第五節 行政相對人

在傳統的國家統治形態中，國家作用是以行政為軸心得以展開的，而行政又是以行政權為主線發揮其作用的。因此，傳統的行政法學大多以行政權或者行政主體的作用為主要研究對象，不重視行政相對人在行政過程中的作用。然而，現代國家的行政，已不僅僅是行政官員及少數專家的問題，而是涉及所有社會構成人員切身利益的問題，行政理論乃至行政法理論，必須以其本來主體——人民為核心重新架構。人民，作為政治術語，是國家統治權的最終歸屬者，從行使行政權的角度來看，其意志通過權力機關以法律形式得以確立，通過行政主體得以具體實現。所以，對行政權及行政主體的作用的重視，并不能直接導致對人民的權利保障不重視的結果。然而，在行政過程中，人民的概念具有雙重性，即作為公共利益的歸屬者的人民和作為行政相對人而參加行政法律關系的人民。前者是一個抽象的概念，后者是一個具體的范疇。在確立人民主權原理的國家里，一切行政活動都必須以實現公共利益為宗旨，而公共利益的最終實現，則需通過各個行政相對人的具體權利和利益的確保來完成。

在法治行政的原理下，一切行政活動都必須以法律、法規為依據。任何脫離法的拘束的行政活動，都是不能被允許的。但是，完全的全部保留說已經失去了成立的條件，因此，行政主體與人民的關系，除了由法律直接加以確立外，往往是由作為法律補充的行政立法來具體確立的。人民在行政法律關系中應處于何種地位的問題，是關系到人民主權原理能否切實貫徹落實的大問題，而這個問題不僅在憲法層面、在法律層面得以確立，而且更多地取決于行政立法層面相關規范的具體內容，因而它是現代行政法學不容忽視的重要課題之一。

一、行政相對人的概念

一般認為，所謂行政相對人，或稱行政相對方，是指行政主體行使行政權所指向的一方當事人，即在行政法律關系中與行政主體相對應，共同構成行政法律關系主體的另一方當事人。

關于行政相對人的概念，我國學術界存在不同的理解。從具體（微觀）層面來理解行政相對人，則要求具體的行政法律關系存在，要求有具體的行政權行使，因而要求有具體的權利義務內容，承受該權利義務內容的當事人就是行政相對人。從籠統（宏觀）層面來理解這個概念的話，則以整個行政權的存在為基礎，將與行使行政權的一方主體相應對的另一方主體稱為行政相對人。有人為了區別這兩種不同層次上的概念范疇，稱前者為“行政相對人”，而稱后者為“行政相對方”。實際上，這種用詞方法并不一定正確。因為“相對人”和“相對方”這兩個詞都來源于日語“相手方（あいてかた）”。該詞譯成中文就是“相對方”或者“相對人”?？梢?，從詞源上看，“相對方”和“相對人”并沒有宏觀和微觀之差異。在日語中，指具體的行政行為所指向的相對人時，有個專門的術語，叫做“名宛人（なあてにん）”，翻譯成中文就是“名義人”，即行政行為書面文件上明確標明的承受該行政行為所規定權利義務者。由于中文和日文都使用漢字，使得翻譯上存在著如此這般諸多令人困惑的情形。鑒于中國行政法學界長期以來使用“行政相對人”或者簡稱“相對人”這個學術概念，已經基本上成為約定俗成的用法，與實定法上的“公民、法人和（或者）其他組織”的表述基本相吻合，我們認為，在此已經沒有必要進一步就概念問題展開分析，可以直接進入對行政相對人的法律地位或者權利義務問題的探討。

二、行政相對人在實體法上的地位

如前所述，在傳統的行政法學中，論述的重點被置于行政主體，而對相對人的權利義務的論述或者是不夠充分，或者是只強調其義務而忽視其能動性的一面。隨著行政法治意識的提高和民主參與意識的不斷普及，現代各國較為普遍地倡導參與型行政，通過協調、對話、參與、互動等，相對人在行政法律關系中的地位和作用越來越受到人們的關注。

行政相對人是行政法律關系中與行政主體相對應的一方主體。把握這一內容至關重要。無論是包括行政機關在內的國家機關，還是公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人、外國組織，都可以作為行政法律關系的行政相對人一方主體參加行政法律關系，享受一定的權利，并承擔一定的義務。同時，需要確認的是，行政相對人一般情況下是不能以行政主體的資格參加行政法律關系的，因為它不具備行政主體資格。

在現代國家，正是在對行政相對人前述屬性把握的基礎上，法律對行政相對人的實體法上的地位予以相應的規定。

（一）財產和自由不受侵害，依法享受給付與保護的權利

行政活動是由法律規定的，一切行政活動都必須依法實施。公民的財產和自由，除法律有明文規定以外，不受任何侵害，并且，享受依法行政所產生的給付與保護，是現代國家公民的基本權利。保障公民在行政法律關系中的這種地位，是法治行政原理的內在要求。只有從實體法上確立公民的這種權利和地位，才能確保法治行政原理的貫徹和實施，才能確保人民在現代行政中的主體地位。

（二）排除違法或者不當行政的請求權與行政介入請求權

在現代法治國家中，人民享有不受違法或者不當的公權力侵害的自由，同時也享有公平地受到依法行政的給付與保護的權利。以此廣泛的自由權和全面的社會權為前提，只要公民因行政主體的違法或者不當的作為或者不作為而受到侵害時，作為實體法上的權利，原則上應當承認其對行政的違法或者不當的作為享有排除違法或者不當行政的請求權，對行政的違法或者不當的不作為有行政介入請求權。無論是否存在法律的明文規定，尤其是對于因行政的違法作為或者不作為使個人生活利益受到實質且具體的侵害的，都必須廣泛地保障其請求救濟的機會。

（三）法律保護的利益和反射性利益——法律解釋對實現權利的重要意義

綜上所述，當違法或者不當地行使行政權，給公民的財產和自由帶來侵害時，或者行政主體怠慢于行政權的行使，沒有給公民帶來法定的給付和保護時，公民有權請求排除行政權的違法或者不當侵害，有權請求行政主體依法行使行政權。

然而，由于現代國家中利益和價值的復雜多元性，決定了立法體系和相關規定的復雜多樣性。當公民因違法的或者不當的行政活動（包括作為和不作為）蒙受不利或者侵害時，并不一定都享有排除違法行政狀態或者要求行政介入的請求權。也就是說，要實現這種權利，還必須具備相應的條件。

1．對法律保護的利益或者法律上的利益全面予以保護

國外行政法學傳統理論認為，盡管行政法規范中也不乏以保護公民個人利益為目的而制定的，但其大多數并不是為了保護特定公民的利益，而是為實現公共利益而制定的。因此，當法律特別規定保護私人的一定利益時，該利益稱為“法律保護的利益”或者“法律上的利益”。由于行政主體的違法或者不當的作為或者不作為而導致其法律保護的利益受到損害時，當事人有權請求保護其法律上的利益。通過向復議機關申請復議，乃至向法院提起行政訴訟，請求排除行政主體的違法或者不當的作為（排除違法或者不當的行政狀態的請求權），或者請求行政主體依法行使行政權（行政介入請求權）。

2．對反射性利益的救濟問題

相反，當法律完全是為了實現公共利益，而不是以保護特定個人利益為目的時，行政作用依法實施的結果，即使給私人帶來利益，根據國外行政法學傳統理論，那也不是私人的權利，只不過是反射性利益而已。所以，若該反射性利益受到侵害，公民個人也無權以此為理由請求救濟。

然而，前述有關法律上的利益和反射性利益的二分論，是以公共利益和私人利益的二元論為前提的。在現代民主政治的國度里，所謂公共利益，最終不過是國民的私人利益的集合而已。因此，公共利益和私人利益的區分在原理上是難以成立的，并且，公共利益最終必須通過各個具體的私人利益得以實現，那么，法律上的利益和反射性利益的二分論，在理論上也是難以維持的。

隨著人民對行政的依賴度的提高及公民權利意識的提高，人們逐漸將包括給付行政領域在內的所有行政主體與行政相對人的關系看作權利義務關系，將傳統上認為是反射性利益的事項盡量解釋為法律保護的利益?！半y以判斷時，則推定其為個人的法律利益”，這種權利推定的理論，正在為越來越多的學者和法律工作者所接受。正確區分法律保護的利益和反射性利益，盡量擴大解釋法律保護的利益的范圍，對于保護相對人權益，具有極其重大的意義。

也就是說，為了從確立法治行政的原理和保障人權的角度公正地解決行政上的糾紛，行政復議機關和司法機關等糾紛裁斷機關都應該排除法律上利益和反射性利益的二分論，盡量廣泛地承認公民個人的復議利益和訴訟利益。在這種二分論尚有較多支持者的情況下，作為學者，應該通過法律解釋對法律保護的利益范圍予以擴大解釋，以確保對公民的更充分的救濟。

（四）關于無瑕疵裁量請求權的若干問題

因為行政主體的違法或者不當的作為或者不作為，權利或者利益受到侵害的公民、法人或者其他組織，原則上享有排除違法行政的請求權和行政介入請求權。這兩種權利的確立，實質上承認了行政相對人對行政權行使過程的參與權。關于行政相對人在程序法上的參與權，我們將在后面詳細探討。在這里，將通過對“違法”或者“不當”的分析，來探討無瑕疵裁量請求權的若干問題。

（1）違反一義性羈束的法規范上的確定條款而行使行政權或者不行使行政權時，該行政行為或者行政不作為是違法的。對于違法的行政行為或者不作為，既可以申請行政復議，又可以提起行政訴訟，甚至可以請求國家賠償。關于這一點，各國學術界不存在任何爭議，實定法上一般也予以明確規定。

（2）問題在于行政主體執行在某種程度上承認其行政裁量權的裁量條款時，是否存在違法的問題。一般說來，違反裁量條款僅屬于適當與否的問題，不會發生違法的問題。對于適當與否的問題，只能通過行政復議等行政系統內的救濟途徑來解決。也就是說，對于存在不當之瑕疵的行政裁量權，一般情況下不能尋求司法救濟。但是，隨著現代國家法治實踐的推進，法規范的規定逐漸邁向科學化，有些規定雖然是裁量條款，也決不是允許行政的獨斷專橫。當行政機關超越其裁量權的界限，或者濫用裁量權，積極地行使權力而侵害了國民的權利自由時，裁量權的逾越或者濫用就構成違法，公民就有權請求排除違法行為。我國法律對公民在這方面的權利給予了積極的肯定。

（3）關于行政機關不行使法律賦予的行政職權，持續不作為時，公民是否可以請求發動行政權的問題，我國法律也作了肯定性規定。但是，我國《行政復議法》和《行政訴訟法》所規定的情形是有限的列舉，對未列舉的領域中公民請求發動行政權的問題，依然需要學術界予以明確的解釋。并且，傳統理論認為，行政權的發動與否，應該由行政機關的首次性判斷及其責任來決定，即使具備了法律上的全部要件，也應該由行政機關裁量決定。也就是說，盡管行政機關應該行使公權力，但行政機關卻未行使公權力，持續不作為的情況下，從理論上講，也不構成違法，因而，司法救濟不能介入。但是，當行政機關不行使行政權，導致從法律上賦予其權限的規定本身失去意義，變成空文時，行政機關就沒有不行使行政權的自由，行政介入便成為行政機關的義務。也就是說，在這種極限狀態下，對于行政機關的違法不作為，公民有權通過司法救濟途徑來請求行政介入。最近，國外出現了一種稱為裁量權收縮論的新學說，主張行政機關的裁量權行使是否妥當，要根據具體情況進行相對的判斷。即使在承認了裁量的范圍內，也有必要根據具體情況縮小其裁量范圍。特別是在面臨極限事態時，將裁量權的范圍縮小至零，從法律上強制行政機關必須采取一定行為，這就是裁量權的零收縮論。

總之，對行政裁量權應當予以相應的尊重，同時，對于違法或者不當的裁量權應當確立相應的救濟途徑，以確保行政相對人所享有的無瑕疵行政裁量請求權能夠得到及時而全面的實現。要達到這種法治行政的高度，就必須對行政裁量論展開進一步深入的研究。

三、行政相對人在程序法上的權利

大陸法系的傳統理論認為，行政活動的適當與否，主要決定于其內容在客觀上是否符合法律規定。也就是說，只要其結果合法，那么，作出行政判斷的程序是否公正合理，根本不被作為問題考慮。而英美法理論則認為，行政主體要依據法律作出內容正確的最終判斷，首先必須保證形成其判斷的程序是公正的。發動行政權，必須履行公正程序或者公正法律程序（due process of law; natural justice），不公正的程序是絕對不會產生公正結果的。隨著程序權利觀念的不斷發展和深入，不僅英美法系，而且包括大陸法系在內的世界各國對行政程序越來越重視，個人在行政程序法上的權利，成為現代行政法學研究的一個重要課題。

（一）參與型行政全面保障相對人在程序法上的權利

我國1982年《憲法》第2條規定，“一切權力屬于人民”, “人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這是我國參與型行政的憲法根據。

建設參與型行政是憲法所確立的參政理念的基本要求。所謂參與型行政，亦稱互動型行政，是指行政機關及其他組織在行使國家行政權，從事國家事務和社會公共事務管理的過程中，廣泛吸收私人參與行政決策、行政計劃、行政立法、行政決定、行政執行的過程，充分尊重私人的自主性、自立性和創造性，承認私人在行政管理中的一定程度的主體性，明確私人參與行政的權利和行政機關的責任和義務，共同創造互動、協調、協商和對話行政的程序和制度。此種“參與型行政”或者“互動型行政”是依法執政的基本要求，強調通過保證公眾對行政的廣泛參與和監督等一系列的制度安排，創造一種政府和民眾共同治理的新秩序。

（二）行政相對人參與制定行政法規范或者計劃的權利

如前所述，人民是國家統治權的最終歸屬者，作為國家統治權的具體形態之一的行政權，其根本宗旨在于為實現人民的利益即公共利益服務。因此，行政權的內容和具體行使過程，都應該反映人民的意志。人民除通過其代表機關制定法律，為行政主體提供基本的存在依據和行為準則外，還有權參與制定較具體的行政法規范或者行政計劃等。制定具體的行政法規范（行政立法）和制訂行政計劃等，是憲法和法律賦予行政主體的權能，有關部門或者機關可以依據其職權獨立行使之。但是，由于現代國家行政的復雜多樣化，涉及方方面面的利益，為了確保行政權的公正行使，統一、綜合各界各階層的意見，以形成行政上的共同意志，在制訂行政計劃或者進行行政立法時，必須履行一定的程序，如聽證會、論證會以及公開草案，廣泛征求意見，進行公眾評議等，實行公開化行政程序。例如，我國《行政許可法》第19條規定：“起草法律草案、法規草案和省、自治區、直轄市人民政府規章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況?！彪S著行政民主化要求的不斷高漲，這種廣泛吸收公民參加行政過程的程序權利保障，必將越來越多地運用于各個行政領域，成為現代法治行政中人權保障的重要內容之一。

（三）行政相對人參與作出行政行為的權利

行政行為，是指行政主體依法行使國家行政權，針對具體事項或者事實，對外部采取的能產生直接法律效果、使具體事實規則化的行為。在行政行為作出之前，特別是在侵益性行政行為作出之前，必須保障行政相對人有陳述和申辯的權利，乃至接受聽證的權利。行政主體作出行政行為，是其當然的權限和職責，但是，不是依據自己的主觀武斷，而是在履行公正程序、廣泛聽取各界意見的基礎上作出。特別是作出侵益行政行為時，行政機關必須事前告知相對人有關行政行為的事實、理由和依據等，給予相對人以充分的辯論機會，以求得明確、清楚地認定事實，從而公正地作出合法、合理的行政行為。只要充分保障了行政相對人陳述和申辯的機會，履行了必要的事前聽證程序，經過事實審理（事實審理型聽證）后再作出行政行為，就可以在相當程度上避免行政機關的獨斷專橫，避免違法或者不當的侵益行政行為侵害行政相對人合法權益的事態的發生。這種程序對于當事人權利的事前預防性保護，無疑具有重大的意義?，F在，不僅眾多學者重視對事前行政程序的研究，而且各國相繼制定行政程序法，從法律上保障了相對人的聽證權。在我國，《行政處罰法》、《行政許可法》等重要法律都確立了陳述、申辯和正式聽證會的制度。可以說，對于聽證權的保障，特別是對于侵益行政行為中的聽證權的保障，是法治行政原理的本質性要素，有必要進行深入的研究。關于相對人程序法上的權利，我們將在“第八章行政程序法”部分展開較為詳細的論述。

四、行政相對人的公法行為

（一）公權和公義務

公權和公義務的概念，相對于私法關系中的私權和私義務而成立。所謂公權，是指在公法關系中，權利主體可以直接為自己主張一定利益的法律上的權利。例如，行政主體對行政相對人擁有租稅債權，公務員對行政主體有工資請求權等。所謂公義務，與公權恰好相對，是指為了他人的利益，在公法上接受一定的意思拘束。例如，與行政主體的租稅征收權相對應，公民負有納稅義務，與公務員的工資請求權相對應，行政主體負有工資支付義務等。

1．公權的種類

以公權的主體為標準，可以分為國家公權和相對人公權兩種。

國家公權，是指行政主體所享有的權利。根據其目的不同，可以分為組織權、警察權、統轄管制權、國家公有企業特權、公用負擔特權、財政權、刑罰權等；根據其內容不同，可以分為命令權、強制權、形成權、公法上的物權支配權等。

相對人公權，即行政相對人所享有的公法上的權利，包括參政權、受益權和自由權三種。其中參政權包括人民代表選舉權、公務員的選定權和罷免權等能動性參加權，故又稱為主動性公權，隨著參與型行政的發展，在行政法層面的參與權具體化為對整個行政過程的參與權；受益權包括接受各種行政行為的權利、公物及公共設施的使用權、公法上的金錢請求權等，因相對人可以積極地請求行政主體作出一定的行為，授予一定的利益，故又稱為行為請求權或者積極性公權，實際上是社會權在行政法層面的具體化；所謂自由權即可以主張不因行政權侵犯其自由的權利，只要不違背公共利益，行政相對人可以享受居住、言論、集會、結社、宗教信仰、學術研究及財產享有等權利，故又稱為消極性公權，基于該權利，行政相對人可以請求排除違法或者不當的行政行為等行政活動。

2．公義務的種類

以公義務的主體為標準，可以分為行政主體的公義務和相對人的公義務兩種。以義務的性質為標準，可以分為作為義務、不作為義務、給付義務和忍受義務四種。根據其目的不同，可以分為警察義務、統轄管制義務、公用負擔義務和財政義務等。

3．公權與公義務的特征

國家公權與私權相比，具有鮮明的自行強制性。相對人公權，從公權的角度看是權利，而從另一角度看則更具義務的性質，其放棄和轉讓往往要受到一定的限制。盡管有時并不妨礙權利的不行使，但不行使的結果將導致該權利的消滅。

對于相對人的公義務，廣泛承認行政權的自行強制力，并且，公義務大多是一身專屬性質的，除納稅義務等可以繼承外，一般不允許轉讓。

（二）相對人的公法行為

相對人的公法行為，與私法行為不同，是指相對人以公法效果的發生為目的、以相對人的資格所為的行為。由于該行為種類繁多，性質各異，確立其統一適用的一般法原則比較困難。因此，有必要就各種各樣的行為，分別剖析其法律性質，并歸納總結適合其性質的法規范或者法原則。特別是在法律、法規中欠缺有關相對人的公法行為的規定時，有必要從解釋論的角度回答是否應直接適用民法上關于意思表示及法律行為的規定或者法原則，是否應根據相對人的公法行為的性質予以法律上的特殊考慮等。

1．相對人的公法行為中的意思能力和行為能力

一般說來，無意思能力者的行為是絕對無效的，而關于行為能力，至少與財產有關的行為，原則上可以類推適用民法上關于無能力者的規定。但是，關于許可申請、行政復議及行政訴訟等，只要可能的話，應盡量視之為有效。私法領域的無能力者制度，主要限于對與財產有關的行為的適用，排除對身份上的行為的適用。該制度的主要目的在于保護欠缺行為能力者的利益，因此，即使欠缺行為能力，只要本人的權益不受侵害，就沒有特別保護無能力者的理由。

關于意思表示者的意思欠缺及意思決定的瑕疵對相對人的公法行為的效力的影響問題，不存在一般性規定，大多數情況下應類推適用民法上的有關規定。

2．關于相對人的公法行為的撤回

一般說來，在基于相對人的公法行為而完成某種法律效果以前，相對人的公法行為可以自由撤回。但是，關于合成行為及合同行為，由于其集團性和形式性，必須尊重既成的法秩序，因而相對人的公法行為的撤回要受到一定的限制。

3．相對人的公法行為的瑕疵對行政行為效力的影響

當私人的公法行為只不過是作出行政行為的動機而已時，私人的公法行為的瑕疵，對于基于該行為而作出的行政行為的效力，不產生任何影響。當私人的公法行為成為作出行政行為的前提條件時，該行為是形成一系列行政程序的構成要素之一，因此，若私人的公法行為無效或者被依法撤回的話，行政行為便因欠缺前提條件而無效。

思考題

1．什么是行政主體？確立行政主體概念的意義有哪些？

2．什么是行政職權？有哪些內容？

3．什么是行政職責？有哪些內容？

4．什么是行政權限？

5．簡述國家行政機關的概念與特征。

6．什么是行政授權？有什么特征？

7．什么是行政委托？有什么特征？

8．簡述我國公務員的概念與范圍。

9．公務員的權利有哪些？

10．公務員的義務有哪些？

11．簡述追究公務員責任的種類。

12．簡述公務員法律關系的含義及其內容。

13．簡述行政相對人在實體法上的權利類型。

14．簡述行政相對人在程序法上的權利類型。