第二節 行政行為的內容與效力

一、行政行為的內容

行政行為的內容，是指一個行政行為對相對方在權利、義務上產生的具體影響，亦即對相對方的權利、義務作出某種具體處理和決定。不同的行政行為，其內容不同，功能不一，產生的法律效果也不同。行政主體正是憑借著不同內容的行政行為，實現其行政職能。行政行為的內容，是行政行為的核心，研究行政行為的內容，對行政活動和行政訴訟都有特別重要的價值。

就行政行為整體而言，行政行為的內容十分廣泛、復雜，不同種類的行政行為有著不同的對象和目的，同一種類的每一個行政行為又有自己特定的對象和目的。因此，行政行為的內容具有復雜性和多樣性，難以每項列舉說明。下面僅根據各類行政行為對相對方的權利、義務產生的影響及其引起的法律效果的不同，將行政行為的內容作一歸納和概括。

（一）賦予權益或科以義務

行政行為內容表現的一個重要方面，就是賦予相對人以一定的權益或對相對人科以一定的義務，即實際上為相對人設定了新的法律地位，使得行政主體與相對人之間形成一種行政法律關系。

賦予一定的權益，具體表現為賦予相對人以一種法律上的權能或權利和利益，包括行政法上的權益，也包括民法上的權益。所謂權能，是指能夠從事某種活動或行為的一種資格，如給予律師資格、醫師資格。所謂權利，是指能夠從事某種活動或要求他人不為某種行為，或指基于某種權利所得到的利益，在很多情況下，這種權利的取得具有持久性，可以重復行使，但也有一些則表現為一次性行為后即告結束，如依法發給獎金或撫恤金的行為等。我國《行政許可法》中規定的準予行政許可的決定就是一種賦予權能或權益的行為。其中包括一般許可、特別許可、認可、核準、登記等。

科以一定的義務，是指行政主體通過行政行為命令行為對象人為一定的行為或不為一定的行為，具體包括單純行為上的義務，如接受審計監督；也包括財產義務，如納稅決定行為；還包括人身義務，如行政拘留決定。

（二）剝奪權益或免除義務

這是取消某種法律地位，以解除已經存在的法律關系。剝奪權益，是使行為對象人失去原有的法律上的權能或權利和利益，如吊銷許可證、執照，既是對權利的剝奪，也是對權能的剝奪；如扣留執照，就是對權利的暫時剝奪；再如對獎金的收回，既是對權利的剝奪，也是對利益的剝奪。剝奪權益的內容，多表現在行政處罰行為之中，但有時也表現在其他行為之中，如對各種稅費的行政征收行為。免除義務，是指行政行為的內容表現為對行為對象人原來所負義務的解除，不再要求其履行義務，如免除納稅人的納稅義務等。

（三）變更法律地位

這是行政行為對行為對象人原來存在的法律地位予以改變，具體表現為：對其原來所享有權利或所負擔義務范圍的縮小，或者對其原來所享有權利或所負擔義務范圍的擴大，如批準營業執照擴大或縮小經營范圍、減少或增加納稅稅種、稅率等。

（四）確認法律事實與法律地位

確認法律事實，是指行政主體通過行政行為對某種法律關系有重大影響的事實是否存在，依法加以確認。例如，醫療事故鑒定結論，就是對醫療事故的事實加以確認，其結果將影響醫療單位與被醫療人員之間的責任承擔關系。道路交通事故責任認定的結論，是對形成或導致道路交通事故成因的分析和判斷，其結果將影響各方當事人之間對所造成損害后果的處理與承擔。

確認法律地位，是指行政主體通過行政行為對某種法律關系是否存在及存在范圍的認定。如土地管理部門或人民政府對土地所有權或使用權的確認等。

確認法律事實與確認法律地位既有聯系也有區別。確認法律事實必然影響確認法律關系，但確認法律事實并不等于確認法律關系，當事人之間是否存在某種法律關系，在事實的認定之中并不能完全確認。例如，對道路交通事故中受傷者傷殘等級的確認，并不能確認責任關系如何。確認法律關系是以法律事實確認為前提的，在有些法律關系確認之中，也同時包含著對法律事實的確認，如土地確權行為。但有些法律關系的確認和法律事實的確認，法律要求是分開的，不能互相取代或交錯在一起，如我國《道路交通安全法實施條例》（2004年國務院發布）就是如此規定的。

對于某一行政行為來說，上述各項內容并非互相排斥，有時可能同時具有幾項或產生多種效果，如罰款行為就包含著剝奪財產權利和增加財產給付義務。

二、行政行為的效力

行政行為成立便對相對人和行政主體等產生法律上的效力。每項行政行為的法律效力，視其行為所依據的法律規范、所針對的行政事項及行為的內容等方面的不同而不盡相同。但就一般來看，行政行為都具有下列效力：

（一）行政行為具有公定力

所謂公定力是指行政主體的行政行為一經作出，不論其實質上是否合法，都具有被推定為合法而要求所有機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。也就是說，公定力是一種推定或假定的法律效力，并不意味著行政行為在事實上一經作出就是合法的。行政行為除非明顯、重大違法，在經法定程序由法定機關使之失效前，都應對其作合法的推定，就像刑法中的無罪推定一樣。對行政行為作這樣的推定，主要基于社會應當對行政主體的行為予充分信任和尊重，從而穩定權利義務關系的考慮，同時也是行政效率原則的要求。此外行政行為的公定力是對世的，即此種效力不僅及于行政相對方與行政主體，還及于其他任何機關、組織和個人。盡管國家權力機關、司法機關和上級行政機關等都有權予以監督，但是對于未依法定程序撤銷、廢止或宣布為無效的行政行為，都不得否定其效力。因為行政行為的最終歸屬主體是國家，行政行為實質上是國家的公權行為。

（二）行政行為具有確定力

所謂行政行為的確定力，是指有效成立的行政行為，具有不可變更（改變）力，即非依法不得隨意變更或撤銷和不可爭辯的效力。它是一種對行政主體與行政相對方而言的法律效力。需要注意的是，不可改變力中的“改變”，既包括撤銷、重作，也包括變更；既包括對事實認定和法律適用的改變，也包括對權利義務的改變。

對行政主體的確定力，稱為實質確定力，它要求行政主體，非依法定理由和程序，不得隨意改變其行為內容，否則要承擔相應的法律責任。例如，行政許可行為，行政機關在發給公民許可證或執照后，就不得隨意更改許可事項和范圍。這種實質確定力的目的，主要在于防止行政主體反復無常，任意變更、撤銷、廢止其已作出的行政行為，導致對行政相對方權益的損害。這種確定力對于維護行政相對方對行政行為的信任是極為重要的。

對行政相對人的確定力，稱為形式確定力或不可爭力，指行政相對人不得任意否認行政行為的內容或隨意改變行為內容，非依法也不得請求改變行政行為。也就是說，行政相對人超過行政復議和行政訴訟期限后，不得對該行政行為申請行政復議或提起行政訴訟；即使在行政復議、行政訴訟期間，行政相對人非經法定程序，亦不得停止對該行為確定的義務的履行。例如，持有行政許可證的公民，不得隨意改變許可范圍，或從事許可范圍以外的活動。此外，行政行為的確定力，也包含著除行政主體和行政相對人以外的國家機關（含行政機關）、社會組織和公民，都不得否認或拒絕行政行為所確認的事實和法律關系。

在理解行政行為確定力時，還需要注意這種確定力的相對性。行政行為具有不可變更力并不意味著行政行為絕對不可以變更，而是說行政行為作出后不得隨意撤銷或變更。基于法定事由，經過法定程序，行政行為可以依法改變（通過行政復議、行政訴訟等）。變更的主體可以是原行政行為的作出機關、行政復議機關或者一定情形下的人民法院等。但行政主體對因變更造成行政相對方利益受損害的應依法承擔相應的法律責任，從我國《行政許可法》中可以清楚地看出這一點。

（三）行政行為具有拘束力

行政行為的拘束力，是指行政行為成立后，其內容對有關人員或組織所產生的法律上的約束效力，有關人員和組織必須遵守、服從。行政行為的拘束力具體表現在以下兩個方面：

（1）對相對人的拘束力。行政行為是針對行政管理相對方作出的。因此，其拘束力首先指向相對人。對于生效的行政行為，相對方必須嚴格遵守、服從和執行，完全地履行行政行為的內容或設定的義務，不得違反或拒絕。否則，就要承擔相應的法律后果。

（2）對行政機關的拘束力。行政行為的拘束力不僅僅是針對相對人，行政機關自身同樣要受約束。行政行為生效后，行政機關同樣要受其拘束，包括作出該行政行為的行政機關和其他行政機關。

（四）行政行為具有執行力

所謂行政行為的執行力，是指行政行為生效后，行政主體與行政相對人必須自覺履行相應行政行為所確定的義務，并且拒絕履行或拖延履行的一方應當承擔相應責任的效力。在相對人拒絕履行或拖延履行的情況下，有關行政主體可以依法采取強制措施，或者依法申請人民法院強制執行行政行為內容，如強制受罰人交納罰款。而在行政機關拒絕履行或者拖延履行的情況下，相對人可以向有關機關提起行政復議或者是向法院提起行政訴訟等。

行政行為的執行力不僅及于行政相對方，也及于行政主體。行政主體作出某種行政行為，行政相對方有可能直接或間接從中獲得某種利益，如果行政主體在之后不采取措施保障行政相對方的利益得以實現，行政相對方既可以申請行政主體履行自己的行政行為，也可以通過行政復議或行政訴訟方式，請求行政復議機關或人民法院責令行政主體履行自己作出的行政行為。

行政行為的執行力是與拘束力密切相關的。一方面，拘束力是執行力的前提，只有有了拘束力，當事人才必須履行相應行政行為所確定的義務，在當事人不履行時，才存在依法強制執行的問題。另一方面，執行力則是拘束力的保障。也就是說，行政行為若沒有了執行力或沒有了強制執行力，那么，所謂的拘束力則很容易變為一句空話。

理解行政行為的執行力必須注意以下幾點：其一，行政行為具有執行的效力，并不等于所有行政行為都必須“執行”，有些行政行為就不涉及強制執行問題。比如，行政處罰中的警告及行政許可行為就與強制執行無關。另外，即使強制行為也不存在專門的執行問題。其二，行政行為具有執行效力，并不意味著行政行為在任何情況下都必須強制執行。一般說來，必須是在相對方拒不履行義務的情況下，行政行為才需要予以強制執行。其三，行政行為具有執行力，也并不是行政行為成立后，就必須立即予以執行。在大多數情況下，行政行為成立、生效后，應立即執行。但是也有一些例外。有些行政行為本身就是執行，如收容審查；有些行政行為先由相對方自己執行（或者稱之為履行），如納稅行為；還有些行政行為成立后，可以暫時不予執行，如當事人對土地確權裁決不服，在進行行政復議或行政訴訟期間，就可以暫緩執行。另外還要注意有些行政主體不具有直接實施強制手段的權力，其行政行為需通過申請人民法院強制執行。

行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力，是根據行政行為的性質對其作出的理論上的概括。這四種效力在實踐中具有多方面的意義，也引來一系列規則。例如，在行政法上，對于生效的行政行為，一般采取不停止執行的原則，即不論相對方對行政行為是否存有異議，還是在相對方申請復議、提起訴訟期間都不能停止對行政行為的執行。只有在例外的情況下，才可能暫停行政行為的執行。這一規則就是行政行為效力的具體表現。