第一節(jié) 行政行為的含義與特征

一、行政行為的概念

行政行為，是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權(quán)過程中所作出的具有法律意義的行為。由此可以看出，行政行為包含了下列幾層含義：

（1）行政行為是行政主體所作出的行為。

這是行政行為的主體要素。行政行為只能由行政主體作出，至于是行政主體直接作出，還是行政主體通過公務(wù)員或其他工作人員或依法委托其他社會組織作出，均不影響行政行為的性質(zhì)。但是，如果是行政主體以外的其他國家機關(guān)或其他社會組織，在無行政主體依法委托下所作出的行為，不能認為是行政行為。

（2）行政行為是行政主體行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的行為。

這是行政行為的職權(quán)、職責(zé)要素。行政主體的任務(wù)是實現(xiàn)國家管理職能，但需要特別注意的是，行政主體所從事的活動或行為并非在任何情況下都是行政行為，如行政機關(guān)購買辦公用品或租用辦公用房的行為，就不是行政行為。另外，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而不（未）履行的情況，也屬于一種消極的行政行為表現(xiàn)形式，在法律上稱之為不作為。

（3）行政行為是具有法律意義的行為。

這是行政行為作為法律概念的法律要素。當(dāng)然，這里的法律要素，是指行政行為具有行政法律意義和產(chǎn)生行政法律效果，而不是其他法律性質(zhì)的意義與效果。在行政主體所從事的活動中，有些具有行政法律意義，如行政許可行為、行政處罰行為；有些就不具有行政法律意義，如氣象預(yù)報、發(fā)布統(tǒng)計數(shù)字等行為。可以說，行政行為的法律要素，在于強調(diào)行政主體要為自己的行為承擔(dān)行政法律責(zé)任，至于這種行為是否合法，則不影響行政行為的存在。

二、行政行為的特征

行政行為與民事行為相比較，主要具有下述特征：

（一）公共服務(wù)性

行政行為的公共服務(wù)性是民主行政的體現(xiàn)和要求。在民主與法治的國家里，行政機關(guān)及其工作人員是人民的公仆和勤務(wù)員，是為人民服務(wù)的。人民設(shè)立政府，用稅收維持政府的運作，其目的就在于獲得公共服務(wù)，獲得安全、自由、秩序等公共物品。政府及其工作人員如果不是為人民服務(wù)，而是將人民當(dāng)做單純管理、治理的對象、客體，那么國家的性質(zhì)就是專制的而不是民主的了。

民事法律行為是以等價交易、有償服務(wù)為原則的。行政行為盡管也是一種服務(wù)，但卻是一種公共服務(wù)，是無償?shù)摹Ｒ驗樾姓鄬Ψ揭呀?jīng)無償?shù)胤謸?dān)了公共負擔(dān)（通過稅收和規(guī)費等），所以接受行政主體的服務(wù)也應(yīng)當(dāng)是無償?shù)摹姆申P(guān)系上講，行政主體的權(quán)力也是一種職責(zé)或義務(wù)，而職責(zé)或義務(wù)的履行是無償?shù)模姓黧w實施法律所需的經(jīng)費只能由國家財政負擔(dān)。當(dāng)然，行政行為的無償性是有例外的，行政機關(guān)實施的某些行政行為是要收取一定費用的，如行政機關(guān)頒發(fā)自然資源開發(fā)、利用等一類許可證即要收取一定費用。但這些例外一方面是出于管理的目的，另一方面是出于保障國家資源讓國人共享的目的，而非為營利的目的。從整體上講，行政行為的公共服務(wù)性決定了其無償性。我國的有關(guān)法律明確地規(guī)定了這種無償原則，如《稅收征收管理法》第7條規(guī)定：稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳稅收法律、行政法規(guī)，普及納稅知識，無償?shù)貫榧{稅人提供納稅咨詢服務(wù)。《道路交通安全法》第93條第2款規(guī)定：機動車駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場或者雖在現(xiàn)場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的……公安機關(guān)交通管理部門拖車不得向當(dāng)事人收取費用，并應(yīng)當(dāng)及時告知當(dāng)事人停放地點。《行政復(fù)議法》第39條規(guī)定：行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復(fù)議活動所需經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)列入本機關(guān)的行政經(jīng)費，由本級財政予以保障。《行政許可法》第47條第2款規(guī)定：申請人、利害關(guān)系人不承擔(dān)行政機關(guān)組織聽證的費用。《行政許可法》第58條規(guī)定：行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，不得收取任何費用。但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機關(guān)提供行政許可申請書格式文本，不得收費，行政機關(guān)實施行政許可所需經(jīng)費應(yīng)當(dāng)列入本行政機關(guān)的預(yù)算，由本級財政予以保障，按照批準的預(yù)算予以核撥。

（二）從屬法律性

行政行為是執(zhí)行法律的行為，從而必須從屬于法律。任何行政行為必須有法律根據(jù)，依法行政是民主和法治的基本要求。行政機關(guān)及其工作人員是人民的公仆，必須根據(jù)體現(xiàn)人民意志和利益的法律辦事。

行政行為的從屬法律性也是由行政主體的法律地位決定的。行政主體的行政行為不同于國家權(quán)力機關(guān)的立法行為。一般來說，立法行為是創(chuàng)制法律規(guī)范，行政行為是執(zhí)行法律規(guī)范。有時行政主體雖然也可以創(chuàng)制行政性規(guī)范（行政立法），但行政性規(guī)范只是從屬性規(guī)范，是為執(zhí)行法律規(guī)范而制定的規(guī)范。行政立法并不是嚴格意義的立法行為，它只是一種“準立法”行為，是從屬性的立法行為。

（三）裁量性

行政行為雖然必須依法而行，必須有法律根據(jù)，但是這并不意味著法律應(yīng)該將行政行為的每一個步驟、每一個細節(jié)都予以嚴密地規(guī)范，也并不意味著行政機關(guān)只能機械地按照法律預(yù)先設(shè)計的具體路線、途徑、方式行事，而不能有任何的自行選擇、裁量，不能有任何自己的主動性參與其間。事實上恰恰相反，由于任何法律法規(guī)，無論如何嚴密，都不可能將行政機關(guān)的每一個行政行為的每一個細節(jié)都予以細密規(guī)定，同時，現(xiàn)代國家社會經(jīng)濟在急劇發(fā)展變化，而法律是具有相對穩(wěn)定性的，一旦制定就不能隨意修改，因此，立法機關(guān)在立法時就應(yīng)該給行政機關(guān)留一個自由裁量的余地，否則行政機關(guān)將無法有效地實施行政管理，還可能給國家和社會利益造成重大損失。具有一定裁量性是行政行為的一個特征，這是由它的權(quán)力因素的特點所決定的。

有些行政行為主要是針對未來的，例如許可、批準、禁止、免除等通常都涉及行政相對方未來的權(quán)利、義務(wù)，特別是行政機關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布行政規(guī)范性文件，就未來的事項作出預(yù)見性規(guī)定。這些未來事項是具有相對穩(wěn)定性的法律所無法規(guī)定或者是無法詳細規(guī)定的，從而使行政行為不能不具有更多的自由裁量因素。

行政行為的自由裁量性與從屬法律性不是截然對立的，而是矛盾的對立統(tǒng)一。自由裁量不是無限制的自由裁量，而應(yīng)是在法律、法規(guī)范圍內(nèi)的自由裁量；從屬法律也不是機械地執(zhí)行法律、適用法律，而是充分運用其主觀能動性，緊緊地把握相應(yīng)法律、法規(guī)的立法目的與原則、精神，積極、靈活地執(zhí)行法律、適用法律，最終是為了實現(xiàn)立法目的。

（四）單方意志性

行政行為是行政主體行使國家行政權(quán)的行為。行政主體實施行政行為，只要是在行政組織法或法律、法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)，即可自行決定和直接實施，而不是必須與行政相對方協(xié)商并征得相對方的同意。這既是傳統(tǒng)行政法上行政行為的一個特點，又是目前絕大多數(shù)情形下行政行為的一個特點。行政行為的單方性不僅表現(xiàn)在行政主體依職權(quán)進行的行為，如行政機關(guān)進行行政監(jiān)督檢查，科處行政處罰，采取行政強制措施，征收稅款等；也體現(xiàn)在行政主體依行政相對方申請而實施的行為，如頒發(fā)許可證、執(zhí)照，發(fā)放救濟金、撫恤金等。后面的這些行為雖然是行政主體在相對方提出申請的前提下作出的，但是行政主體是否滿足行政相對方的申請，卻不簡單取決于相對方的請求。傳統(tǒng)行政法上，行政主體無需與相對方協(xié)商，無需與相對方討價還價，而是根據(jù)法律規(guī)定的標準和條件，自行決定是否作出某種行為。即使是在行政合同行為中，也不乏一定程度的行政單方意志性的表現(xiàn)，如行政合同的解除方面。當(dāng)然行政合同總體上講是一種要求雙方意思表示一致的行為，這是它區(qū)別于大量的單方行政行為的特點，但它在締結(jié)、履行、變更與解除方面也有著許多不同于民事合同的特點。

所以在理解行政行為的這一特點的時候，應(yīng)當(dāng)注意到以下問題。第一，有些行政行為是雙方性行政行為，如行政合同（行政契約）的締結(jié)等，必須是雙方意思表示一致的行為，否則無法成立。作為現(xiàn)代行政行為的一種形式，它被越來越多地應(yīng)用于行政管理之中，而且會發(fā)揮越來越大的作用。第二，現(xiàn)代行政法上，越來越強調(diào)行政相對方的參與性，也就是其意志應(yīng)當(dāng)一定程度地反映到行政行為中去。這是跟傳統(tǒng)行政法上行政行為特點的一個不同點。從立法上，往往就考慮要求行政行為的作出過程必須充分合理地考慮到當(dāng)事人的參與，要求聽取當(dāng)事人一方的意見。當(dāng)然最后起決定作用的還是行政主體，單方性作為行政行為的基本特征，它并未動搖。

（五）效力先定性

所謂效力先定，是指行政行為一經(jīng)作出后，就事先假定其符合法律規(guī)定，在沒有被國家有權(quán)機關(guān)宣布為違法無效或被撤銷之前，對行政機關(guān)本身和相對方以及其他國家機關(guān)都具有拘束力，任何個人或團體都必須遵守和服從。行政行為的效力先定是一種事先假定，并不意味著行政行為絕對正確、不可否定，對其效力的否定必須經(jīng)過國家有權(quán)機關(guān)依職權(quán)和法定程序?qū)彶檎J定。這一特征根源于實現(xiàn)維護和保障公共秩序和公共利益這一目的的需要。與此相比，民事行為則不具有這種效力。在稅收征管領(lǐng)域和社會治安秩序的管理領(lǐng)域，這一特點非常明顯，如我國的《稅收征收管理法》、《治安管理處罰法》等法律中有很多反映這一特點的法律規(guī)范。

（六）強制性

行政行為是行政主體代表國家、以國家名義實施的行為，故其以國家強制力作為實施的保障。根據(jù)行政法的原則，行政主體為行使其管理職能，享有相應(yīng)的管理權(quán)力和管理手段。行政主體行使職能的行為如遇到障礙，在沒有其他途徑克服障礙時，可以運用其行政權(quán)力和手段，或依法借助其他國家機關(guān)的強制手段，消除障礙，保障行政行為的實現(xiàn)。

行政行為的強制性與單方意志性是緊密聯(lián)系的。一般而言，行政主體實施行政行為無需事前與相對方協(xié)商，并取得相對方同意。相對方無權(quán)拒絕行政主體依法和依職權(quán)實施的行為。相對方如拒不履行行政主體的行政命令或行政處理措施，行政主體可以依法強制其履行或者依法申請人民法院強制執(zhí)行。而民事行為的雙方當(dāng)事人則不具有這種特權(quán)，民事行為也不具有此種特性。行政行為的強制性是行政行為單方意志性的結(jié)果，行政行為單方意志性則是行政行為強制性的前提。

不過在理解行政行為的這一特征時，也應(yīng)當(dāng)注意到現(xiàn)代行政行為形式的多樣性。有些行政行為如行政指導(dǎo)，并不當(dāng)然地反映其強制性特點。相反，它卻是以非強制性為特征的。這是特別的情形，但是大多數(shù)情況下，行政行為的強制性特征是非常明顯的，如行政處罰、行政強制等行為。這是我們學(xué)習(xí)和理解行政行為特征時應(yīng)當(dāng)特別注意到的問題。

很多國家都制定了專門的《行政強制法》，或在《行政程序法》中，或在單行的法律中規(guī)定了相應(yīng)的行政強制措施等。我國繼在一些單行的法律、法規(guī)，如《治安管理處罰法》、《稅收征收管理法》、《海關(guān)法》、《人民警察法》等規(guī)定了一些行政強制措施之后，國家立法機關(guān)于2011年頒布了《行政強制法》，對于行政強制行為作了系統(tǒng)的規(guī)定，為規(guī)范行政強制行為提供了統(tǒng)一的法律規(guī)范。