第二章 行政法律關系主體

第一節 行政法律關系主體概述

一、行政主體

（一）行政主體的概念

在中國，“行政主體”是一個學術用語，而非實定法上的概念。盡管人們對“行政主體”的定義在表述上有所不同，但是，通常人們所把握的“行政主體”這個概念主要是指行政機關和法律、法規授權的組織。一般認為，行政主體是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。

一般說來，行政主體的上述概念可以從如下幾個層面來理解（行政主體的判斷標準）：

（1）行政主體是享有國家行政權的組織。

行政主體是組織，但并不是所有的組織都能成為行政主體。是否享有國家行政權，是決定某組織能否成為行政主體的一個決定性條件。根據主權在民或者人民主權的原理，一切行政權都由來于國家的統治權，最終歸屬于人民。人民通過國家來實現其統治意志，行使行政權的主體一般只能由國家自己充當。但是，國家是一個抽象的政治實體，和立法權、審判權等國家權力都要由一定的具體組織來享有一樣，其行政權也必須是由一定的具體組織來享有。因此，國家設立國家行政機關，通過憲法和法律賦予其國家行政權。享有國家行政權的國家行政機關就具備了成為行政主體的決定性條件。行政機關是最重要的行政主體，但行政機關并不等于行政主體。除行政機關外，一定的行政機構和其他社會組織，依照法定授權，也可以成為行政主體。為了適應瞬息萬變、復雜多樣的行政需要，有時國家直接通過法律規范將其行政權的一部分授予國家行政機關以外的組織，有時在法律、法規中規定有權機關可以將其享有的行政權的一部分按照法定程序和要求授予其他組織。接受授權的組織便具備了成為行政主體的決定性條件。接受授權的組織既可以是行政機構，也可以是其他社會組織。總之，行政主體只能是國家行政機關和接受授權的組織。因為只有國家行政機關和接受授權的組織才能享有國家行政權力。

（2）行政主體是能夠以自己的名義行使行政權的組織。

“以自己的名義行使行政權”，是指在法律規定的范圍內依照自己的判斷作出決定，發布命令，并以自己的職責保障這些決定和命令的實施，獨立采取行政行為等。能夠以自己的名義行使行政權，是判斷行政機關及其他組織能否成為行政主體的主要標準。

判斷某組織是否是行政主體，不僅要看其是否享有國家行政權，而且要看其是否能夠以自己的名義作出行使行政權的行政行為。

國家行政機關代表國家行使行政權，該行政機關便具有行政主體的資格，在行政法律關系中成為一方當事人。國家行政機關以外的組織通過接受授權而獲得行政權，雖然通常情況下該組織處于行政系統之外，但是，基于法定授權依然能夠以自己的名義行使行政權，它在授權范圍內的一切行政活動都必須適用一般行政法規范，故具有行政主體資格，在行政法律關系中成為區別于行政相對人的一方當事人。也就是說，只有那些符合法定條件、履行必要的法定程序而成立的享有國家行政權的行政機關和接受法定授權的組織才享有對外的名義權。而享有對外名義的國家行政機關及其他組織行使國家行政權的具體工作則是由其內部機構去完成的，這種內部機構雖也擁有自己的名稱，但它只是一種內部分工的表示方法，對外則無任何意義。在行使本機關或者組織所享有的行政權時，則需以享有名義權的行政主體的名義去實施。行政機關的內部機構及其他組織，只有依照法定授權獲得行政權后，才能享有對外名義權。也就是說，行政機關的內部工作機構，在一般情況下不能成為行政主體。

（3）行政主體是能獨立承擔法律責任的組織。

能否獨立承擔法律責任，是判斷行政機關及其他組織能否成為行政主體的一個關鍵性條件。

某組織僅僅行使國家行政權，實施國家行政管理活動，但并不承擔因行政權的行使而產生的法律責任，則它不是行政主體，只不過是行政管理活動的實施主體。實施主體和行政主體有時是可以分離的。要成為行政主體，必須是享有行政權，并以自己的名義去實施行政權，同時還必須能夠獨立參加行政復議或者行政訴訟活動，獨立地承擔因實施行政權而產生的法律責任。從這一角度看，那些行政機關的內部工作機構在沒有接受法定授權的情況下也不能成為行政主體。

有關國家行政的權限被委托給組織或者個人行使時，受委托的組織或者個人雖然也行使國家行政權，但是，由于該權限的行使只能以委托機關的名義進行，它所為的一切行為的法律后果，均歸屬于委托機關。所以，接受委托的組織或者個人不具有行政主體的資格，在行政法律關系中不能成為行政主體。

（4）行政主體是行政法律關系中的一方特殊主體。

行政主體是與行政相對人相對應的概念。在行政法律關系中，行政主體是享有行政權、行使行政權，并能獨立承擔法律責任的一方當事人，是一方特殊的主體。一般說來，行政主體處于管理者、命令者的地位，同時，隨著現代參與型行政理念的發展和普及，行政主體往往也是行政指導者，乃至行政合同的締結者。行政相對人接受行政主體的管理，服從行政主體的命令，履行法律規范所規定的或者行政主體作出的行政行為規定的義務。在現代參與型行政中，行政相對人往往也是行政管理中的積極參與者，對行政主體的意思形成發揮著越來越重要的作用。

總而言之，行政主體的判斷必須綜合考慮各項標準。國家行政機關是最主要的行政主體，但是，行政主體不以行政機關為限。除行政機關外，那些依照法定授權而取得行政權的組織，也可以成為行政主體。此外，能夠成為行政主體的行政機關和其他組織，也不是在一切場合都以行政主體的資格出現。判斷某組織是否是行政主體，主要是看其是否承擔國家行政權，是否在與社會中其他主體發生關系時以行政權享有者的資格參加。只有那些享有國家行政權，在國家行政管理活動中行使行政權，并能夠獨立承擔因此而產生的法律責任的組織，才是行政主體。

（二）行政主體的職權與職責

行政法學對行政組織的研究，重要的在于確立哪些行政組織具有行政主體資格以及行政主體的職權與職責，從中概括、抽象出保障和監督行政權的公正行使、保障相對人的合法權益不因違法和不當行政權的行使而受到侵害的基本原則。

行政主體在行政法律關系中，也享有一定的權利，并承擔一定的義務。如前所述，行政主體是享有國家行政權，在國家行政管理活動中行使行政權，并能夠獨立承擔因此而產生的法律責任的組織。行政主體的行政職權不同于一般權力，它具有強制性、單方性、優先性以及與職責的統一性等性質和特點。因此，行政主體行使行政權往往容易導致對行政相對人權益的侵害。行政法律規范的根本目的在于對行政主體行使行政職權設定基準，確保行政主體在法定的職權范圍內實施各項行政管理活動，在全面、高效地實現公共利益的同時，切實保障行政相對人的合法權益不受違法或者不當行政行為的侵害。可以說，行政主體的法律地位，是行政主體在行政法律關系中所享有的權利和承擔的義務的綜合體現。

行政職權是行政主體所享有的行政權的具體表現，行政優先權是行政主體有效行使行政權的條件保障，行政職責是行政主體履行法定義務的具體表現。因此，一般可以從行政主體的行政職權、行政優益權和行政職責三方面來理解行政主體的法律地位。

1．行政職權

行政職權是國家行政權的轉化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權能。根據不同標準，行政職權可以有很多種分類。行政職權一般可分為固有職權和授予職權兩大類。前者自行政主體的設立而產生，并隨行政主體的消滅而消滅；后者來自于法律、法規或者有權機關的授權行為。授予職權既可因法律、法規的修改、廢止或者授權機關撤回授權而消滅，也可因被授權組織的消滅而消滅。固有職權主要賦予行政機關，授予職權主要授予行政機構、公務組織和其他社會組織。

行政職權的內容和形式因行政主體的不同而有一定的差異，不同行政主體的行政職權的范圍也不一樣。尤其是由于行政主體本身的層級性，決定了其行政職權在形式上具有廣泛性、多樣性和相互補充性等特點。總的說來，按照行政職權在實踐中的邏輯規律，大致可以將其歸類為如下內容：行政立法權、行政決策權、行政決定權、行政命令權、行政執行權、行政制裁權、行政強制執行權、行政委托、監督權和行政司法權。當然，這種邏輯排序并不一定具有普適性，各種行政職權相互之間往往處于流動、交互的關系。例如，行政立法權和行政決策權，二者的關系具有非常強的交互性，有時是在重大決策后才啟動一系列立法程序，有時是為執行立法而作出相應的決策，甚至在立法過程中也伴隨著諸多決策。從依法行政的角度講，應當先有立法，后作決策；從事物的規律和制度運作的實際來看，則往往是先有重大決策，后有相應的立法，然后再有基于立法的中層乃至基層的決策。其他行政職權相互間也存在類似這種情形的關系。因此，我們在這里的羅列只是為了陳述上的方便，切不可將其絕對化，不可靜止地、平面地看問題，而要動態地、立體地看問題。在這種認識的基礎上，我們可以對這些行政職權作如下分析。

（1）行政立法權。行政主體的行政立法權，即根據憲法、法律和法規的規定，特定的行政主體制定和發布行政法規、部門規章和地方政府規章等法律規范的權力。并不是所有行政主體都享有行政立法權，我國的憲法、法律和法規將行政立法權賦予特定的行政主體。根據《憲法》第89條、《國務院組織法》第3條、第10條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2004年修訂，以下簡稱《地方組織法》）第60條規定，國務院及其所屬各部委、省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府擁有行政立法權。此外，經權力機關特別授權，某些經濟特區的市人民政府也擁有行政立法權，如廈門市、深圳市、汕頭市、珠海市等。《立法法》第63條第4款規定：“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。”這一規定不僅使得上述立法主體的稱謂得以簡化，而且也表明了《立法法》對這些行政主體的立法權予以明確化。總而言之，法定行政機關以外的其他行政主體，均不享有行政立法權。

（2）行政決策權。所謂行政決策權，是指行政主體依法對其所轄領域和范圍內的重大行政管理事項作出決策的權力。如前所述，行政決策權和行政立法權之間的先后關系并不能一概而論。并且，行政決策和后述行政決定在本質上沒有多少差異，二者都是行政主體的意思表示得以形成和實現的重要途徑或者手段。這里主要是著眼于其程度上的不同而分為行政決策權和行政決定權。例如，根據《憲法》第89條的規定，國務院享有“規定行政措施”權，這就是憲法明確授予國務院的行政決策權。從該條規定的行文順序可以看出，該行政決策權和行政立法權、行政決定、命令權皆直接依據憲法而成立，且先于行政立法權，而行政決定、命令權則多體現為對行政決策、行政立法的施行。

（3）行政決定權。所謂行政決定權，是指行政主體依法對其所轄領域和范圍內的行政管理事項作出決定的權力。如前所述，行政決策權是對重大事項形成和實現意思表示的途徑或者手段，因而，行政決定權是對除了重大事項以外的行政管理事項形成和實現意思表示的途徑和手段。行政決定權包括兩種情形，即行政主體依法對行政管理中的具體事宜的處理權以及法律、行政法規和規章等法律規范未明確規定的事項的規定權。后者往往被看做行政立法權的補充，其內容屬于行政解釋。由于其所指向的對象多是較為具體的，我們可以將其納入行政決定權的范疇。行政決定權的內容非常廣泛，但主要限于行政裁量事宜，如特定的當事人能否取得某項權利或者應否承擔某項義務，公共事業的建設應如何具體實施，公務員的任免和管理，公共財物的管理、使用和處分等。因此，行政決定權又具體表現為行政許可權、行政確認權、行政獎勵權、行政物質幫助權和行政合同權等。

（4）行政命令權。行政命令權，即在國家行政管理過程中，行政主體通過一系列的行政決定，依法要求特定的人或者不特定的人作出一定行為或者不作出一定行為，而命令相對人必須服從之的權力。每一項命令的直接結果，產生一項或者數項具體的行政法律關系。行政命令和行政決定都是行政主體意思表示的具體形成和實現。行政命令權和行政決定權往往是同一個意思表示的不同階段或者側面。例如，行政許可權，著眼于其意思形成側面即是行政決定權，著眼于其對外部進行意思表示的側面則是行政命令權。此外，值得注意的是，行政主體所實施的行政強制措施、行政處罰等都是行政決定權或者行政命令權的具體形態，這里著眼于其相對的獨特性而作為行政職權的另外類型分別予以闡述。

（5）行政執行權。所謂行政執行權，即行政主體根據有關法律、法規和規章的規定或者有關上級部門的決定和命令等，在它所轄范圍內具體執行行政事務的權力。如稅務機關收取稅金，行政主體行使行政執行權，有關組織或者個人有協助執行或者提供方便的義務，而行政主體負有嚴格依法履行公務的義務。

公民、法人或者其他組織，在不違反法律規范的前提下，可以從事許多法律規范未明文禁止的活動，包括得到法律明確保障的活動和法律規范未禁止而事實上能夠從事的活動。而行政主體行使行政執行權，必須是對法律、法規和規章或者有關上級部門依照法律、法規和規章作出的決定和命令的具體執行。未經法律規范允許或者無法定依據的行政權，原則上是不能存在的，因而是不得行使的。但是，需要強調的是，現代國家的行政法一般都對例外情形予以明確規定，在法的視野中承認積極、能動的行政權之行使。可以說，完全的全部保留說在實定法上沒有任何存在的空間。

（6）行政制裁權。所謂行政制裁權，即行政主體對其所轄范圍內的行政相對人違反有關法律規范的行為（包括某些未依法履行義務的行為），依法對其實施處罰等法律制裁的權力。可見，行政制裁權主要是指行政處罰權。根據我國《行政處罰法》的規定，行政處罰權包括行政處罰設定權、行政處罰決定權和行政處罰執行權，并不是所有行政主體都享有行政處罰權。不具有行政處罰權的任何行政主體或者其他組織，都不能作出有關行政處罰的決定，不能實施行政處罰。根據行政法律規范所設定的行政處罰權，行政主體實施申誡罰、財產罰、行為（能力）罰和人身罰等行政處罰行為。《行政處罰法》規定的處罰種類包括警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照，行政拘留，以及法律、行政法規規定的其他行政處罰。值得注意的是，行政制裁權主要是指行政處罰權，但并不限于行政處罰權。為了實現行政管理的目的，除了法定的處罰種類外，行政主體還依法享有采取其他制裁方式的權力。例如，公布違法事實等。

（7）行政強制措施權。所謂行政強制措施權，是指行政主體在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的權力。行政強制措施權的行使，必須有法律、法規的根據，并嚴格按照法律、法規的規定進行。《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）對行政強制措施的設定權作了嚴格限度，在確定法律保留原則的基礎上規定：尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除限制公民人身自由，凍結存款、匯款，應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施；尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施或者財務、扣押財務的行政強制措施。法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。但是，法律規定特定事項由行政法規規定具體管理措施的，行政法規可以設定除限制公民人身自由和凍結存款、匯款以及應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。

（8）行政強制執行權。所謂行政強制執行權，是指在行政法律關系中，作為義務主體的行政相對人不履行其應履行的義務時，行政機關或者行政主體申請人民法院裁定，依法強制其履行義務或者達到與履行義務相同狀態的權力。根據行政法律規范所賦予的行政強制執行權，行政主體可以對逾期不履行義務的相對人實施加處罰款或者滯納金，劃撥存款、匯款，拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物，排除障礙、恢復原狀，代履行，以及其他行政強制執行。行政強制執行權的行使，必須有法律根據，并嚴格按照法律規定進行。需要注意的是，我國行政強制執行權包括行政主體的行政強制執行權和人民法院的行政強制執行權。行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政主體強制執行的，作出行政決定的行政主體應當申請人民法院強制執行。

（9）行政委托、監督權。所謂行政委托、監督權，即行政主體為了更好地完成組織、管理、指揮和監督國家事務和相應的公共事務的任務，將某些行政職權依法委托給其他機關、單位、團體或者公民個人行使，并負責對其監督、檢查的權力。行政委托、監督權表現為行政合同的締結權，實際上即是行政決定，亦是行政執行，是行政職權的一種重要形式。需要注意的是，這里的行政監督權是指在委托基礎上的監督權，與通常行政系統內的層級監督權以及法制監督意義上的監督權不同。

（10）行政司法權。行政司法權是一個復合概念，是指行政主體作為某項糾紛的第三人，對當事人雙方的糾紛進行調解、仲裁、裁決和復議的權力。換言之，行政調解權、行政仲裁權、行政裁決權和行政復議權總稱為行政司法權。

行政調解權，是指國家行政機關以國家政策、法律規范等為依據，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當事人友好協商，達成協議，從而解決爭議的權力。例如，我國《道路交通安全法》第74條規定：“對交通事故損害賠償的爭議，當事人可以請求公安機關交通管理部門調解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。經公安機關交通管理部門調解，當事人未達成協議或者調解書生效后不履行的，當事人可以向人民法院提起民事訴訟。”該條既確立了公安機關交通管理部門的行政調解權，同時，又明確了行政調解的效力，它是以當事人自愿履行為前提的，對于不自愿履行者并無直接拘束力和執行力。

行政仲裁權，是指行政機關設立的特定行政仲裁機構，依法按照仲裁程序對雙方當事人之間的特定的民事或者經濟糾紛作出公斷的權力。我國《仲裁法》頒布施行以前，我國國內仲裁制度中，除技術合同仲裁很少有行政仲裁的痕跡外，其他仲裁都或多或少地具有行政仲裁的特點。所以，國內仲裁也稱行政仲裁。《仲裁法》對國內經濟仲裁制度作了從行政仲裁到民間仲裁的重大改革，排除了仲裁的行政性。該法第3條規定：“依法應當由行政機關處理的行政爭議不能仲裁。”該法第14條規定：“仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系。仲裁委員會之間也沒有隸屬關系。”因此，《仲裁法》施行后，除了勞動爭議仲裁尚保留一定的行政仲裁色彩外，其他仲裁都改變為民間仲裁的屬性。至于人事部門實施的人事仲裁的定性問題，尚待進一步研究。

行政裁決權，是指依法由行政主體依照法規范授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的權力。行政裁決的對象是特定的民事糾紛，如權屬糾紛、侵權糾紛和損害賠償糾紛等，而不是行政糾紛。行使行政裁決權的主體，只能是行政機關或者法定的行政機構。廣義上的行政裁決權和行政決定權相似，這里是從狹義上來理解這個概念的。

行政復議權，是指行政主體根據相對人的申請，依照法定程序對行政行為以及行政主體的其他活動進行復核、審查的權力。一般說來，行政復議的對象只能是行政主體與行政相對人之間發生的行政爭議案件。而行政爭議復雜多樣，對行政復議權所涉及的行政爭議案件的范圍，各國并不相同。我國《行政復議法》在將受案范圍限定為具體行政行為的同時，還設置了對規章以下規定“一并審查”制。這表明行政復議權的內容可以隨著時代的發展和具體社會形勢的要求而有所變動。一般情況下，行政復議權只能由上一級行政機關行使。行政機關以外的其他行政主體，只要沒有法律、法規的個別授權，依法不具有行政復議權。

（11）行政組織法上的其他行政職權。前述對行政職權的列舉，主要著眼于“行政主體”對外部的關系，而行政主體在對內部的關系上，享有極其廣泛和層次多樣的行政組織管理權、公務員管理權等。例如，我國《國務院組織法》第11條規定：“國務院可以根據工作需要和精簡的原則，設立若干直屬機構主管各項專門業務，設立若干辦事機構協助總理辦理專門事項。”此外，根據憲法和組織法的規定，國務院行使《憲法》第89條規定的職權。這些職權不僅包括對外部的，而且也包括對內部的。例如，規定行政措施，制定行政法規，發布決定、命令等，都同時包括對內部的組織、管理、指揮和監督的權限。在這里就不再贅述。

2．行政優益權

（1）行政優益權的概念

行政職權具有優先性的特點，即行政主體在行使行政職權時，依法享有一定的行政優先權和行政受益權。行政優先權和行政受益權，組合構成行政優益權。行政優益權，是國家為確保行政主體有效地行使職權，切實地履行職責，圓滿地實現公共利益的目標，而以法律、法規等形式賦予行政主體享有各種職務上或者物質上優益條件的資格。職務上的優益條件屬于行政優先權，物質上的優益條件屬于行政受益權。行政優益權在性質上不屬于行政職權，但它與行政職權具有密切聯系，是行政職權有效行使的保障條件。

（2）行政優先權

行政優先權在不同國家的存在方式不同。法國早就確立了“公務優先原則”，并把“推定有效”作為其主要內容。美國行政法學上則稱行政優先權為“行政特權”（executive privilege），其主要內容是指某些涉及國家機密或者對外關系方面的行政決定或者措施不受一般行政法的管轄；某些擔任特殊職務的人員，如行政法官（在行政機構中執行司法職能的人員），享有行政豁免權。

一般說來，所謂行政優先權，是指國家為保障行政主體有效地行使行政職權而賦予行政主體許多職務上的優先條件，即行政權與其他社會組織及公民個人的權利在同一領域或者同一范圍內相遇時，行政權具有優先行使和實現的效力。行政優先權的內容主要包括以下幾個方面：

① 行政先行處置權

在現代法治國家，依法行政的原理得以廣泛確立，行政主體行使行政職權，實施行政行為，都必須遵循法定的程序。例如，根據我國《治安管理處罰條例》第34條曾規定，公安機關對違法相對人進行治安行政處罰，必須依次遵循傳喚、訊問、取證和裁決四個步驟。但是，在緊急情況下，公安機關可以不受該程序規定的制約，先行處置，如采取先行扣留等措施。我國《治安管理處罰法》第四章專門規定了“處罰程序”，對調查（主要包括傳喚、詢問查證、檢查、扣押和鑒定等）、決定和執行分別規定了詳細的程序規范，為該領域中行政的先行處置權提供了更為完善的程序保障和約束。我國《行政處罰法》第37條第2款規定：“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在7日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”這里的“先行登記保存”，雖然有“經行政機關負責人批準”的程序制約，亦是先行處置權的一種形態。我國《人民警察使用警械和武器條例》第9條第2款規定：“人民警察依照前款規定使用武器，來不及警告或者警告后可能導致更為嚴重危害后果的，可以直接使用武器。”這里的“直接使用武器”也是行政先行處置權的具體體現。進而，我國《行政強制法》在為行政強制措施實施程序設置一般規定時，對因情況緊急而當場實施行政強制措施的相關程序和時限作出規定，為行政先行處置權提供了更為充分的規范。

② 獲得社會協助權

行政主體享有獲得社會協助權，即行政主體在從事緊急公務時，有關組織或者個人有協助執行或者提供方便的強制性義務，違反者將承擔法律責任。

行政主體從事公務時，有關機關、個人均有協助的義務。但一般的協助與作為行政優先條件下的社會協助不同，后者義務性強，違反者須承擔法律責任，而前者違反時未必會引起法律責任；前者適用于一般公務活動，而后者則適用于特殊公務（緊急公務）活動。

例如，我國《國家安全法》第9條和《人民警察法》第13條，分別規定了國家安全機關的工作人員和公安機關的人民警察在依法執行緊急任務的情況下，經出示相應證件，可以優先乘坐公共交通工具，遇交通阻礙時，優先通行；國家安全機關為維護國家安全的需要，公安機關因偵查犯罪的需要，必要時，按照國家有關規定，可以優先使用機關、團體、企業事業組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物。

我國《消防法》第35條規定：“消防車、消防艇前往執行火災撲救任務或者執行其他災害、事故的搶險救援任務時，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號的限制，其他車輛、船舶以及行人必須讓行，不得穿插、超越。交通管理指揮人員應當保證消防車、消防艇迅速通行。”2008年修訂、2009年施行的《消防法》第47條則規定：“消防車、消防艇前往執行火災撲救或者應急救援任務，在確保安全的前提下，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號的限制，其他車輛、船舶以及行人應當讓行，不得穿插超越；收費公路、橋梁免收車輛通行費。交通管理指揮人員應當保證消防車、消防艇迅速通行。”該規定基本沿用了以前的規定，但是，它將“執行其他災害、事故的搶險救援任務”拓展為“應急救援任務”的同時，也對行政優先權的行使增設了限制條件，即須“在確保安全的前提下”。

我國2004年施行的《道路交通安全法》第53條第1款規定：“警車、消防車、救護車、工程救險車執行緊急任務時，可以使用警報器、標志燈具；在確保安全的前提下，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號燈的限制，其他車輛和行人應當讓行。”該法第54條第1款規定：“道路養護車輛、工程作業車進行作業時，在不影響過往車輛通行的前提下，其行駛路線和方向不受交通標志、標線限制，過往車輛和人員應當注意避讓。”

這些法律規定均體現了行政優先條件下的社會協助義務。并且，在行政優先條件下的社會協助義務必須得以履行，否則將追究相應的法律責任。例如，我國《國家安全法》第16條明文規定，“公民和組織應當為國家安全工作提供便利條件或者其他協助”，并明確規定了不提供“便利條件或者其他協助”的法律責任（第26條、第27條）。

③ 行政行為的推定有效（公定力）

為了保障行政秩序的穩定性和連續性，行政法律規范承認行政行為具有公定力，即行政行為一經作出，只要未被有權機關正式撤銷或者變更，即使被認為違法或者不當，也被推定為有效，在行政復議和行政訴訟期間，只要沒有法律上的特別規定，原則上不停止該行政行為的執行。

行政優先權的成立必須符合下列四個條件：

第一，主體必須是行政主體。不適用于個人或者其他組織。

第二，行政主體必須在行使職權、從事公務時。不適用于行政主體從事其他活動時。

第三，必須是為實現行政目的所必需。不是所有的公務活動都可以行使優先權。

第四，必須有法律根據。

（3）行政受益權

行政受益權，是指行政主體享受國家所提供的各種物質優益條件。為了保證行政主體有效行使行政職權，維護行政秩序，國家向行政主體提供各種物質條件，如財政經費、辦公條件、交通工具等。

3．行政職責

（1）行政職責的定義

現代民主政治是以責任為基礎的，作為行政職權的享有者的行政主體，必須按照法律規定在行使行政職權的過程中承擔一定的義務，以對賦予其權力的人民、國家負責。

行政職責是指行政主體在行使國家所賦予的行政職權，實施國家行政管理活動的過程中，所必須承擔的法定義務。

（2）行政職責與行政職權的關系

行政職責隨行政職權的產生、變更或者消滅而變化，任何具有行政職權的行政主體，隨之享有行政優先權，同時也必須履行行政職責。換言之，行政職權與行政職責，是行政主體的權利和義務的具體體現，二者是辯證統一、密不可分的。因此，行政職責和行政職權被稱為“孿生兄弟”。正如溫家寶總理一再強調的那樣，有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。這是現代行政法治原理的內在要求。

（3）行政職責的內容

行政職責是行政主體必須履行的義務，因此不能放棄和違反，否則會引起對法律責任的追究。行政責任正是違反行政職責所引起的法律后果。行政職責的核心是“依法行政”，其主要內容包括依法履行職務、遵守權限規定、符合法定目的和遵循法定程序等。

① 依法履行職務、遵守權限規定。行政主體所享有的職權必須有法律規范的明確規定，行政主體必須按照法定職權，在法定的權限范圍內履行職務。法定的職權得不到履行，或者法定外的職權得以履行，或者超越法定的權限范圍履行所謂職務，除有緊急情況等正當理由外，原則上都將構成行政主體的失職、越權或者權力的濫用，都將被追究法律責任。

② 符合法定目的。行政主體的一切行政管理活動，都必須在法律規定的范圍內進行，并且，都必須符合法定目的，遵循合理、適當的原則，避免不相關因素的干擾。因此，沒有考慮相關因素，或者考慮了不相關因素，其法定目的適合性都會受到置疑。例如，我國《農業機械管理條例》的目的應在于“保障農業機械化的健康發展，保護廣大農民的利益”。因此，為管理而管理的限制性措施，都應該盡量避免之。根據我國《行政訴訟法》第54條規定，適用法律、法規錯誤，濫用職權的，“判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”。

③ 遵循法定程序。隨著民主法制建設的不斷發展和公開、公平、公正理念的不斷深入人心，現代國家中的一切行政活動，除要求實體上合法、合理外，還必須嚴格遵循法定程序，確保程序上合法、合理。我國《行政訴訟法》也將違反法定程序列為“判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”的一種情形，可見實定法對程序正義的重視。

4．行政權限

我們說行政主體有遵守權限、不越權的義務，那么，行政權限又應如何理解呢？

任何行政職權的行使都附有各種條件，其中就有范圍上的限定。行政權限是指法律規范所規定的行政主體行使職權所不能逾越的范圍或者界限。換言之，行政權限就是行政職權的限度。行政主體行使職權超越該“限度”，便構成行政越權，一般情況下，行政越權將被視為無效。

行政權限大多由法律（尤其是組織法）明文規定。在沒有明文法律依據條件下，可以由行政法原理推定確立。當然，行政權限也分若干層級，從整個行政系統的層面講，行政權限只能由法律規定；從行政系統內部的各級組織層面講，行政權限的依據則具有多層級性，可分為法律、法規、規章乃至其他規范性文件等諸多層級。從權限的主體角度來看，同樣存在諸多形態，實定法上包括行政機關、行政機構、被授權的機關和組織，被委托的組織和個人等。

著眼于行政權限相互之間的關系，可以將行政權限分為縱橫兩大類。

縱向行政權限是指有隸屬關系的上下級行政主體之間權力行使范圍的劃分。例如，我國《土地管理法》第45條規定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。”“征用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”這便是對縱向權限的劃分。其中，“基本農田”是根據土地屬性劃分土地征用批準權限的標準；“35公頃”和“70公頃”則分別是根據數量來劃分基本農田以外的耕地和其他土地的征用批準權限的標準。

橫向權限是指無隸屬關系的行政主體之間權力行使范圍的劃分。這種權限又可分為區域管轄權限和公務管轄權限。前者如甲市公安局與乙市公安局按地域劃分管轄范圍；后者如某市公安局與工商局之間權限的劃分，其地域管轄范圍相等，但所管轄的公務內容卻不同。

（三）行政主體與其他相關概念

1．行政主體與行政法主體、行政法律關系主體

我國行政法學界對行政主體與行政法主體、行政法律關系主體的關系有著不同的理解，尤其是對行政法主體和行政法律關系主體的理解存在很大的分歧。有人認為，行政法律關系主體亦稱行政法主體，或稱行政法律關系當事人，它是指在行政法律關系中享有權利和承擔義務的組織或者個人。也有人認為，行政法律關系主體和行政法主體是兩個不同的概念，其理由是行政法主體除了行政主體和行政相對方外，還包括監督行政法律關系中的監督主體。在這層意義上，行政法主體是指受行政法規范的調整，享有行政法上權利并承擔相應義務的組織或者個人。學術界之所以會存在對同一概念的如此分歧，主要源于各自視角不同。后者的特點在于強調了監督行政法律關系及該關系中的監督主體，雖然沒有跳出“行政法律關系”的范疇，與前者沒有本質上的差異，但從表述的角度看更為明確和全面，尤其是在探討“行政主體”這個概念時，采用后者的觀點更有利于在與行政相對方相對應的關系上把握之。簡而言之，行政法主體中包括行政法律關系主體，行政法律關系主體中包括行政主體，行政主體是行政法律關系中的特殊的一方主體。

2．行政主體與行政機關

行政主體只能是國家行政機關和接受授權的組織。因為只有行政機關和接受授權的部分組織才享有國家行政權力，才能以自己的名義從事行政管理活動，并獨立承擔因此而產生的法律責任。但是，由于行政機關是一個自成體系的大系統，對行政機關也不能一概而論。由于行政機關和行政機構、行政組織的概念在實定法上和學理上都存在混用的現象，不可以將“行政機關”一概視為行政主體。例如，政府成立的臨時性機構，有時人們也稱之為“行政機關”，但臨時性行政機構只是協調性機構，負責協調那些享有國家行政權，以自己的名義實施行政權，并承擔因此而產生的法律責任的行政機關的活動。臨時性行政機構一般不對外行使國家行政權，因此也就不需要對外承擔法律責任，所以，臨時性行政機構不是行政主體，除非其接受法定授權。

國家行政機關，又稱國家行政管理機關，即狹義上的人民政府，是指國家根據其統治意志，按照憲法和有關組織法的規定設立的，依法享有并運用國家行政權，負責對國家各項行政事務乃至相應的社會公共事務進行組織、管理、指揮和監督的國家機關。按照這一定義，國家行政機關必定是行政主體，而且是最重要的行政主體。但是，行政機關是一種客觀存在的社會現象，行政機關可以成為行政法律關系主體，也可以成為民事法律關系主體。在行政法律關系中，行政機關可以是行政主體，也可以是行政相對人。行政機關能否成為行政主體，不僅要靜止地看其是否享有行政權，而且還要看其從事某種活動時是否運用行政權，即看其以何種身份從事活動。當行政機關行使國家行政權時，它大多是以行政主體資格而行之，或者以受委托者的資格而行之；當行政機關以自己機關的名義從事民事活動時，或者以被管理者的身份參加行政法律關系時，其身份是民事法律關系主體或者行政相對人。因此，對具有行政主體資格的行政機關也不能一概而論。

此外，如前所述，行政機關不等于行政主體，除行政機關外，一定的行政機構和其他社會組織，依照法定授權，也可以成為行政主體。

3．行政主體與公務員

行政主體與公務員聯系緊密，不可分割，但不能因此將行政主體和公務員等而視之。歸根結底，國家行政權是由成千上萬的公務員具體實施的。但是，公務員與國家之間存在著一種行政職務關系，在與國家行政機關的對應關系上，公務員享有一系列法定的權利，同時也負有法定的義務，如模范遵守憲法和法律，按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率的義務；在與行政相對人的對應關系上，公務員是代表行政主體實施行政權的，只能以行政主體的名義從事公務活動，其職務行為的一切后果均歸屬于所屬國家行政機關或者授權組織，公務員并不直接承擔因此而產生的法律后果。并且，行政主體只能是組織，各個具體的公務員本來就欠缺成為行政主體的客觀要件。所以，公務員不能成為行政主體。這就是說，公務員并不是行政主體，但行政活動是成千上萬的公務員代表行政主體具體實施的，行政主體與公務員是一組聯系緊密、不可分割，但又性質不同的概念。

（四）確立行政主體概念的意義

在法國、日本等西方國家的行政法學中，一般首先著眼于行政組織法，重點研究行政主體，明確行政權的歸屬者，為區分行使行政權所導致的法律后果的性質奠定基礎，從而有效地保障了行政權的合法、公正行使和行政相對人的合法權益。而在我國的行政法學研究初期，大多是以行政機關、國家公務人員為對象，很少從行政主體的角度研究行政組織法規范。但是，作為我國行政法學上的新觀點，行政主體論適應了政企分開、政事分開等一系列改革開放的時代要求，代表著行政法學的發展趨勢。近年來我國行政法學研究在行政組織法和行政主體論方面已經取得許多成果。行政組織法學的主要任務就是要探討法律規范對龐大的行政組織進行主體資格確定問題，明確行政組織的法律地位，確定其職權和責任范圍，以推動行政組織法制建設的完善，逐步將行政組織的建設和管理及其活動納入規范化的軌道。

如前所述，行政主體與行政機關、公務員是不能等同視之的概念。并非所有“行政機關”都能成為行政主體，也并非能夠成為行政主體的行政機關和其他組織在一切場合都以行政主體的身份出現。因此，從行政法的角度來確立行政主體這一行政法學上的基本概念，不僅對于明確行政權的歸屬，保障行政權的公正行使，確保行政相對人的合法權益得到充分救濟具有重大的意義，而且對于我國行政法學研究的發展也具有深遠的積極意義。歸納起來，可以從如下四個方面來理解：

（1）確立行政主體是依法行政的需要。

行政管理活動是行使國家行政權的活動，這種活動必然對社會產生一定的影響。行政管理部門在實施對社會經濟生活組織管理時，有可能損害相對人的合法權益，因此要求行政管理部門必須依法行政。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。依法行政不僅要求行政管理部門依照法律、法規和規章行使行政權，而且還要求其必須承擔因其行為所引起的相應法律后果，承擔法律后果就必須明確主體。如果主體不明確，則必然權限不清、職責不明，因而也無法承擔責任。所以，依法行政首先要求對復雜多樣的行政管理部門進行行政主體資格的確定。

（2）確立行政主體是確定行政行為效力的需要。

行政行為是由行政機關和受權組織代表國家作出的，它具有國家強制力，直接影響著相對人的權利和義務。通常認為，行政行為具有公定力、拘束力和執行力。因而，對于合法成立的行政行為，相對人具有必須服從的義務。所謂合法成立，其中就包括主體資格的合法。如果行政機關及其他組織不具有行政主體的資格，那么，其行為便不具有行政行為的效力，也不能引起所希望的法律后果的產生，并且可能導致該行為無效或者被撤銷的后果。確定行政機關及其他組織的行為是否是行政行為，是否具有行政行為的效力，標準之一就是確立行政機關及其他組織是否具備行政主體資格。不具備行政主體資格的行政機關和組織的行為就不是行政行為，不具有行政行為的效力，或者是無效的行政行為。

（3）確立行政主體是確定行政復議被申請人以及行政訴訟被告人的需要。

根據我國《行政復議法》和《行政訴訟法》的有關規定，行政復議和行政訴訟都是以具體行政行為為爭議標的的解決糾紛的活動。現已廢止的最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第1條曾經規定，具體行政行為，是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》采取了盡量避免使用“具體行政行為”概念的立法技術，試圖達到在不修改《行政訴訟法》的前提下盡可能廣泛地規定受案范圍的意圖。無論是局限于具體行政行為，還是擴展為行政行為，乃至像《行政復議法》那樣將規章以下的規定亦納入其中，行政復議的被申請人和行政訴訟的被告人都必須明確。雖然我國《行政復議法》規定了行政復議申請轉送制度，可以避免因為被申請人不明確而延誤申請行政復議的權利實現，但是，相關爭議的解決，最終還是要明確被申請人。至于行政訴訟，由于目前尚未建立像行政復議領域那種轉送制度，若被告人不明確，可能會影響其訴權的實現。一般而言，要請求行政復議或者提起行政訴訟，請求行政救濟或者司法救濟，必須首先確定行政機關及其他組織能否成為行政復議的被申請人、行政訴訟的被告人，以及對受委托組織或者個人的行為申請行政復議或者提起行政訴訟時應以哪些機關或者組織為被申請人、被告人，這就必須確定該行政機關及組織是否具有行政主體資格。例如，治安管理處罰絕大多數是由公安局的工作機構治安處（科）具體負責，但是，如因此引起行政訴訟，則必須以公安局而不是公安局的治安處（科）為被告人。因為雖然公安局的治安處（科）承擔具體工作，卻只能以公安局的名義發布命令，作出治安管理處罰決定。即治安處（科）不是行政主體，公安局才是行政主體。所以，對行政主體公安局的工作機構治安處（科）的行為提起行政訴訟，只能以行政主體公安局為訴訟被告人。

（4）確立行政主體是保證行政管理活動連續性、統一性的需要。

行政活動是由公務員具體實施的，但公務員并不直接承擔其行政職務的履行所引起的法律后果。因為公務員與國家之間存在著行政職務關系，其職務履行所引發的法律后果應歸屬于它所代表的國家。那么，如何保證眾多公務員行為的連續性和統一性，由誰來具體承擔各個公務員行為的責任呢？行政組織的多層級性和復雜多樣性，也決定了各層級、各機構的活動需要保持相應的連續性、統一性。依法行政的原則要求有行政主體存在，由行政主體把眾多的先后不一的公務員的行為以及各不相同的層級或者機構的諸多行為統一連續起來，并承擔由各個公務員的行為所引發的法律后果。

二、行政相對人

行政相對人是行政法律關系中的一方主體。無論是包括行政機關在內的國家機關，還是公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人、外國組織，都可以作為行政法律關系的行政相對人一方主體參加行政法律關系，享受一定的權利，并承擔一定的義務。但是，行政主體只能是國家行政權的享有者、行政權的行使者和為此而承擔相應法律責任者。除國家行政機關和接受法定授權而成為行政主體的組織外，行政相對人一般情況下是不能以行政主體的資格參加行政法律關系的，因為其不具備行政主體資格。

在傳統的行政法學中，論述的重點被置于行政主體，而對相對人的權利義務的論述或者是不夠充分，或者是只強調其義務而忽視其能動性的一面。隨著行政法治意識的提高和民主參與意識的不斷普及，現代各國較為普遍地倡導參與型行政，通過協調、對話、參與、互動等，相對人在行政法律關系中的地位和作用越來越受到人們的關注，作為行政法律關系的一方主體，對其權利義務的剖析，成為現代行政法學中一個重要的領域。因此，在本章中，我們將設專節來論述行政相對人的權利和義務。