第四節 行政法在法律體系中的地位和作用

一、行政法在法律體系中的地位

行政法是法律體系的一個組成部分，具有重要的地位和影響。

法律體系是一國各部門法所組成的有機整體。我國社會主義法律體系是我國社會主義各部門法所組成的有機體。傳統上，人們將法律體系下的各種法律規范劃分為憲法、行政法、民法、刑法、訴訟法等幾大部門法。近年來，隨著經濟的發展和學術研究的深入，有人提議把環境保護法、知識產權法、勞動法等也劃為同上述部門法并列的法律部門。我國的法律體系中究竟包括多少個部門法，學術界至今尚未有定論。對于行政法與其他部門法的關系，理論上爭議也較多。在此我們姑且不就這些法學課題展開討論。在行政法學中，重要的是認清行政法在整個法律體系中的地位。

我們認為，行政法是僅次于憲法的部門法，是我國社會主義法律體系中最重要的部門法之一。關于這一點，我們擬從以下三方面來論述。

第一，從行政法的調整對象來看，行政法調整著廣泛而重要的社會關系，這類社會關系與國家權力、公民權利息息相關，是公民權利與國家權力關系的重要組成部分。

行政關系是當代最重要的社會關系之一。我國目前社會主義市場經濟體制初步建立，社會生產力、綜合國力和人民生活水平都有所提高，但同時也存在經濟結構不合理、分配關系尚未理順、農民收入增長緩慢、就業矛盾突出、資源環境壓力加大、經濟整體競爭力不強等問題。在未來較長的一段時期，深化市場經濟體制改革，促進城鄉、區域、經濟和社會、人和自然、國內改革和對外開放協調發展，將主要由行政部門來擔綱。我國政府的活動領域廣，行政關系觸及面大。因此，無論從深度還是從廣度上看，行政關系的影響都要比民事關系、刑事關系的影響更為深遠。由此我們可以看到，調整行政關系及在其基礎上產生的監督行政關系的行政法，地位相當顯著。

不僅如此，由于行政法對行政關系和監督行政關系的調整直接涉及國家權力的確定、行使，直接或間接涉及公民權利的行使和保障，因而顯得尤為重要。現代國家的一個重要功能是，既保障、監督國家的行政管理，又保護規范公民權利，兩個方面互為關聯，不可分割。行政法是國家實現這一功能的主要工具，其在法律體系中的地位就可想而知了。

第二，從行政法與憲法的關系來看，行政法是憲法的重要的實施法。我國憲法是我國法律體系中最重要的根本大法，它調整著根本的社會關系，確定著國家的基本制度，是地位最高、效力最高、權威最高的法律。我國的刑法、民法、行政法等都位于憲法之下，是實施憲法的法律；而其中，行政法的地位無與倫比。首先，行政法是實施有關現代國家機構之間關系的憲法規范的主要法律，具有保障和監督對社會有廣泛影響的行政管理的作用。這一點，民法、刑法等無法與之相比。其次，行政法是實施憲法確定的各項國家政策的主要法律。民法、刑法等，往往是實施憲法確定的某一方面或某些方面的國家政策，而行政法往往較全面地推行憲法確定的各項基本國策，其意義不可低估。正因為如此，有不少學者稱行政法為“小憲法”。西方學者霍蘭德甚至把憲法典叫做“靜態的憲法”，而把行政法叫做“動態的憲法”。這說明，行政法即使不能說是憲法的一部分，也可說是僅次于憲法的部門法。

第三，從行政法與其他基本法律部門的關系來看，行政法對其他部門法的影響越來越大。現代國家的行政機關已經越來越多地“干預”民事活動；行政法的調整范圍也逐漸擴及某些傳統上認為應屬民法調整的領域。在我國，這一點表現得尤為明顯。例如，傳統上，人們認為民事糾紛、合同糾紛等應屬民法調整范圍，但現在，包括我國在內的許多國家普遍建立了行政裁決制度，使得行政法也可以調整這方面的社會關系了。可見，行政法正在不斷地影響著其他部門法。

綜上所述，可以斷言，行政法的確是僅次于憲法的一個重要的法律部門。

二、行政法的作用

行政法在法律體系中的地位僅次于憲法，其作用也要比其他部門法大得多。就同屬于法的范疇這一點而言，行政法與其他部門法一樣，具有法的規范作用和一般社會作用。行政法的規范作用即指行政法具有指引作用、評價作用、預測作用、教育作用和強制作用。而行政法的一般社會作用，即指行政法和其他部門法共同通過法的規范作用而實現的對社會生活的整體影響。在我國，行政法的一般社會作用就體現為：保障公民權益，維護和鞏固社會秩序，推動社會主義政治、經濟、文化等事業的發展。但是，行政法畢竟是特殊的部門法，它的社會作用亦有其特殊性。行政法的特殊社會作用就是在其調整行政關系和監督行政關系時得以發揮出來的。我們在這里只就行政法的特殊社會作用作一闡述。

我們認為，行政法作為一門獨特的法律部門，具有如下兩方面獨特的作用：一方面，行政法具有保障行政管理有效實施的作用；另一方面，行政法具有保護公民個人、組織的合法權益的作用。行政法的這兩個方面的作用是有機統一的。

（一）行政法具有規范行政權、促進行政管理和服務有效實施的作用

事實和經驗已告訴我們，對于一國的政治、經濟、文化建設而言，行政管理和服務的作用不可估量。然而，行政管理和服務如果離開了行政法的規范，就無法得到有效的實施，它對國家政治、經濟、文化事業發展的積極作用就不可能得到充分的發揮，這也是為歷史和現實所證明了的。

行政法對行政管理和服務有效實施的促進主要是通過確認和賦予行政機關管理和服務權能來實現的，體現為：第一，行政法確認行政權的相對獨立性，確認行政權由國家行政機關享有和行使。因此，其他國家機關不得侵越行政機關的行政權，也不得無故干涉行政機關行使職權的活動。第二，行政法確立行政機關相對于公民、法人及其他社會組織的行政權力，并在相當大的范圍內賦予行政權以優益性、強制性等屬性。當行政相對人對行政行為或決定有疑問時，通常無權自行阻止行政行為或決定的執行，而是要通過復議、訴訟等途徑提出異議；而當行政機關認為行政相對人的行為違法時，可以要求行政相對人停止違法行為，甚至可以對其作出相應的行政處罰，對行政相對人拒不停止違法或者拒不履行處罰決定的，可以依法自己強制執行或申請法院強制執行。這些事實說明，為了保障和促進公共利益，行政法賦予了行政機關較多的權力。第三，行政法保障行政機關對其公務員的管理權。行政法通常授權行政機關負責處理對其公務員的錄用、考核、懲戒等事項，從而有助于確保行政機關內部的協調一致，并保證由行政機關督促其公務員提高依法行政的質量。第四，行政法出于公共利益的需要維護行政機關在特別情形下的特殊地位。例如，行政公開是現代政治生活的一項重要的民主原則，但許多國家的行政法通常都規定，行政機關可以國家安全為由拒絕向申請人公開有關的政府文件。第五，隨著社會發展的需要，行政法不斷賦予行政機關新的管理和服務職能。例如，20世紀以來，越來越多的國家用行政法確立了行政立法權、行政司法權。這些權力是行政機關在傳統上較少擁有的，是為了適應現代社會對行政管理的廣泛需求而創設出來的。此外，行政調解、行政指導、行政法上的公私合作等也都為當代行政法所普遍認可。

綜上所述，我們可以看出，行政法具有規范行政權、促進行政管理和服務有效實施的作用。當然，行政法對行政管理和服務的促進是以行政行為合法、合理為前提的，而不是盲目地維護行政機關的一切活動。行政機關違法的行政管理或服務行為，必須也必然受到行政法的禁止和追究。

（二）行政法具有保護公民、組織的合法權益的作用

公民、組織的合法權益，是指以公民或組織身份為前提的各種權益，包括個人權益、合伙權益、法人權益以及其他組織的權益。就其內容而言，包括體現現代民主政治原則的公民的政治權利和自由，如選舉權、集會權、結社權、批評建議權、申訴控告權等；保證和促進公民生活幸福的人身權、財產權、福利權、經營權等；保障公民享受精神自由和快樂的信仰權、受教育權、出版權等；以及其他的法律權利和自由。行政法自其誕生以來，就始終是民主法制的一個重要組成部分，必然具有保護公民、組織上述合法權益的作用。

行政法對公民、組織的合法權益的保護是通過建立一系列制度來實現的。首先，行政法創設的以民主、公正為主要價值目標的行政程序制度幫助公民參與行政決策，影響行政決策，以保護自己的權益。其中，聽證制度是一種相當重要的、新興的程序制度。行政法確立的行政訴訟制度則是更加全面地保護公民、組織的合法權益的制度，公民、組織藉此可以使違法的行政決定得以撤銷，使自己的損害得到補救。暫緩執行制度也是有效地保護公民、組織的合法權益的行政法制度，公民、組織對即將給自己帶來重大或無法補救的損失的行政決定，可以向有權機關申請暫緩執行。此外，行政公開制度、行政申訴制度、國家賠償制度等，也都是行政法創設的，用來保護公民、組織、合法權益的制度。這些制度的確立和有效運作使行政法保護公民、組織合法權益的作用得以充分發揮。

公民和組織只有在他們的合法權益獲得切實的保障時，他們的積極性和創造性才能更充分地發揮出來。從這個意義上說，行政法保障公民和組織的合法權益，并不是消極的，而是積極的，其終極目的是為了充實和擴大公民、組織的權利和利益。

行政法的上述兩方面作用是對立統一的，二者互相依賴，不可偏廢。過分強調保障行政管理有效實施而忽視或輕視公民權的保護，或者過分強調保護公民權而忽視或輕視對行政機關依法行政的保障，都是對行政法作用的片面理解，都會影響到有機、和諧的行政法律秩序的建立和完善。當然，我們在正確認識行政法作用的基礎上，也應該看到，在我國目前民主與法制還不健全的情況下，強調行政法保護公民、組織的合法權益的作用，現實意義較強。

首先，強調行政法保護公民、組織的合法權益的作用，是法的公平、正義原則在行政法上的特殊要求。雖然行政法具有上述兩方面的作用，但行政法保障行政管理有效實施的方式與其保護公民、組織合法權益的方式是有所區別的。出于對公共利益的考慮，行政法賦予行政機關的管理權利是一種以強制力為后盾的國家權力。這種權力的保障和實現基本上可以不借助外在的力量而由權力擁有者自身完成。這種權力本身也不易受到侵犯，即使其所代表的公共利益因公民違法行使或濫用權利而遭到侵害，權力擁有者自己就可以制止公民的違法行為。而且，這種權力行使的結果只有經過行政法設置的更多的程序，由有權的其他國家機關認定才能否認其合法性、有效性。而行政法確定的公民權利的性質則有很大不同。在行政法律關系上，公民違法行使或濫用其權利的行為比較容易為行政機關所制止和懲戒，其程序相對于糾正違法行政的程序更為簡便。公民、組織的合法權利也容易受到違法行政的侵害，因為他們自身不具備強大的物質力量以保障其權利，而一旦他們的權利和利益受到違法行政的威脅或侵犯，他們自身無權制止或懲戒行政機關的違法行為，而只能通過司法機關。立法機關等有權機關，才能制止和懲戒行政機關違法行使或濫用權力的行為。由于行政法保障行政管理有效實施的方式與保護公民、組織的合法權益的方式存在上述區別，這就直接造成公民、組織和行政機關在行政法律關系上的不對等地位，前者是“弱者”，后者是“強者”。因此，為實現法的公平、正義原則，需要更多地強調行政法保護公民、組織的合法權益的作用，即強調監督行政法律關系和行政程序法律關系的建設和完善。

其次，強調行政法保護公民、組織的合法權益的作用，符合行政法產生之需要。行政法的產生，直接起因于近代國家內部解決獨立的行政機關與社會之間的紛爭的需要。這些紛爭是由于行政權力的違法行使或濫用而引起的，是在行政管理過程中發生的，具有憲法、民法、刑法等無法應對的特殊性，于是，行政法誕生了。因而，從一定意義上講，行政法是因為制止行政權力的違法行使或濫用的需要而發展起來的。如果細加分析，即便是行政法保障行政管理有效實施的作用，也因為其以行政權的存在與行使合法為前提，以防止行政權無效、違法運用為前提，從而可最終歸結為保護公民、組織的合法權益。所以，從滿足行政法產生的需要出發，也應當強調行政法保護公民權的作用。

再次，強調行政法保護公民、組織的合法權益的作用，也與行政法保障行政管理的有效實施的作用和目的相吻合。行政法保障行政管理有效實施，并不意味著其目的在于行政管理本身。其真正目的還是希望通過合法、有效的行政管理以保護公民、組織的合法利益，維護社會秩序和增進公共利益。行政管理是國家的一個重要職能，保護行政管理有效實施與保障公民、組織的合法權益，在根本上是一致的。因此，我們可以說，保護公民、組織的合法權益的意義大于保障行政管理的實施。

最后，鑒于我國在一定程度上還存在著封建思想的影響，“行政中心”的思想還比較堅固，行政權失控或法外行政問題尚是行政法領域中存在的主要問題，而漠視、侵犯公民權利的現象又時有發生。因此，在我國，強調行政法保護公民、組織的合法權益的作用，意義十分重大。在我國，有些人片面強調行政法是管理法，不重視對行政權的制約和對公民、組織合法權益的保障。這種傾向是危險的，如不加以阻止，可能導向與社會主義民主背道而馳的局面。事實表明，我們只有在正確地認識行政法兩方面作用的基礎上，強調行政法保護公民、組織的合法權益的作用，才能建設好有中國特色的社會主義法制，建設好高度的社會主義民主與文明。