機關監督行政主體的行政行為的唯一方式，如通過審查沒有強制執行權的行政機關的申請，決定是否對相對方實施強制執行等。

第三，監督行政法律關系主體之間的權利義務關系具有非對稱性。有權機關在監督行政主體的行政行為的過程中，若發現行政機關的行為違法或不當，有權依法作出撤銷、變更行政行為的決定。如行政機關超越授權立法的范圍而進行行政立法，立法機關可以宣布其行政立法行為無效。在訴訟法律關系中，作為被告的行政機關和作為原告的相對方的權利義務也不對稱。例如，原告有起訴權而被告沒有反訴權，原告對具體行政行為的違法不負舉證責任，而被告卻要對具體行政行為的合法負舉證責任，等等。因此，行政主體在實體行政法律關系中享有較多的權利，承擔較少的義務，而在監督行政法律關系中享有較少的權利，承擔較多的義務。

（三）監督行政法律關系的主體

監督行政法律關系的主體，是指在監督行政法律關系中享有權利和承擔義務的自然人或組織。我國監督行政法律關系的主體主要有國家立法機關、負責進行監督的國家行政機關、國家司法機關以及被監督的特定行政主體。在法律規定的情形下，公民、法人或其他組織進入監督行政過程，也可以成為監督行政法律關系的主體。立法機關是指各級人民代表大會及其常務委員會。負責進行監督的行政機關主要包括上級行政機關、行政主管機關、行政監察機關、審計機關等。司法機關是指檢察機關和審判機關。雖然這些國家機關是監督行政法律關系中的主體，但這些國家機關并非在每一個具體的監督行政法律關系中都是主體。在具體的監督行政法律關系中，只有有權監督的國家機關才能成為特定的法律關系主體。公民、法人或其他組織作為一種社會力量可以對行政主體的行政行為進行監督，如各種社會團體、群眾組織、公民個人向行政機關及其工作人員提出批評、建議，或對其違法行為給予揭露或反映等。這種監督不一定引起某種法定程序，也不一定導致某種法律后果的產生，不屬于法律監督的范疇，只是一種社會監督。因此，在這種情況下，公民、法人或其他組織對行政主體的行政行為的監督不能形成監督行政法律關系。但是，公民、法人或其他組織可以依照法律確認其享有的權利，請求有關國家機關監督行政主體，而接受請求的國家機關依法啟動監督行政過程，并根據法律規定允許請求的公民、法人或其他組織進入這一過程以后，公民、法人或其他組織遂具備了監督行政法律關系主體的地位。

（四）監督行政法律關系主體的權利和義務

監督行政法律關系主體的權利和義務的內容十分龐雜。各個國家的法律制度不同，其內容各不相同，很難詳盡地論述。這里只介紹主要的監督行政法律關系主體的權利和義務。

在監督行政法律關系中，國家立法機關的主要權利有：監督行政主體的行政立法權；對政府的政策和行為提出質詢；對行政行為進行調查；控制行政機關的人事權、財政權；提出不信任案等。國家行政監察機關的主要權利有：監督行政機關貫徹實施國家政策和法律法規的情況的權利；根據公民的控告對有關行政機關的行政行為進行調查的權利，在這種情況下，接受調查的機關有義務向監察機關如實反映被檢查或調查的情況，而不能阻撓或干涉調查工作；向上級機關或主管部門提出建議或直接作出處分的權利；等等。

在以審判機關為監督主體的監督行政法律關系中，人民法院的權利主要有：受理權；審理權；指揮訴訟權；判決、裁定、決定權；排除訴訟障礙權；強制執行權；收取訴訟費用權等。在這種以司法審查為核心的關系中，公民、法人或其他組織享有的權利有：起訴權；辯論權；被代理權；質證權；使用本民族語言的權利；獲得公正、公開和公平審判的權利；等等。作為行政訴訟法律關系一方主體的、接受監督的行政機關，除起訴權、使用本民族語言的權利以外，也同樣享有這些權利。

作為監督行政法律關系的主體，在享有一定權利的同時，也必然承擔一定的義務。立法機關、行政機關、審判機關監督行政主體的行政行為既是這些監督主體的權利，又是這些監督主體的職責，該監督的不監督或任意放棄監督權，都是法律所不允許的。尤其是，當公民、法人或其他組織有權進入監督行政過程的時候，進行監督的國家機關有義務維護公民、法人或其他組織的法定權利。當然，公民、法人或其他組織也必須承擔一定的義務，如在行政訴訟中承擔部分的舉證責任。同時，作為被監督主體的行政機關亦有相應的義務，如在行政訴訟中進行舉證、執行有效判決等。因此，盡管就具體的監督行政法律關系和行政法律關系而言，其主體的權利義務是不對等的。但從總體而言，行政法關系主體的法律地位是平等的，權利義務關系也是平衡的。

（五）監督行政法律關系的產生、變更與消滅

監督行政法律關系的產生，是指主體之間抽象的監督與被監督關系變成具體的監督與被監督關系。監督行政法律關系的變更是指這種關系的內容發生了變化。監督行政法律關系的消滅是指已經形成的權利義務關系不再存在。從理論上講，行政主體和監督主體之間總是存在著一種抽象的監督與被監督關系。當行政主體作出一定的行為并引起了監督主體對其行為的監督時，這兩者之間的關系便成為一種具體的監督與被監督的關系。如果行政主體的行為違法，監督主體就有權通過一定的方式予以糾正或追究其責任。

引起監督行政法律關系的產生、變更與消滅的事實即所謂的法律事實。法律事實的出現是行政法律關系產生、變更與消滅的具體條件和根據。法律事實分為行為和事件兩類。行政機關的行政行為是引起監督行政法律關系的主要原因。行政機關的行政行為必然引起行政法律關系。從理論上講，只要行政法律關系形成了，相應的監督行政法律關系就會產生。如某一行政機關作出一個行政決定，就理應引起上級行政機關和監察機關對其的監督。此外，行政主體的行政行為也可以導致監督行政法律關系的變更和消滅，如行政主體變更或撤銷已經作出的行政行為等。相對方的行為也可以引起特定的監督行政法律關系，如相對方向法院提起行政訴訟，就有可能引起行政訴訟法律關系。由于行為是人們有意識的自覺活動的結果，因此，行為可能是合法的，也可能是違法的。事件和行為不同，如戰爭、天災都屬于事件，這些事件也會引起監督行政法律關系的產生、變更與消滅，但不具有合法或違法的屬性。