第三節 被授權的組織與受委托的組織和個人

一、行政授權和行政委托

關于行政授權和行政委托的一些基本問題，在前面有關行政法律關系以及行政權的類型劃分時已有論述。為了更好地理解接受授權的組織與接受委托的組織和個人在性質上的不同，有必要就行政授權和行政委托進行比較考察和研究。

（一）行政授權和行政委托的概念

所謂行政授權，是指法律、法規或者規章直接規定將某項或者某一方面的行政職權的一部分或者全部授予某個組織，或者法律、法規規定由特定的行政主體，通過法定方式，將某項或者某一方面的行政職權的一部分或者全部授予某個組織的法律行為。

所謂行政委托，是指行政主體將其職權的一部分，依法委托給其他組織的法律行為。

（二）行政授權和行政委托的特征和區別

1．依據方面的特征和區別

行政授權必須有法律、法規或者規章的明文授權規定為依據。只有法律、法規或者規章直接規定，或者有關行政主體依據法律、法規或者規章的授權規定，才能賦予某一組織以某項法律上的權力，尤其是行政權力。

行政委托也必須依法進行。不過，這里的“依法”，不如行政授權那樣嚴格。具體說來，行政委托根據所委托行政事項的不同而有所區別，即在某些行政事項范圍內，應當有法律規范關于委托的明確規定，如稅收、行政許可等，在另外一些行政事項范圍內，只要不違背法律精神和法律目的，即可實施委托，如物價、衛生、治安等方面的監督、檢查行為。

2．方式上的特征和區別

行政授權必須符合法定的方式。具體的行政授權方式，不能一概而論，但至少應當符合法律、法規規定的方式。有時法律、法規或者規章直接授予職權，如我國《進出境動植物檢疫法》（1992年4月1日起施行）第3條第1款規定：“國務院設立動植物檢疫機關（以下簡稱國家動植物檢疫機關），統一管理全國進出境動植物檢疫工作。國家動植物檢疫機關在對外開放的口岸和進出境動植物檢疫業務集中的地點設立的口岸動植物檢疫機關，依照本法規定實施進出境動植物檢疫。”有時法律、法規規定由特定的行政機關授予職權，如我國《進出境動植物檢疫法》第3條第2款規定：“貿易性動物產品出境的檢疫機關，由國務院根據情況規定。”我國《外國人入境出境管理法》（1986年2月1日起施行）第25條第1款規定：“中國政府在國外受理外國人入境、過境申請的機關，是中國的外交代表機關、領事機關和外交部授權的其他駐外機關。”該條第2款規定：“中國政府在國內受理外國人入境、過境、居留、旅行申請的機關，是公安部、公安部授權的地方公安機關和外交部、外交部授權的地方外事部門。”在這里，“外交部授權的其他駐外機關”、“公安部授權的地方公安機關”和“外交部授權的地方外事部門”就是行政機關依據法律規定進行授權的情形。

行政委托的法定方式，都是行政主體在行政管理活動中，以較具體的委托決定來進行的，有關行政委托的事項范圍、職權內容、委托時間、委托人和被委托人之間的關系等，都將在委托決定中予以明確。

3．法律后果上的特征和區別

行政授權的法律后果，會使某一原本無行政主體資格的組織取得行政主體資格，或者使其原有行政主體的職權范圍擴大，職權內容增加。被授權組織在接受授權之前不是行政主體的，會因為授權行為而取得所授予行政職權的主體資格，成為該項行政職權的法定行政主體。被授權組織在授權行為之前已具有行政主體資格的，實質上只是職權范圍的擴大或者職權內容的增多。因行政機關不是在其成立后通過行政授權才取得行政主體資格的，而是依照組織法在其成立時就取得行政主體資格，所以，在這里所說的行政授權，主要是指對行政機關以外的組織，既包括行政機關的內部組織機構，又包括行政組織系統以外的組織。例如，1991年4月國務院批準、國家工商行政管理局令發布的《工商行政管理所條例》第6條規定了工商所的9項職責，第8條明確規定：“工商所的具體行政行為是區、縣工商局的具體行政行為，但有下列情況之一的，工商所可以以自己的名義作出具體行政行為……”在這里所列舉的除了吊銷營業執照以外的對個體工商戶及集市貿易中違法行為的處罰，即是行政授權。于是，在所授權范圍內，工商所便成為行政主體。當然，行政授權也包括對行政機關授權的情形，例如，我國《行政處罰法》第16條和《行政許可法》第25條規定的相對集中行使行政處罰權、相對集中行使行政許可權的制度，就是這種情形的典型。

行政委托的對象可以是另一行政主體，也可以是其他社會組織，在特定情況下，也可以是法定的個人，但均不會因此而發生職權以及職責的轉移，被委托的組織或者個人也不能因此而取得行使被委托職權的行政主體資格。委托者既是行政職權的享有者，又是行使行政職權的名義人，進而也是行使行政職權所引起的一切法律后果的承擔者；受委托者則必須在委托的范圍內以委托者的名義行使相應的職權，并接受委托者的監督。

可見，行政授權和行政委托是兩個不同的法律概念，特別是在其行使的法律根據、法定方式和法律效果方面有著根本性的區別。

二、行政機關以外行政主體的具體形態

如前所述，行政機關是最主要的行政主體，但行政主體并不僅限于行政機關。除行政機關外，還有行政機構及其他社會組織，在符合法定條件時，依照法定授權也可取得行政主體資格，代表國家行使行政權。

（一）行政機構

1．行政機構的概念

如前所述，行政機構是行政組織的構成要素之一，其本身又是作為行政機關的內部機構而存在的。具有行政主體資格的各級人民政府及其職能部門，可以根據行政管理的需要設置若干辦公和辦事機構，以協助行政主體處理和具體辦理各項行政事務和機關內部事務。行政機構不能以自己的名義獨立對外行使行政權。但是，由于諸多專業上、技術上的需要以及處于提高行政效率、維持行政秩序等方面的考慮，在某些特定的情況下，行政機構可以接受法律、法規的授權，或者接受行政機關的依法授權，成為行政主體。

2．行政機構的特征

（1）行政機構是一種行政組織。行政機構屬于行政組織系統中的構成單位，其性質不同于一般其他社會組織，無論它是否具有獨立的法律地位，其設置與存在的目的都是為了實現行政事務的管理和行政職能。

（2）行政機構設立的法律根據，多為行政組織法，也有其他法律、法規，但它設立的過程，都是指行政組織內部程序并由相應行政機關根據需要和精簡原則而決定。

（3）行政機構依照法定授權，方能成為行政主體。不是所有的行政機構都能統一取得行政主體資格，關鍵在于通過法定授權取得獨立的行政職權和職責。

（4）行政機構通過法定授權取得行政主體資格，并不意味著它同時取得法律上的其他權利能力和行為能力。行政機構在取得行政主體資格以前，只是行政機關的內部機構，因而不具備獨立從事民事活動的能力。通過法定授權，行政機構在授權范圍內具有行政主體的法律地位，但它依然不具有一般性法人資格和地位。

3．行政機構成為行政主體的具體類型

根據我國現行法律、法規的有關規定以及行政活動運作的實際情況，行政機構成為行政主體的情形有如下三種類型：

（1）依照法律、法規的授權規定而直接設立的專門行政機構。根據行政管理的現實需要，有些法律、法規明確規定，為處理專項行政事務設立一定的專門機構。依照法律、法規的授權而設立的專門機構，具有行政主體資格。例如，我國《專利法》第41條規定：“國務院專利行政部門設立專利復審委員會。專利申請人對國務院專利行政部門駁回申請的決定不服的，可以自收到通知之日起3個月內，向專利復審委員會請求復審。”該法第21條規定：“國務院專利行政部門及其專利復審委員會應當按照客觀、公正、準確、及時的要求，依法處理有關專利的申請和請求。”我國2001年第二次修正的《商標法》第2條的規定：“國務院工商行政管理部門商標局主管全國商標注冊和管理的工作。”“國務院工商行政管理部門設立商標評審委員會，負責處理商標爭議事宜。”商標評審委員會是處理商標爭議的專門機構，行使對商標爭議行政糾紛的復議權。該法第32條規定：“對駁回申請、不予公告的商標，商標局應當書面通知商標注冊申請人。商標注冊申請人不服的，可以自收到通知之日起15日內向商標評審委員會申請復審，由商標評審委員會作出決定，并書面通知申請人。”“當事人對商標評審委員會的決定不服的，可以自收到通知之日起30日內向人民法院起訴。”此外，根據我國《醫療事故處理條例》（2002年9月1日起施行）的規定，負責組織醫療事故技術鑒定工作的醫學會，根據我國《計量法》（1986年7月1日起施行）的規定，為了執行強制檢定和其他檢定、測試任務，縣級以上人民政府計量行政部門根據需要設置的計量檢定機構，或者接受其授權的其他單位的計量檢定機構等，都屬于行使專項職權的專門機構，都具有行政主體資格。

（2）行政機關的內部機構。行政機關的內部機構在得到法定授權的情況下可以成為行政主體。依照組織法和國家行政管理的需要而設立的行政機關的內部機構可分為兩種：一種是各級人民政府直屬的內部機構，另一種是政府職能部門的內部機構。目前依法得到授權而成為行政主體的，主要是后者。例如，我國《消防法》第4條、第25條等，對公安機關消防機構的監督檢查職能作了全面、系統而明確的規定，使其具有行政主體資格；我國《道路交通管理條例》（1988年8月1日起施行，2004年5月1日起廢止）第86條規定：“對違反交通管理行為的處罰，由縣或市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安交通管理機關裁決。警告、50元以下罰款、吊扣2個月以下駕駛證，可以由交通警察隊裁決。”我國《內河交通安全管理條例》（1987年1月1日起施行，2002年8月1日廢止）第3條規定：“各級交通管理部門設置的港航監督機構是對內河交通安全實施統一監督管理的主管機關。”這些成立之初并不具有獨立的法律地位的政府職能部門的內部機構，經法律、法規授權，或者經特定行政機關依法授權，可取得行政主體資格，成為行政主體。

（3）政府職能部門的派出機構。政府中的職能部門根據工作需要在一定區域內設立的工作機構，代表該職能部門從事一定范圍內的某些行政事項的管理工作，其自身原則上沒有獨立的法律地位。目前，職能部門設立的派出機構種類較多，如審計署駐各地辦事處以及公安派出所、稅務所、工商所等。派出機構獲得法定授權，便可以以自己的名義行使行政權，實施具體行政行為，因而取得行政主體資格。由于行政活動的復雜性和廣泛性，法律、法規對派出機構的授權，有的以列舉方式進行，也有的以概括方式進行。無論以何種形式進行，只要某派出機構獲得法律、法規授權，該派出機構便獲得行政主體資格，在授權范圍內成為行政主體。例如，我國《治安管理處罰法》第91條規定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定。”這是以列舉方式授權，只限于在“警告、500元以下罰款”事項上賦予公安派出所以行政主體資格。1991年4月國務院批準、國家工商行政管理局發布的《工商行政管理所條例》則是以概括方式直接賦予工商所以行政主體資格的。不過，依據該條例，工商所只能在涉及個體工商戶和集市貿易管理方面的范圍內行使職權，不能越權以自己的名義管理其他工商行政事宜。某些地方性法規直接授予該地區范圍內的稅務所以部分行政職權，獲得授權的稅務所便取得行政主體資格。

（二）其他社會組織

1．其他社會組織的范圍

其他社會組織，即行政組織系統以外的社會組織。一般說來，行政職能必須由行政組織承擔并予以完成。但是，由于現代行政事務的增加和行政范圍的擴展，許多帶有社會性和專業性的行政事項，完全依靠行政組織來承擔和完成，難以適應現代國家不斷出現的新的行政形勢發展的需要，不利于取得良好的社會效果。于是，行政組織系統以外的社會組織逐漸參與行政活動，成為承擔國家行政活動、實現行政目的的一支生力軍。為了使其他社會組織承擔行政職能的活動規范化和法制化，出現了法律、法規直接將行政職權授予某些其他社會組織的情形。獲得授權的其他社會組織便獲得行政主體資格，使行政主體的范圍得以擴大。

2．其他社會組織的性質

其他社會組織是行政組織系統以外的社會組織，作為一個組合概念，其具體存在形態可以是企業單位、事業單位，也可以是社會團體或者群眾性組織。各種社會組織分別依照其所屬領域的社會管理法規規定而成立和存在，如《工商企業登記管理條例》、《社會團體登記管理條例》（1998年10月25日起施行）等是其成立或者存在的依據。其他社會組織的存在目的，不是或者不主要是為承擔或者完成一定行政職能和行使行政職權。通過法定授權，其他社會組織可以獲得行政主體資格，成為行政主體。無論是否取得行政主體資格，其他社會組織一般都具有一般法律主體資格，即具有法人資格。

3．其他社會組織的具體類型

根據法律、法規的規定，可以通過行政授權成為行政主體的其他社會組織大致有以下四種類型：

（1）行政性公司。行政性公司，是指以公司的構成要件而成立，從事經濟活動，同時又承擔某方面或者一部分行政職能的組織。隨著經濟體制改革和政府職能轉變，為適應商品經濟乃至市場經濟的需要，由原政府主管部門轉變或者改建而成的行政性公司大量出現，例如，物資主管部門改為物資公司，煤炭主管部門改為煤炭統配公司，以及煙草公司、自來水公司、煤氣公司等。

（2）根據授權從事一定行政職能活動的事業單位。例如，我國1995年施行的《食品衛生法》曾授予食品衛生監督檢驗機構從事食品衛生監督的行政職權。我國《藥品管理法》授權各級藥品檢驗所（事業單位）依法實施藥品審批和藥品質量監督檢查所需的藥品檢驗工作，對進口藥品進行抽查檢驗，對國務院藥品監督管理部門規定的生物制品、首次在中國銷售的藥品和國務院規定的其他藥品在銷售前或者進口時進行檢驗。我國《傳染病防治法》授權各級疾病預防控制機構（事業單位）進行傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防和控制。

（3）根據授權從事一定行政職能的企業單位。例如，1989年商業部、國家物價局發布的《外輪供應公司供應外輪、海員商品價格管理辦法》規定，“出口口岸價”由有關省、市、自治區商委、商業廳（局）和出口口岸外輪供應公司分級管理，其余商品價格由各口岸外輪供應公司管理，具體管理辦法由外輪供應公司擬定報當地主管部門批準。其中外輪供應公司屬于企業，通過授權取得一定的商品價格管理職權。又如，1989年國務院發布的《石油、天然氣管道保護條例》第24條規定：“對維護管道及其附屬設施安全作出顯著成績的單位和個人，能源主管部門或者管道企業可以給予表彰和獎勵。”這樣，管道企業取得了行政獎勵權，從而成為行政主體。

（4）被授予一定行政職權的社會團體、群眾性組織及其他社會組織。在行政管理活動中，經法律、法規授權，或者經有權行政機關依法授權，社會團體、群眾性組織及其他社會組織，如工會、律師協會、婦聯、村民委員會、居民委員會等，都可以從事一定行政職能活動，成為行政主體。

三、接受委托的組織和個人

其他社會組織可以通過行政授權成為行政主體，也可以通過行政委托成為被委托組織，但更多的情形是在行政管理活動中以被管理者的資格處于行政相對人的地位。也就是說，其他社會組織首先是行政相對人，其次才是出于行政公務協助要求而成為被委托組織，最后才是被授權組織。其他社會組織成為行政主體的機會、范圍及能夠行使行政職權的內容，一般說來是比較少的。因此，正確判斷其他社會組織的法律身份和所處法律地位，對于維護法律的嚴肅性，確保行政權的依法行使，切實保護相對人的合法權益，都具有極其重要的法律意義。

一般說來，個人不可能成為行政主體，行政主體只能是國家行政機關或者接受授權的組織。

根據我國《行政處罰法》第18條和第19條的規定，行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合相應條件的、依法成立的管理公共事務的事業組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。

根據我國《行政許可法》第24條的規定，行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。委托機關應當將受委托行政機關和受委托實施行政許可的內容予以公告。委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托行政機關在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。

有人認為，行政主體不僅包括國家行政機關和法律、法規授權的組織，而且還包括法律、法規授權的個人。其理由是：無論是在資本主義國家還是在社會主義國家，都存在授予個人行政主體資格的法律規范，僅在處于緊急、危急情況下，須由個人當機立斷，予以處置；或者社會公益性強，又處置簡單的事項，才授予個人行政主體資格。

其實，這是對行政主體概念的誤解。按照我們前面對行政主體的定義，行政主體必須享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并承擔因此而產生的相應法律責任。只有同時具備這三個要件，才能成為行政主體。僅具有其中一項或者兩項特征，不能稱其為行政主體。而個人一般不可能完全具備這樣的資格能力。例如，1985年9月2日中央愛國衛生運動委員會、鐵道部發布的《關于禁止在旅客列車上隨地吐痰、亂扔臟物和在不吸煙車廂內吸煙的規定》第3條第2款規定：“各次列車的列車員同時是衛生監督員。衛生監督員要認真執法，對違反本規定者予以批評和罰款（按本規定罰款5角）。”誠然，這一部門規章賦予列車員以衛生監督員的身份，列車員享有罰款5角的行政處罰權。但是，我們不能因此斷定列車員具有行政主體資格。因為列車員所行使的行政處罰權，并不是以其自己的名義進行的，由此所引起的法律責任也不是由列車員承擔的。可見，在這里，列車員行使一定的行政處罰權，并不是基于授權，而是基于委托。