第四節 公務員

一、公務員的概念和范圍

（一）西方各國公務員的概念和范圍

由于各國法律文化及歷史發展階段的不同，對“公務員”的表述各異，其具體含義和類型的劃分也存在著一定的差異。

英國的公務員（civil servant or civil service），是指中央政府行政部門中經公開考試擇優錄用，由國會通過的財政預算直接支付俸給，不與內閣共進退的文職人員。經選舉或者政治任命產生的議員、首相、大臣、政務次官、政治秘書、法官和軍人不在其列。

美國的政府雇員（government employee），包括職類公務員（classified service）和非職類公務員（nonclassified service）。前者主要是指參加公開競爭，經考試擇優錄用的中下級職業文官，以及依法不經過競爭考試或者經過限制性考試，由政府錄用的律師、牧師、醫生等專家技術人員、郵政系統人員等。后者包括政府系統中的民選官員、政治任命的官員和經過人事管理總署決定不經競爭考試而錄用的機要人員、工作重而待遇低的勞務人員和臨時人員等例外人員。

法國的公務員（fonctionaire）也分為兩類：一類是適用公務員法的公務員，包括在中央政府及其所屬駐外機構、地方行政機關和公立公益機構各級部門編制內正式擔任常設職務的人員。另一類是不適用公務員法的公務員，包括議會工作人員、法官、軍事人員、工商性質的公營機構的人員、市鎮公職人員和依合同服務的公職人員等。

德國的公務員分為特別職公務員和一般職公務員。特別職公務員是由民選或者政治任命產生的，包括聯邦總理、各部部長、國務秘書等。特別職公務員不適用公務員法。一般職公務員是經公開競爭考試擇優錄用，不與內閣共進退，適用聯邦公務員法的公務員。一般職公務員又依其所擔任職務的業務性質，分為政治職和普通職。政治職負責制定或者擬定政策，如各部司局長級以上職務、高級外交官以及憲法維護局局長、副局長等職。普通職公務員指各機關處（科）長級以下各種職務。

日本的公務員也分為特別職公務員和一般職公務員。特別職公務員經選舉或者政治任命產生，不適用公務員法；一般職公務員經公開考試擇優錄用產生，適用公務員法。特別職公務員包括內閣總理大臣、國務大臣、人事官、檢察官、內閣法制局長官、政務次官以及其他任職須經選舉或者國會議決與同意的官員、法官及法院的其他職員、國會職員、防衛廳職員和國立、公立企事業單位的職員等。一般職公務員包括特別職以外上至事務次官、下至清潔工的所有其他公務員。日本的公務員還分為國家公務員和地方公務員，分別適用《國家公務員法》和《地方公務員法》。

西方各國公務員制度雖然存在著一定的差異，各具特色，但是，其適用公務員法的公務員的范圍卻大致相同，主要是指通過公開競爭考試擇優錄用，實行職務常任，不與內閣共進退的職業文官，而不適用公務員法的公務員基本上是經選舉產生或者通過政治任命的官員。這樣，西方國家的公務員大致可分為政務類公務員和事務類公務員兩大類。政務類公務員服從執政黨的意志，維護執政黨的利益，隨執政黨的更迭而進退。事務類公務員超然于黨派利益而存在，以全體人民的利益為其基本出發點和行為準則，在政治中立的原則下，形成各國穩定統治的堅實基礎。

（二）我國公務員的概念和范圍

1．我國公務員制度的沿革

我國在規劃建立國家公務員制度初期，曾就公務員的概念、范圍和類型等問題展開過深入的探討。中共十三大報告提出將公務員劃分為政務類公務員和業務類公務員的設想：政務類公務員即各級人民政府的組成人員，由各級黨組織向相應的人民代表大會或者其常委會推薦人選，再由人民代表大會或者其常委會決定產生，實行任期制，按照憲法和人民政府組織法進行管理，不適用公務員法；業務類公務員是除各級人民政府組成人員和工勤人員以外的其他所有國家行政機關工作人員，通過公開競爭考試擇優錄用，實行職務常任，由各級人民政府及其人事管理部門按照公務員法進行管理。根據這種設想起草的《國家公務員暫行條例（第15草稿）》，對其適用范圍作出規定，只限于業務類公務員。然而，這種設想被認為是對西方國家政務類公務員和事務類公務員分類方式的套用，不符合中國的國情。在對西方國家公務員制度進行深入研究，對我國國情及建立國家公務員制度的最初構想進行認真分析論證的基礎上，人們認識到，由于我國不存在多黨制，不僅要求高級政府機關工作人員不搞政治中立，而且要求所有公務員在政治上都要與黨中央保持一致。所謂政務類公務員的換屆，并不代表執政黨地位的更迭，而是為了實現領導干部隊伍的“四化”，廢除領導干部的終身制。因此，人們認為，我國的國家公務員制度沒有劃分政務類公務員與事務類公務員的基礎。西方國家的公務員制度實行“兩官分途”，強調政務官“政治化”，一般公務員“職業化”；而我國政府組成人員和非政府組成人員的產生方式雖有不同，但所有的工作人員，不論職位高低，都是人民的公務員，都必須既懂政治又懂業務，又紅又專，決不允許數量巨大的非政府組成人員形成超然于黨的利益之外的利益集團。此外，我國政府組成人員之間的轉任以及政府機關工作人員與黨的機關工作人員、其他國家機關的工作人員、企業事業單位的干部之間的交流是經常性的，根據我國長期以來的人事工作經驗，為不使國家公務員制度成為一個封閉系統，人們認為，不宜把國家公務員分成政務類和業務類。

盡管上述觀點值得從學術的角度進一步探討，但是，這種觀點確實影響了我國公務員立法的發展方向。自1984年中共中央組織部和勞動人事部聯合組織起草公務員法規起，歷經近十年，共出了近二十個修改稿，至1993年，由國務院頒布并付諸施行《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），在各級國家行政機關建立和推行公務員制度。《暫行條例》是我國四十多年來人事管理領域的第一個行政法規，它的制定經歷了諸多磨難和挫折，從概念到具體的制度，經歷了諸多的反復，它凝聚了廣大立法工作者和學者、專家的心血以及廣大人事工作者的智慧。《暫行條例》的頒布施行，標志著我國正式確立公務員制度。經過十多年來的努力，我國公務員制度的推行取得較大進展——相關法規體系初步形成；“凡進必考”、“公開考試”、“擇優錄用”的入口機制基本建立；“公正考核”、“競爭上崗”、輪崗、回避機制逐步完善；培訓、獎懲、退職退休制度化；公務員權益保障機制開始建立；等等。但是，《暫行條例》在發揮其作用的同時也暴露出相應的缺陷，修改《暫行條例》，將其升格為法律的呼聲化為具體的立法活動。在經過4年起草砥礪、13易其稿之后，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）于2005年4月27日獲得第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，2006年1月1日起施行。根據《公務員法》的規定，1957年《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》和1993年的《暫行條例》將同時廢止。

從《暫行條例》到《公務員法》，名稱雖有變化，法規范的位階雖有變化，但是，“公開、競爭、擇優、效能”的公務員制度理念沒有變，堅持黨管干部原則，堅持建設中國特色的公務員制度，保持公務員制度的連續性和穩定性，完善公務員制度的不懈追求沒有變。當然，與《暫行條例》相比，《公務員法》在體例上呈現出“增容”，從88條增加到107條，形式增容為19條，且不少內容亦有新的發展和突破。可以說，《公務員法》凝結了我國十多年來公務員制度建設的經驗，也借鑒了國外公務員制度的一些做法。鑒于《公務員法》在形式和內容上的發展，考慮到從新法學習到適用需要相應的期限，為加深讀者對《公務員法》的理解，本書在下面探討我國公務員制度的有關問題時，主要根據《公務員法》的規定展開論述。

2．我國公務員的概念和范圍

廣義上的公務員法，是調整公務員職務關系的法律規范的總稱，是公務員制度法律化的基本形式。根據我國有關法律的規定，我國公務員是指各級國家行政機關中依法行使國家行政權，執行國家公務的、除工勤人員以外的工作人員。即我國公務員的范圍限于在政府系統任職，在各級行政機關中擔任國家公職的人員。我國公務員不包括各級行政機關中的工勤人員。所謂工勤人員，如清潔工、修理工等，是在國家行政機關內從事后勤雜務的人員。有的西方國家將隸屬于行政機關的工勤人員也列入公務員的范圍，而我國公務員是指除工勤人員以外的，依法行使國家行政權，執行國家公務的行政機關工作人員。

我國公務員不僅包括中央人民政府的工作人員，而且還包括地方各級人民政府的工作人員。我國是單一制國家，從中央到地方，形成一個自上而下的統一的行政系統。因此，地方各級行政機關的工作人員都是公務員，與實行地方自治的西方國家不同，沒有國家公務員和地方公務員之分。也正是因為這樣，在《暫行條例》修改過程中，刪去了“國家”二字，不是《國家公務員法》，而是稱為《公務員法》，這就從法律的層面確定了全國上下統一的公務員體系。因此，盡管目前《暫行條例》依然有效，但在我們下面的敘述中將省略“國家”二字，一律稱之為“公務員”。

《公務員法》第2條規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”根據該條規定，我們可以得出判斷公務員的三要素：其一是“依法履行公職”；其二是“納入國家行政編制”；其三是“由國家財政負擔工資福利”。這三要素綜合起來后，共同修飾“工作人員”（在這種意義上可以得出“四要素說”）。于是，除了上述《暫行條例》所限定的“行政系統”公務員之外，還包括如下諸種系統的公務員：政黨系統的公務員；權力機關系統的公務員；政治協商會議系統的公務員；審判機關系統的公務員；檢察機關系統的公務員；法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位系統的公務員；等等。

我國公務員的范圍與公務員法的適用范圍是一致的。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，不存在多黨輪流執政的政治基礎，因而不存在政務類公務員和業務類公務員之分。無論是行政系統的公務員，還是其他系統的公務員，也無論是政府組成人員，還是非政府組成人員，所有公務員的義務、權利和管理，一律適用《公務員法》。但是，考慮到其他系統公務員和領導成員的特殊性，《公務員法》進一步規定：“法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定。”“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理。”可見，與《暫行條例》相比，《公務員法》拓展了公務員的范圍，奠定了我國統一的公務員制度的實定法基礎，同時，考慮到各類公務員的差異性，規定了特別規范優先適用的規則，并明確規定了分類管理的原則和相關制度，體現了“建設高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能”的立法目的，架構了民主、科學、權責明確的中國特色公務員法制體系。

基于前述規定，根據與本章“行政法律關系主體”的關聯性要求，我們在這里探討公務員的問題，主要限于行政系統的公務員。至于其他系統的公務員的問題，限于其與行政系統公務員具有共性的部分，將予以相應的涉及。

二、公務員法律關系

（一）公務員法律關系的含義

公務員法律關系，是指一般公民經過一定的法定程序成為公務員，基于其所擔任的職務而與國家之間構成的權利義務關系。

任何公民，無論他是否愿意或者是否認識到，都與國家構成基本的法律關系，依法受國家保護，同時必須履行國家規定的義務。公民與國家之間的這種基本法律關系，由憲法直接確立，通過其他法律、法規得以具體化。如果公民經法定程序成為公務員，擔任國家的職務，那么，在他以一般公民資格和國家之間形成的基本法律關系的基礎上，又產生一種新的、特殊的法律關系，即公務員法律關系，或者稱職務關系。不過，行政系統的公務員作為行政主體的代表與行政相對人在管理活動中形成的法律關系，則屬于另一類法律關系，即外部行政法律關系。

（二）公務員法律關系的內容

公務員法律關系的內容，主要表現在公務員和國家行政機關的關系、公務員作為行政主體的代表和行政相對人的關系兩方面。

1．公務員和國家行政機關的關系

公民按照法定程序進入公務員隊伍，在一定的行政機關中擔任職務，從而享有并行使行政職權。此外，非公務員公民經有權機關授權而產生職權，并依法行使該職權。國家賦予公務員以一定的職權，公務員代表國家、以國家的名義實施行政權；國家規定公務員以一定的職責，公務員必須依法履行職責，否則，國家可以追究其法律責任。國家和公務員的這種關系，一般是以國家行政機關和公務員的關系的形式體現出來的。任何行政機關和公務員之間都存在著這樣一種法定關系，而不是當事人協商而定的。

首先，行政機關的職權、職責、權限和優先權一概由公務員具體承受。即行政機關的職權成為公務員的職權，行政機關的優先權同時成為公務員的當然權利，行政機關的職責和權限也同樣拘束公務員。

其次，公務員在分享行政機關的職權、優先權和分擔行政機關的職責、權限時，行政機關有權對分享和分擔物進行“再分配”。例如，行政機關對公務員的職責、權限作進一步劃分。公務員不僅不能超越其所屬行政機關的權限，而且同樣不能超越本機關內部公務員之間的權限劃分。

再次，公務員實施行政管理活動，在形式上必須以行政機關的名義，在實質上必須按行政機關的意志進行。在符合形式要件和實質要件的前提下，公務員的行為所引起的一切法律后果，都歸屬于行政機關。根據我國《國家賠償法》的規定，行政機關對公務員的過錯行為承擔責任，支付行政賠償費用后，再根據公務員的故意或者過錯程度，決定是否行使求償權，是否追究公務員的個人責任。

最后，國家行政機關享有對公務員的管理權。為保障公務員以行政機關的名義并按行政機關的意志從事公務活動，國家通過法律賦予行政機關對公務員的管理權。行政機關可以在法律范圍內，依照法定的權限、條件、標準和程序規定公務員的紀律，并實施監督和獎懲權。根據我國《行政訴訟法》的規定，行政機關對其公務員的獎懲、任免等決定，一般被排除在行政訴訟的受案范圍之外。

2．公務員作為行政主體的代表與行政相對人的關系

國家賦予公務員以優益權（包括優先權和受益權），以法律形式對公務員的職務予以特殊保障，公務員必須誠實地服務于國家。公務員作為行政主體的代表，并以行政主體的名義對相對人實施行政管理，并依法采用各種處罰和強制手段；同時，公務員作為行政主體的代表有義務履行該行政主體的職責，保護行政相對人的合法權益，接受相對人的監督。

相對人有服從和協助公務員所實施的國家行政管理活動的義務；同時，相對人享有建議、批評、控告、申訴、請求行政復議和提起行政訴訟的權利。

公務員代表行政主體與相對人之間的這種關系，是基于行政主體與公務員之間的行政職務關系而發生的，公務員如果不是作為行政主體的代表，便無權行使行政主體的職權，也就談不上與行政相對人之間形成行政法律關系。

（三）公務員法律關系的發生——考任、選任、委任、聘任、調任

公民經過法定程序，進入行政機關擔任一定的行政職務，成為公務員，從而與國家之間構成行政職務關系，即公務員法律關系。我國《公務員法》第二章和第四章對此作了詳細的規定。

公民要成為公務員，應當具備下列條件：具有中華人民共和國國籍；年滿18周歲；擁護中華人民共和國憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力；具備省級以上公務員主管部門規定的擬任職位所要求的資格條件；法律規定的其他條件。

錄用擔任主任科員以下非領導職務的公務員，堅持任人唯賢、德才兼備的原則，注重工作實績，采用公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法，在編制限額內按照相應職位空缺的要求和法定的程序擇優錄用。新錄用的公務員試用期為1年。試用期滿合格的，予以任職；不合格的，取消錄用。也就是說，公務員法律關系的發生，必須經過一定的法定程序，符合相應的資格要求。試用期的公務員與國家之間尚未正式形成公務員法律關系，只有在試用期滿合格、正式任職后，公務員法律關系才溯及錄用時正式發生。

考任形式是行政系統生命力的最基本源泉的保障。只有堅持公開考試、嚴格考察、擇優錄用的原則，才能確保大量優秀人才源源不斷地、定期地進入到公務員系統，與后續退休、退職制度相結合，使整個公務員系統總是處于“換血”的新陳代謝狀態，才能夠確保公務員系統正常、高效地運轉。

隨著國家各個領域改革的推進，公務員聘任制應運而生。我國《公務員法》第十六章以6條專門規定了“職位聘任”。聘任制適用于專業性較強的職位和輔助性職位，但涉及國家秘密的不實行聘任制。聘任制分為公開招聘和直接選任兩種形式，公開招聘可以參照公務員考試錄用的程序進行。換言之，這種聘任制與考任制有著密切的聯系，聘任合同的簽訂往往要以公開競爭考試合格為前提。機關聘任公務員，應當在規定的編制限額和工資經費限額內進行。機關聘任公務員，應當按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂書面的聘任合同，確定機關與所聘公務員雙方的權利、義務。為確保聘任制的正常運行，我國《公務員法》專門設置了人事仲裁制度。聘任制的實施，更有利于落實公務員的權利和義務，根據我國《公務員法》和聘任合同，明確、具體地約定相關任務，有利于做到人盡其才，也有利于保障公務員的權利和利益，更有利于促進整個國家和社會的發展和繁榮。

根據《公務員法》的規定，我國公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，其中法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督另有規定的，從其規定。所謂領導成員，是指機關的領導人員，不包括機關內設機構擔任領導職務的人員。就行政系統公務員來說，領導成員或者領導人員就是各級人民政府組成人員。這部分公務員在一定程度上亦適用《公務員法》，但是，其產生和任免不適用《公務員法》中有關公開競爭考試等規定，而是依照組織法等法律規定辦理。在我國，擔任領導職務的公務員法律關系的發生，主要有以下三種情形：

（1）選任，即由權力機關通過選舉任命公務員。例如，《憲法》第101條第1款規定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。”

（2）委任，即有權機關不通過選舉方式而直接任命公民擔任行政公職。委任可以由權力機關委任，也可以由行政機關委任。例如，《憲法》第62條第5項規定，全國人民代表大會“根據中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選，根據國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選”。國務院有權任免國務院辦公機構的副秘書長、辦公廳主任、副主任、各部副部長、各委員會副主任等。

（3）調任。調任包括國家行政機關以外的工作人員調入國家行政機關任職以及公務員調出國家行政機關任職兩種情形。《公務員法》的規定，國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員可以調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務。調入行政機關任職，導致公務員法律關系的發生。因此，調任人選應當具備法定的資格條件，調任機關應當依法對調任人選進行嚴格考察，并按照管理權限審批，必要時可以對調任人選進行考試。

（四）公務員法律關系的變更

公務員法律關系的變更，主要包括晉升、降職、交流、撤職、辭職（限于領導成員）五種情形。

（1）晉升，是指公務員由低層級職位轉移到高層級職位。晉升的實施，必然帶來公務員法律關系的變更。晉升是以公務員的工作成績和貢獻大小為主要依據的，即功績制是這種變更發生的主要基礎。

我國《公務員法》規定，公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別。晉升級別應當根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。公務員晉升職務，應當具備擬任職務所要求的思想政治素質、工作能力、文化程度和任職經歷等方面的條件和資格。公務員晉升職務，應當按照一定程序，在規定的編制限額和職數內進行。

（2）降職，是指公務員由高層級職位轉移到低層級職位。隨著降職的實施，公務員的職務和責任關系也發生變更。這種變更的原因不是懲戒，而是由于公務員的能力等原因引起的。我國《公務員法》第13條規定：公務員享有“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”的權利。該法第90條規定了公務員對涉及本人的上述人事處理不服時的申請復核及提出申訴的救濟制度。

（3）交流。我國《公務員法》第11章規定了“交流與回避”制度。根據該法第63條第3款的規定，交流包括調任、轉任和掛職鍛煉三種情形。而引起公務員法律關系變更的，只有轉任一種情形。

所謂轉任，是指公務員因工作需要或者其他正當理由，按照擬任職位所要求的資格條件，在規定的編制限額和職數內進行的，在機關內部的平級調動，包括對省部級正職以下的領導成員實行的跨地區、跨部門轉任，以及對擔任機關內設機構領導職務和工作性質特殊的非領導職務的公務員實行的在本機關內轉任。轉任的基本原則是適才適用，以利于公務員業務能力的鍛煉和發揮，并照顧公務員的生活需要。有關轉任的條件、程序等的法律依據，有1980年民政部政府機關人事局和中央組織部共同發布的《干部調配工作的暫行規定》。

（4）撤職，是取消公務員現任職務和責任關系，但仍保留其作為公務員的最基本的權利和義務的法律關系。撤職主要是由于公務員不認真履行義務引起的，是一種懲戒，是行政處分的一種類型。受撤職處分的，同時要按照規定降低級別，不得晉升工資檔次。

（5）領導成員的辭職和引咎辭職。擔任領導職務的公務員，因工作變動依照法律規定需要辭去現任職務的，應當履行辭職手續；因個人或者其他原因，可以自愿提出辭去領導職務。這里的辭職所引起的并不是公務員法律關系的消滅，而是公務員法律關系的變更。領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務或者被責令辭去領導職務。這里的引咎辭職或者責令辭職也僅僅引起公務員法律關系的變更。

（五）公務員法律關系的消滅

公務員法律關系的消滅，是指由于發生某些事實或者行為，致使公務員職務關系不能繼續存在的情形。導致公務員法律關系消滅的原因有法定原因和事實原因兩種。

（1）法定原因，包括開除公職、辭職、辭退、退休、離休和判處刑罰6種。

因嚴重違法失職、違反紀律受到的最為嚴厲的行政處分是開除。受開除處分者，其職務關系也隨之消滅。

公務員因主觀和客觀原因辭去公職，可自愿解除公務員法律關系。但是，未滿最低服務年限的，在涉及國家秘密等特殊職位任職或者離開上述職位不滿國家規定的脫密期限的，重要公務尚未處理完畢，且須由本人繼續處理的，正在接受審計、紀律審查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未終結的，以及法律、行政法規有明確規定的情況下，公務員不得辭職。值得注意的是，擔任領導職務的公務員，因工作變動依照法律規定需要辭去現任職務的，應當履行辭職手續；因個人或者其他原因，可以自愿提出辭去領導職務。這里的辭職并不引起公務員法律關系的消滅。同樣，領導成員引咎辭職也并不引起公務員法律關系的消滅。

辭退，是指由于公務員不履行應盡的職責，由相應機關按照管理權限決定，強行解除公務員法律關系的行為。辭退應以書面形式通知被辭退的公務員。并且，為了權利保障，我國《公務員法》明確規定了不得辭退的相關情形。

退休，是指由于公務員年齡、工齡或者身體方面的原因而消除公務員法律關系的行為。公務員退休以后，雖然仍享受國家規定的退休金和其他待遇，國家為其生活和健康提供必要的服務和幫助，且鼓勵發揮個人專長，參與社會發展，但他與國家之間構成的公務員法律關系則隨退休而消滅。

離休，即離職休養。關于離休，《暫行條例》未曾作任何規定，《公務員法》亦未作任何規定。但根據1982年4月10日國務院《關于老干部離職休養的幾項規定》，新中國建立前參加中共所領導的革命戰爭以及脫產享受供給制待遇的和從事地下革命工作的老干部，達到一定年齡的，可以離職休養。老干部離休后，其政治待遇保留不變，生活待遇從優。但他與國家之間的公務員法律關系則隨離休而消滅。

公務員若觸犯了刑法，被人民法院判處刑罰，則公務員法律關系便告消滅。

（2）事實原因，包括死亡、喪失國籍。

公務員生命終結，其職務與責任關系便自然消滅。喪失國籍，標志著其公民資格的喪失，其公務員法律關系也必然消滅。

三、公務員的權利

1．履行職責的工作條件保障權

公務員履行公職行為的權利必須得到法律確認和保障，任何有礙于執行公務的活動或者行為都是違法的，必須受到法律的制裁。我國《公務員法》第13條第1項明確規定，我國公務員享有“獲得履行職責應當具有的工作條件”的權利。

2．身份保障權

在西方國家，身份保障權亦稱職業保障權，即實行職業常任制，其基本含義是指公務員一經任用，非因重大過失，不受免職或者開除等處分。開除，往往成為內部行為被納入行政訴訟等司法審查范圍的一個重要分界點。各國公務員法均規定公務員非因法定事由和非經法定程序，不受免職、停職處分、不受降職、調職及其他不利于執行職務的處分。我國《公務員法》也明確規定了這種權利，即“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”。身份保障與“大鍋飯”的區別在于，“大鍋飯”是干與不干一個樣，干多干少一個樣，干好干壞一個樣；而身份保障是以業績評價、功績主義為基礎的。身份保障強調的是，懲處或者不利處分都必須經過法定程序，依據法定事由來進行。

3．獲得勞動報酬和享受福利、保險待遇的權利

公務員為國家服務，為社會勞動，有權得到國家支付的工資、津貼等勞動報酬和享受保險和福利待遇。公務員行使國家行政權力、執行國家公務，其地位的特殊性，決定了其工作是社會不可或缺的有效勞動，是政府工作正常進行的最直接的保障。因此，公務員有權要求國家提供與其地位和作用相稱的經濟保障。國家應根據社會進步和經濟發展狀況不斷改善公務員的工資和保險、福利待遇，并以法律的形式固定下來。當然，是否實行高薪制，主要取決于一國的政治、經濟發展狀況，而公務員領取與其職位相應的報酬是法定的權利，任何組織或者個人都無權扣發、挪用或者減少。這是行政受益權在公務員領域的具體體現。在這層意義上，許多基層組織的公務員發不出工資的情形，必須引起有關部門的重視，從法律責任的高度充分認識其嚴重性，盡早建立相應的財政保障機制。這既是公務員法制建設方面的必然要求，也是現代國家反腐倡廉或者防腐倡廉的基本前提。

4．參加培訓的權利

各種學習與培訓，是公務員自身發展的基礎和先決條件。國家要提高公務員整體素質，確保行政的高效率，除采取各種措施廣招社會賢才進入公務員隊伍外，還必須為業已進入公務員隊伍的人員提供充分的學習和培訓機會。我國《公務員法》第13條第4項規定，公務員有“參加培訓”的權利。公務員參加培訓的權利，一般包括參加政治理論培訓和參加業務知識培訓兩方面的內容。

我國《公務員法》第62條第3款規定：“公務員培訓情況、學習成績作為公務員考核的內容和任職、晉升的依據之一。”即培訓和任職、晉升是相互聯系的，因而參加培訓不僅是各國健全公務員制度所采取的措施之一，而且是現代公務員所享有的不可或缺的一項權利。

5．提出批評和建議的權利

根據我國《憲法》規定，公民對任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利。公務員作為公民，當然也享有這一政治權利。《公務員法》第13條第5項規定，公務員有權“對機關工作和領導人員提出批評和建議”。各級機關應保護公務員的這一監督權利，任何機關和個人都不得壓制公務員的批評建議，更不能乘機或者變相打擊報復。否則，必須追究打擊報復者的行政責任和其他法律責任。

6．提出申訴和控告的權利

我國《憲法》規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。我國《公務員法》第13條第6項對公務員的申訴、控告權的規定，正是這一憲法精神的具體化。

7．申請辭職權

辭職權，是指公務員由于主觀或者客觀原因不愿意繼續擔任公職，要求重新選擇職業的權利。長期以來，我國干部人事制度中存在“能上不能下”、“能進不能出”和“論資排輩”等問題，尤其是人才的單位所有制、部門所有制，嚴重束縛了公務員個人的發展。作為權利來保障公務員辭職的自由，已成為新時代制度建設的必然要求。我國《公務員法》第13條第7項規定，公務員有權“申請辭職”。但是，由于公務員所處地位和所擔任的職務一般都比較重要，因而其辭職權的行使必須按照法定程序進行，應當向任免機關提出書面申請。

一般說來，辭職以自愿為原則，是公務員的一項權利，任何機關和任何個人都不可予以剝奪。但是，由于公務員的地位及其職務的特殊性，國家可以規定最低服務年限，對公務員辭職予以限制，剝奪某些特殊職位上任職的公務員的辭職權利。

8．法律規定的其他權利

除了前述7項權利外，公務員還享有“法律規定的其他權利”。我國《公務員法》第13條第8項的這一規定，改變了《暫行條例》中“憲法和法律規定的其他權利”的敘述方法。與后述關于公務員的義務的相關規定方法相結合，表明公務員的權利和義務都在趨向于明確化、制度化，除了這里所列事項外，只有法律才能為公務員創設權利或者義務。

四、公務員的義務

（一）公務員義務概述

各國對公務員的義務規定，大致可分為政治約束和服務紀律兩類。

所謂政治約束亦稱政治要求，是指對公務員在政治生活上的限制和約束。政治約束是對公務員的起碼要求，因為公務員在國家政治系統中扮演著特定的角色，執行一定的政治功能，其地位和身份決定了其一言一行都會產生重要的政治影響。公務員首先必須忠于國家和政府，服務于全體人民，維護國家法律的尊嚴，維護政府系統的正常運行。這就是對公務員政治上的基本要求，也是公務員實現其自身價值的起碼資格。這就要求調整個人利益和公共利益的關系，實現二者的極大一致性。在西方國家，由于實行多黨執政的政治體制，因而要求公務員超然于政黨派別之上而效忠于政府，效忠于政府和效忠于政黨是分離的。而在社會主義國家，由于共產黨是執政黨，政府的意志是黨的方針、政策和路線的體現，因而要求公務員忠于政府，同時忠于共產黨，堅持共產黨的領導。我國《公務員法》第4條明確規定：“公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則。”不搞政治中立，強調黨的領導，不搞獨立的管理體制，強調黨對公務員的管理，這是中國公務員制度區別于西方公務員制度的特色之一。

所謂服務紀律，是指公務員在執行公務、履行職責時，必須遵循的規范和標準。服務紀律既是政府對公務員在工作方面的要求，又是衡量公務員工作好壞的評價尺度之一。以法律形式確立公務員的服務紀律，一方面有助于對公務員為政府服務提出一定的標準要求，另一方面又能對公務員行使職權、履行職責形成一定的框架，使公務員的工作和行為符合國家利益和法律要求。與執行公務、履行職責相關的要求，都屬于服務紀律的范疇。實際上，公務員義務的內容中很大一部分具有服務紀律的性質。公務員的服務紀律不同于一般的紀律要求，它是以法律保證其實現的，倘若公務員違反了服務紀律，則要追究其法律責任。

（二）公務員義務種類

我國《公務員法》對公務員規定了9項義務（第12條）和16項紀律（第53條），二者都是廣義上的義務。

1．模范遵守憲法和法律

憲法是國家的根本大法，是我國人民根本利益和意志的集中體現。而憲法的精神通過法律和法規得以具體化，依法行政正是憲法宗旨所在。遵守憲法、法律和法規為全社會所必需，是公民的基本義務，當然也是公務員的首要的、第一位的義務。由于國家行政機關的行政管理權具有廣泛性、經常性、直接性（行政權的對象，直接面對廣大人民群眾）、指令性（以下級服從上級為基礎）和自由裁量性等特點，保證國家行政機關在行政管理活動中嚴格遵守憲法和法律，對于保障廣大人民群眾的根本利益具有特別重要的意義。作為公務員，要求模范遵守憲法和法律，是其履行職責的根本前提。

2．按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率

依法行政，乃是法治國家的基本原理之一。公務員代表國家行使行政權力，執行國家公務，是人民的公仆。因此，在執行公務時，必須模范遵守憲法和法律，同時，必須按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率。嚴禁玩忽職守，貽誤工作，濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益等行為。

依法執行公務包括以下內容：主體必須是公務員；執行公務的權限合法；公務行為的內容合法；行為的意思表示真實一致；行為的程序合法。依法執行公務和提高工作效率應當是一致的，追求工作效率的提高，是公務員的法定義務。

3．全心全意為人民服務，接受人民監督

全心全意為人民服務，既是我黨的根本宗旨，又是我國社會主義民主政治的內在要求。我國《憲法》第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”我國《公務員法》第12條第3項規定的這項義務，正是憲法精神的具體體現。

4．維護國家的安全、榮譽和利益

我國《憲法》第54條規定：“中華人民共和國公民有維護祖國安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。”我國《公務員法》第12條第4項具體規定了公務員的這一義務。

在國家行政管理中，公務員代表國家執行公務。公務員的特殊身份和職責決定了其言行必須始終保持與其所代表的國家意志的一致，維護國家的安全、榮譽和利益，不得“散布有損國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動”，不得“組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工”，不得“泄露國家秘密和工作秘密”，不得“在對外交往中損害國家榮譽和利益”。

5．忠于職守，勤勉盡責，服從和執行命令

忠于職守，要求公務員在完成本職工作任務的過程中，必須盡職盡責，嚴格遵守組織紀律，堅守工作崗位，認真做好本職工作。任何公務員都不得玩忽職守，貽誤工作，不得拒絕執行上級依法作出的決定和命令。否則，將受到行政處分，被追究法律責任。

服從和執行命令的義務，主要是指公務員要服從和執行上級依法作出的決定和命令。公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。也就是說，上級對公務員發出決定或者命令，應當是根據其職權范圍依法作出。如果上級超越職權，隨意專斷地下達命令，甚至違反有關法律、法規或者國家的方針、政策而下達命令，公務員有權提出改正或者撤銷的意見，這也正是忠于職守、盡職盡責的具體要求。但是，在上級的決定或者命令存在一般性錯誤，經提意見后，上級依然堅持其已經作出的決定或者命令時，公務員負有服從和執行該決定或者命令的義務。只有在上級的決定或者命令明顯違法時，公務員才可以拒絕執行，且其拒絕執行不會被追究法律責任。

6．保守國家秘密和工作秘密

保守國家秘密和工作秘密，是維護國家的安全、榮譽和利益的重要內容之一。在任何情況下，任何公務員都不得有意或者無意地泄露國家秘密和工作秘密，違反者必須承擔行政責任或者被追究其他法律責任。為確保國家秘密和工作秘密不被泄露，“在涉及國家秘密等特殊職位任職或者離開上述職位不滿國家規定的脫密期限的”公務員不得辭職, “公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職3年內，其他公務員在離職2年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動”。

7．遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德

公民通過法定程序成為公務員，與國家之間形成了職務關系。公務員必須遵守其職務方面的一系列紀律，恪守職業道德。從廣泛意義上說，“遵守紀律”的義務包括了前述乃至后述各項公務員義務的全部內容。因此，此項義務主要強調的是要恪守職業道德，不得“壓制批評，打擊報復”，不得“弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾”，不得“曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸”；應當模范遵守社會公德，不得“參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動”。

8．公正廉潔、公道正派

公正廉潔、公道正派，是我國公務員的基本守則，是我黨對干部隊伍建設的基本要求。公務員必須正確運用人民賦予的權力，為人民謀利益，真正做到秉公盡責，不得“貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利”，不得“違反財經紀律，浪費國家資財”，不得“從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務”。

9．法律規定的其他義務

我國《公務員法》調整了對公務員的權利和義務的規定順序，采取了“先義務、后權利”的規定模式。這表明立法者試圖強調義務對于公務員制度建設的重要性。但是，該法并沒有將公務員的義務規定為“無定量的”，而是通過列舉加概括的方式將公務員的義務進一步明確化、限制化。從該法的規定方式可以得出這樣的結論：除了前述8項明確列舉的義務之外，還可以通過法律，也只能通過法律來規定公務員的義務。

五、公務員的責任

當公務員不依法履行或者不能履行其法定義務時，必須承擔一定的責任，稱為公務員的責任。公務員的責任一般包括接受處分、引咎辭職、承擔行政賠償責任和刑事責任四種。

（一）處分

處分，是指公務員因違法違紀所應當承擔的紀律責任的一種形式。處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種。處分國家公務員，必須依照法定程序，在規定的時限內作出處理決定。對公務員的處分，應當事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續完備。

很顯然，我國《公務員法》所規定的“處分”，就是《暫行條例》所規定的“行政處分”，二者的不同只是其適用的范圍上存在寬泛和狹窄的差異。從行政法學的角度來看，處分應當包括身份處分和懲戒處分兩種類型。

所謂身份處分，是指公務員不能勝任所擔任的公務或者拒不接受工作安排時所引起的法律后果，即公務員身份的喪失。例如，新錄用的公務員，試用期滿不合格的，取消錄用。公務員有下列情形之一的，予以辭退：在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職的；不勝任現職工作，又不接受其他安排的；因所在機關調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；不履行公務員義務，不遵守公務員紀律，經教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的；曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過15天，或者一年內累計超過30天的。另外，懲戒處分中的“開除”或者“開除公職”，引起公務員喪失身份的法律后果，當然也屬身份處分的范疇。

所謂懲戒處分，是指公務員由于違反其法定義務的約束而引起的懲處性法律責任形式。行政法學上的懲戒處分即行政處分，相當于《公務員法》所規定的“處分”。如前所述，二者只是在適用范圍上不同而已。公務員因違法違紀應當承擔紀律責任的，依法給予處分；違紀行為情節輕微，經批評教育后改正的，可以免予處分。

（二）引咎辭職

我國《公務員法》規定了新的公務員責任形式，即引咎辭職。首先，擔任領導職務的公務員，因個人或者其他原因，可以自愿提出辭去領導職務。這是引咎辭職的前提性基礎。其次，領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。最后，領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。

（三）行政賠償責任

公務員承擔賠償責任，一般是由以下兩種情形之一引起的：

（1）負有管理特定財物的義務，卻因故意或者過失的違法行為（作為或者不作為）使所管理的財物遭受損失時，公務員必須依法承擔賠償責任；

（2）公務員違法或者不當的執行職務行為給行政相對人帶來不必要的財產損失時，行政賠償責任往往由行政機關直接承擔，然后再由行政機關行使求償權，依照公務員是否存在故意及過錯的程度，追究公務員的責任。

（四）刑事責任

公務員對其職務犯罪必須依法承擔刑事責任。對公務員刑事責任的追究，適用刑法及刑事訴訟法的有關規定。

（五）公務員責任的救濟途徑

如前所述，提出申訴和控告是公務員的一項權利。我國《公務員法》第15章規定了“申訴控告”制度，為公務員責任設置了兩種救濟途徑，其一是申訴制度，其二是控告制度。

公務員對涉及本人的人事處理不服的，可以自知道該處理決定之日起30日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起15日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該人事處理之日起30日內直接提出申訴。

對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。

行政機關公務員對處分不服向行政監察機關申訴的，按照我國《行政監察法》的規定辦理。

公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以依法向上級機關或者有關的專門機關提出控告。受理控告的機關應當按照規定及時處理。

機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害的，應當賠禮道歉、恢復名譽、消除影響；造成經濟損失的，應當依法給予賠償。

如前所述，我國《行政訴訟法》將行政機關對行政機關公務員的獎懲、任免等決定排除在行政訴訟受案范圍之外。在沒有法律明確規定的情況下，尋求司法救濟幾乎是不可能的。我國《行政復議法》規定：“不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。”可見，對行政處分或者其他人事處理決定不服亦不能申請行政復議。因此，在今后修改我國《行政訴訟法》和《行政復議法》時，應當在前述兩種救濟途徑的基礎上，對可以申請行政復議或者可以提起行政訴訟的具體情形或者條件加以規定，以確保公務員合法權益得到及時、充分的救濟。