第二章 行政法律關(guān)系主體

第一節(jié) 行政法律關(guān)系主體概述

一、行政主體

（一）行政主體的概念

在中國，“行政主體”是一個(gè)學(xué)術(shù)用語，而非實(shí)定法上的概念。盡管人們對“行政主體”的定義在表述上有所不同，但是，通常人們所把握的“行政主體”這個(gè)概念主要是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。一般認(rèn)為，行政主體是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。

一般說來，行政主體的上述概念可以從如下幾個(gè)層面來理解（行政主體的判斷標(biāo)準(zhǔn)）：

（1）行政主體是享有國家行政權(quán)的組織。

行政主體是組織，但并不是所有的組織都能成為行政主體。是否享有國家行政權(quán)，是決定某組織能否成為行政主體的一個(gè)決定性條件。根據(jù)主權(quán)在民或者人民主權(quán)的原理，一切行政權(quán)都由來于國家的統(tǒng)治權(quán)，最終歸屬于人民。人民通過國家來實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治意志，行使行政權(quán)的主體一般只能由國家自己充當(dāng)。但是，國家是一個(gè)抽象的政治實(shí)體，和立法權(quán)、審判權(quán)等國家權(quán)力都要由一定的具體組織來享有一樣，其行政權(quán)也必須是由一定的具體組織來享有。因此，國家設(shè)立國家行政機(jī)關(guān)，通過憲法和法律賦予其國家行政權(quán)。享有國家行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)就具備了成為行政主體的決定性條件。行政機(jī)關(guān)是最重要的行政主體，但行政機(jī)關(guān)并不等于行政主體。除行政機(jī)關(guān)外，一定的行政機(jī)構(gòu)和其他社會組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。為了適應(yīng)瞬息萬變、復(fù)雜多樣的行政需要，有時(shí)國家直接通過法律規(guī)范將其行政權(quán)的一部分授予國家行政機(jī)關(guān)以外的組織，有時(shí)在法律、法規(guī)中規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)可以將其享有的行政權(quán)的一部分按照法定程序和要求授予其他組織。接受授權(quán)的組織便具備了成為行政主體的決定性條件。接受授權(quán)的組織既可以是行政機(jī)構(gòu)，也可以是其他社會組織。總之，行政主體只能是國家行政機(jī)關(guān)和接受授權(quán)的組織。因?yàn)橹挥袊倚姓C(jī)關(guān)和接受授權(quán)的組織才能享有國家行政權(quán)力。

（2）行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織。

“以自己的名義行使行政權(quán)”，是指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定，發(fā)布命令，并以自己的職責(zé)保障這些決定和命令的實(shí)施，獨(dú)立采取行政行為等。能夠以自己的名義行使行政權(quán)，是判斷行政機(jī)關(guān)及其他組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。

判斷某組織是否是行政主體，不僅要看其是否享有國家行政權(quán)，而且要看其是否能夠以自己的名義作出行使行政權(quán)的行政行為。

國家行政機(jī)關(guān)代表國家行使行政權(quán)，該行政機(jī)關(guān)便具有行政主體的資格，在行政法律關(guān)系中成為一方當(dāng)事人。國家行政機(jī)關(guān)以外的組織通過接受授權(quán)而獲得行政權(quán)，雖然通常情況下該組織處于行政系統(tǒng)之外，但是，基于法定授權(quán)依然能夠以自己的名義行使行政權(quán)，它在授權(quán)范圍內(nèi)的一切行政活動(dòng)都必須適用一般行政法規(guī)范，故具有行政主體資格，在行政法律關(guān)系中成為區(qū)別于行政相對人的一方當(dāng)事人。也就是說，只有那些符合法定條件、履行必要的法定程序而成立的享有國家行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)和接受法定授權(quán)的組織才享有對外的名義權(quán)。而享有對外名義的國家行政機(jī)關(guān)及其他組織行使國家行政權(quán)的具體工作則是由其內(nèi)部機(jī)構(gòu)去完成的，這種內(nèi)部機(jī)構(gòu)雖也擁有自己的名稱，但它只是一種內(nèi)部分工的表示方法，對外則無任何意義。在行使本機(jī)關(guān)或者組織所享有的行政權(quán)時(shí)，則需以享有名義權(quán)的行政主體的名義去實(shí)施。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其他組織，只有依照法定授權(quán)獲得行政權(quán)后，才能享有對外名義權(quán)。也就是說，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)，在一般情況下不能成為行政主體。

（3）行政主體是能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。

能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，是判斷行政機(jī)關(guān)及其他組織能否成為行政主體的一個(gè)關(guān)鍵性條件。

某組織僅僅行使國家行政權(quán)，實(shí)施國家行政管理活動(dòng)，但并不承擔(dān)因行政權(quán)的行使而產(chǎn)生的法律責(zé)任，則它不是行政主體，只不過是行政管理活動(dòng)的實(shí)施主體。實(shí)施主體和行政主體有時(shí)是可以分離的。要成為行政主體，必須是享有行政權(quán)，并以自己的名義去實(shí)施行政權(quán)，同時(shí)還必須能夠獨(dú)立參加行政復(fù)議或者行政訴訟活動(dòng)，獨(dú)立地承擔(dān)因?qū)嵤┬姓?quán)而產(chǎn)生的法律責(zé)任。從這一角度看，那些行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)在沒有接受法定授權(quán)的情況下也不能成為行政主體。

有關(guān)國家行政的權(quán)限被委托給組織或者個(gè)人行使時(shí)，受委托的組織或者個(gè)人雖然也行使國家行政權(quán)，但是，由于該權(quán)限的行使只能以委托機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，它所為的一切行為的法律后果，均歸屬于委托機(jī)關(guān)。所以，接受委托的組織或者個(gè)人不具有行政主體的資格，在行政法律關(guān)系中不能成為行政主體。

（4）行政主體是行政法律關(guān)系中的一方特殊主體。

行政主體是與行政相對人相對應(yīng)的概念。在行政法律關(guān)系中，行政主體是享有行政權(quán)、行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的一方當(dāng)事人，是一方特殊的主體。一般說來，行政主體處于管理者、命令者的地位，同時(shí)，隨著現(xiàn)代參與型行政理念的發(fā)展和普及，行政主體往往也是行政指導(dǎo)者，乃至行政合同的締結(jié)者。行政相對人接受行政主體的管理，服從行政主體的命令，履行法律規(guī)范所規(guī)定的或者行政主體作出的行政行為規(guī)定的義務(wù)。在現(xiàn)代參與型行政中，行政相對人往往也是行政管理中的積極參與者，對行政主體的意思形成發(fā)揮著越來越重要的作用。

總而言之，行政主體的判斷必須綜合考慮各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。國家行政機(jī)關(guān)是最主要的行政主體，但是，行政主體不以行政機(jī)關(guān)為限。除行政機(jī)關(guān)外，那些依照法定授權(quán)而取得行政權(quán)的組織，也可以成為行政主體。此外，能夠成為行政主體的行政機(jī)關(guān)和其他組織，也不是在一切場合都以行政主體的資格出現(xiàn)。判斷某組織是否是行政主體，主要是看其是否承擔(dān)國家行政權(quán)，是否在與社會中其他主體發(fā)生關(guān)系時(shí)以行政權(quán)享有者的資格參加。只有那些享有國家行政權(quán)，在國家行政管理活動(dòng)中行使行政權(quán)，并能夠獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，才是行政主體。

（二）行政主體的職權(quán)與職責(zé)

行政法學(xué)對行政組織的研究，重要的在于確立哪些行政組織具有行政主體資格以及行政主體的職權(quán)與職責(zé)，從中概括、抽象出保障和監(jiān)督行政權(quán)的公正行使、保障相對人的合法權(quán)益不因違法和不當(dāng)行政權(quán)的行使而受到侵害的基本原則。

行政主體在行政法律關(guān)系中，也享有一定的權(quán)利，并承擔(dān)一定的義務(wù)。如前所述，行政主體是享有國家行政權(quán)，在國家行政管理活動(dòng)中行使行政權(quán)，并能夠獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。行政主體的行政職權(quán)不同于一般權(quán)力，它具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)先性以及與職責(zé)的統(tǒng)一性等性質(zhì)和特點(diǎn)。因此，行政主體行使行政權(quán)往往容易導(dǎo)致對行政相對人權(quán)益的侵害。行政法律規(guī)范的根本目的在于對行政主體行使行政職權(quán)設(shè)定基準(zhǔn)，確保行政主體在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施各項(xiàng)行政管理活動(dòng)，在全面、高效地實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，切實(shí)保障行政相對人的合法權(quán)益不受違法或者不當(dāng)行政行為的侵害。可以說，行政主體的法律地位，是行政主體在行政法律關(guān)系中所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)的綜合體現(xiàn)。

行政職權(quán)是行政主體所享有的行政權(quán)的具體表現(xiàn)，行政優(yōu)先權(quán)是行政主體有效行使行政權(quán)的條件保障，行政職責(zé)是行政主體履行法定義務(wù)的具體表現(xiàn)。因此，一般可以從行政主體的行政職權(quán)、行政優(yōu)益權(quán)和行政職責(zé)三方面來理解行政主體的法律地位。

1．行政職權(quán)

行政職權(quán)是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實(shí)施國家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，行政職權(quán)可以有很多種分類。行政職權(quán)一般可分為固有職權(quán)和授予職權(quán)兩大類。前者自行政主體的設(shè)立而產(chǎn)生，并隨行政主體的消滅而消滅；后者來自于法律、法規(guī)或者有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)行為。授予職權(quán)既可因法律、法規(guī)的修改、廢止或者授權(quán)機(jī)關(guān)撤回授權(quán)而消滅，也可因被授權(quán)組織的消滅而消滅。固有職權(quán)主要賦予行政機(jī)關(guān)，授予職權(quán)主要授予行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)組織和其他社會組織。

行政職權(quán)的內(nèi)容和形式因行政主體的不同而有一定的差異，不同行政主體的行政職權(quán)的范圍也不一樣。尤其是由于行政主體本身的層級性，決定了其行政職權(quán)在形式上具有廣泛性、多樣性和相互補(bǔ)充性等特點(diǎn)。總的說來，按照行政職權(quán)在實(shí)踐中的邏輯規(guī)律，大致可以將其歸類為如下內(nèi)容：行政立法權(quán)、行政決策權(quán)、行政決定權(quán)、行政命令權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政制裁權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政委托、監(jiān)督權(quán)和行政司法權(quán)。當(dāng)然，這種邏輯排序并不一定具有普適性，各種行政職權(quán)相互之間往往處于流動(dòng)、交互的關(guān)系。例如，行政立法權(quán)和行政決策權(quán)，二者的關(guān)系具有非常強(qiáng)的交互性，有時(shí)是在重大決策后才啟動(dòng)一系列立法程序，有時(shí)是為執(zhí)行立法而作出相應(yīng)的決策，甚至在立法過程中也伴隨著諸多決策。從依法行政的角度講，應(yīng)當(dāng)先有立法，后作決策；從事物的規(guī)律和制度運(yùn)作的實(shí)際來看，則往往是先有重大決策，后有相應(yīng)的立法，然后再有基于立法的中層乃至基層的決策。其他行政職權(quán)相互間也存在類似這種情形的關(guān)系。因此，我們在這里的羅列只是為了陳述上的方便，切不可將其絕對化，不可靜止地、平面地看問題，而要?jiǎng)討B(tài)地、立體地看問題。在這種認(rèn)識的基礎(chǔ)上，我們可以對這些行政職權(quán)作如下分析。

（1）行政立法權(quán)。行政主體的行政立法權(quán)，即根據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，特定的行政主體制定和發(fā)布行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等法律規(guī)范的權(quán)力。并不是所有行政主體都享有行政立法權(quán)，我國的憲法、法律和法規(guī)將行政立法權(quán)賦予特定的行政主體。根據(jù)《憲法》第89條、《國務(wù)院組織法》第3條、第10條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2004年修訂，以下簡稱《地方組織法》）第60條規(guī)定，國務(wù)院及其所屬各部委、省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府擁有行政立法權(quán)。此外，經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)特別授權(quán)，某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府也擁有行政立法權(quán)，如廈門市、深圳市、汕頭市、珠海市等。《立法法》第63條第4款規(guī)定：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。”這一規(guī)定不僅使得上述立法主體的稱謂得以簡化，而且也表明了《立法法》對這些行政主體的立法權(quán)予以明確化。總而言之，法定行政機(jī)關(guān)以外的其他行政主體，均不享有行政立法權(quán)。

（2）行政決策權(quán)。所謂行政決策權(quán)，是指行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的重大行政管理事項(xiàng)作出決策的權(quán)力。如前所述，行政決策權(quán)和行政立法權(quán)之間的先后關(guān)系并不能一概而論。并且，行政決策和后述行政決定在本質(zhì)上沒有多少差異，二者都是行政主體的意思表示得以形成和實(shí)現(xiàn)的重要途徑或者手段。這里主要是著眼于其程度上的不同而分為行政決策權(quán)和行政決定權(quán)。例如，根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定，國務(wù)院享有“規(guī)定行政措施”權(quán)，這就是憲法明確授予國務(wù)院的行政決策權(quán)。從該條規(guī)定的行文順序可以看出，該行政決策權(quán)和行政立法權(quán)、行政決定、命令權(quán)皆直接依據(jù)憲法而成立，且先于行政立法權(quán)，而行政決定、命令權(quán)則多體現(xiàn)為對行政決策、行政立法的施行。

（3）行政決定權(quán)。所謂行政決定權(quán)，是指行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的行政管理事項(xiàng)作出決定的權(quán)力。如前所述，行政決策權(quán)是對重大事項(xiàng)形成和實(shí)現(xiàn)意思表示的途徑或者手段，因而，行政決定權(quán)是對除了重大事項(xiàng)以外的行政管理事項(xiàng)形成和實(shí)現(xiàn)意思表示的途徑和手段。行政決定權(quán)包括兩種情形，即行政主體依法對行政管理中的具體事宜的處理權(quán)以及法律、行政法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范未明確規(guī)定的事項(xiàng)的規(guī)定權(quán)。后者往往被看做行政立法權(quán)的補(bǔ)充，其內(nèi)容屬于行政解釋。由于其所指向的對象多是較為具體的，我們可以將其納入行政決定權(quán)的范疇。行政決定權(quán)的內(nèi)容非常廣泛，但主要限于行政裁量事宜，如特定的當(dāng)事人能否取得某項(xiàng)權(quán)利或者應(yīng)否承擔(dān)某項(xiàng)義務(wù)，公共事業(yè)的建設(shè)應(yīng)如何具體實(shí)施，公務(wù)員的任免和管理，公共財(cái)物的管理、使用和處分等。因此，行政決定權(quán)又具體表現(xiàn)為行政許可權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政物質(zhì)幫助權(quán)和行政合同權(quán)等。

（4）行政命令權(quán)。行政命令權(quán)，即在國家行政管理過程中，行政主體通過一系列的行政決定，依法要求特定的人或者不特定的人作出一定行為或者不作出一定行為，而命令相對人必須服從之的權(quán)力。每一項(xiàng)命令的直接結(jié)果，產(chǎn)生一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)具體的行政法律關(guān)系。行政命令和行政決定都是行政主體意思表示的具體形成和實(shí)現(xiàn)。行政命令權(quán)和行政決定權(quán)往往是同一個(gè)意思表示的不同階段或者側(cè)面。例如，行政許可權(quán)，著眼于其意思形成側(cè)面即是行政決定權(quán)，著眼于其對外部進(jìn)行意思表示的側(cè)面則是行政命令權(quán)。此外，值得注意的是，行政主體所實(shí)施的行政強(qiáng)制措施、行政處罰等都是行政決定權(quán)或者行政命令權(quán)的具體形態(tài)，這里著眼于其相對的獨(dú)特性而作為行政職權(quán)的另外類型分別予以闡述。

（5）行政執(zhí)行權(quán)。所謂行政執(zhí)行權(quán)，即行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定或者有關(guān)上級部門的決定和命令等，在它所轄范圍內(nèi)具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。如稅務(wù)機(jī)關(guān)收取稅金，行政主體行使行政執(zhí)行權(quán)，有關(guān)組織或者個(gè)人有協(xié)助執(zhí)行或者提供方便的義務(wù)，而行政主體負(fù)有嚴(yán)格依法履行公務(wù)的義務(wù)。

公民、法人或者其他組織，在不違反法律規(guī)范的前提下，可以從事許多法律規(guī)范未明文禁止的活動(dòng)，包括得到法律明確保障的活動(dòng)和法律規(guī)范未禁止而事實(shí)上能夠從事的活動(dòng)。而行政主體行使行政執(zhí)行權(quán)，必須是對法律、法規(guī)和規(guī)章或者有關(guān)上級部門依照法律、法規(guī)和規(guī)章作出的決定和命令的具體執(zhí)行。未經(jīng)法律規(guī)范允許或者無法定依據(jù)的行政權(quán)，原則上是不能存在的，因而是不得行使的。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代國家的行政法一般都對例外情形予以明確規(guī)定，在法的視野中承認(rèn)積極、能動(dòng)的行政權(quán)之行使。可以說，完全的全部保留說在實(shí)定法上沒有任何存在的空間。

（6）行政制裁權(quán)。所謂行政制裁權(quán)，即行政主體對其所轄范圍內(nèi)的行政相對人違反有關(guān)法律規(guī)范的行為（包括某些未依法履行義務(wù)的行為），依法對其實(shí)施處罰等法律制裁的權(quán)力。可見，行政制裁權(quán)主要是指行政處罰權(quán)。根據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰權(quán)包括行政處罰設(shè)定權(quán)、行政處罰決定權(quán)和行政處罰執(zhí)行權(quán)，并不是所有行政主體都享有行政處罰權(quán)。不具有行政處罰權(quán)的任何行政主體或者其他組織，都不能作出有關(guān)行政處罰的決定，不能實(shí)施行政處罰。根據(jù)行政法律規(guī)范所設(shè)定的行政處罰權(quán)，行政主體實(shí)施申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為（能力）罰和人身罰等行政處罰行為。《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類包括警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，行政拘留，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。值得注意的是，行政制裁權(quán)主要是指行政處罰權(quán)，但并不限于行政處罰權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，除了法定的處罰種類外，行政主體還依法享有采取其他制裁方式的權(quán)力。例如，公布違法事實(shí)等。

（7）行政強(qiáng)制措施權(quán)。所謂行政強(qiáng)制措施權(quán)，是指行政主體在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的權(quán)力。行政強(qiáng)制措施權(quán)的行使，必須有法律、法規(guī)的根據(jù)，并嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）對行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)作了嚴(yán)格限度，在確定法律保留原則的基礎(chǔ)上規(guī)定：尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由，凍結(jié)存款、匯款，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施；尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)施或者財(cái)務(wù)、扣押財(cái)務(wù)的行政強(qiáng)制措施。法律對行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定。法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。但是，法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由和凍結(jié)存款、匯款以及應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。

（8）行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。所謂行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，是指在行政法律關(guān)系中，作為義務(wù)主體的行政相對人不履行其應(yīng)履行的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或者行政主體申請人民法院裁定，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的權(quán)力。根據(jù)行政法律規(guī)范所賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政主體可以對逾期不履行義務(wù)的相對人實(shí)施加處罰款或者滯納金，劃撥存款、匯款，拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財(cái)物，排除障礙、恢復(fù)原狀，代履行，以及其他行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使，必須有法律根據(jù)，并嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。需要注意的是，我國行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)包括行政主體的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政主體強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政主體應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（9）行政委托、監(jiān)督權(quán)。所謂行政委托、監(jiān)督權(quán)，即行政主體為了更好地完成組織、管理、指揮和監(jiān)督國家事務(wù)和相應(yīng)的公共事務(wù)的任務(wù)，將某些行政職權(quán)依法委托給其他機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體或者公民個(gè)人行使，并負(fù)責(zé)對其監(jiān)督、檢查的權(quán)力。行政委托、監(jiān)督權(quán)表現(xiàn)為行政合同的締結(jié)權(quán)，實(shí)際上即是行政決定，亦是行政執(zhí)行，是行政職權(quán)的一種重要形式。需要注意的是，這里的行政監(jiān)督權(quán)是指在委托基礎(chǔ)上的監(jiān)督權(quán)，與通常行政系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督權(quán)以及法制監(jiān)督意義上的監(jiān)督權(quán)不同。

（10）行政司法權(quán)。行政司法權(quán)是一個(gè)復(fù)合概念，是指行政主體作為某項(xiàng)糾紛的第三人，對當(dāng)事人雙方的糾紛進(jìn)行調(diào)解、仲裁、裁決和復(fù)議的權(quán)力。換言之，行政調(diào)解權(quán)、行政仲裁權(quán)、行政裁決權(quán)和行政復(fù)議權(quán)總稱為行政司法權(quán)。

行政調(diào)解權(quán)，是指國家行政機(jī)關(guān)以國家政策、法律規(guī)范等為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，從而解決爭議的權(quán)力。例如，我國《道路交通安全法》第74條規(guī)定：“對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當(dāng)事人可以請求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟。”該條既確立了公安機(jī)關(guān)交通管理部門的行政調(diào)解權(quán)，同時(shí)，又明確了行政調(diào)解的效力，它是以當(dāng)事人自愿履行為前提的，對于不自愿履行者并無直接拘束力和執(zhí)行力。

行政仲裁權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)設(shè)立的特定行政仲裁機(jī)構(gòu)，依法按照仲裁程序?qū)﹄p方當(dāng)事人之間的特定的民事或者經(jīng)濟(jì)糾紛作出公斷的權(quán)力。我國《仲裁法》頒布施行以前，我國國內(nèi)仲裁制度中，除技術(shù)合同仲裁很少有行政仲裁的痕跡外，其他仲裁都或多或少地具有行政仲裁的特點(diǎn)。所以，國內(nèi)仲裁也稱行政仲裁。《仲裁法》對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)仲裁制度作了從行政仲裁到民間仲裁的重大改革，排除了仲裁的行政性。該法第3條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議不能仲裁。”該法第14條規(guī)定：“仲裁委員會獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系。仲裁委員會之間也沒有隸屬關(guān)系。”因此，《仲裁法》施行后，除了勞動(dòng)爭議仲裁尚保留一定的行政仲裁色彩外，其他仲裁都改變?yōu)槊耖g仲裁的屬性。至于人事部門實(shí)施的人事仲裁的定性問題，尚待進(jìn)一步研究。

行政裁決權(quán)，是指依法由行政主體依照法規(guī)范授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的權(quán)力。行政裁決的對象是特定的民事糾紛，如權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛等，而不是行政糾紛。行使行政裁決權(quán)的主體，只能是行政機(jī)關(guān)或者法定的行政機(jī)構(gòu)。廣義上的行政裁決權(quán)和行政決定權(quán)相似，這里是從狹義上來理解這個(gè)概念的。

行政復(fù)議權(quán)，是指行政主體根據(jù)相對人的申請，依照法定程序?qū)π姓袨橐约靶姓黧w的其他活動(dòng)進(jìn)行復(fù)核、審查的權(quán)力。一般說來，行政復(fù)議的對象只能是行政主體與行政相對人之間發(fā)生的行政爭議案件。而行政爭議復(fù)雜多樣，對行政復(fù)議權(quán)所涉及的行政爭議案件的范圍，各國并不相同。我國《行政復(fù)議法》在將受案范圍限定為具體行政行為的同時(shí)，還設(shè)置了對規(guī)章以下規(guī)定“一并審查”制。這表明行政復(fù)議權(quán)的內(nèi)容可以隨著時(shí)代的發(fā)展和具體社會形勢的要求而有所變動(dòng)。一般情況下，行政復(fù)議權(quán)只能由上一級行政機(jī)關(guān)行使。行政機(jī)關(guān)以外的其他行政主體，只要沒有法律、法規(guī)的個(gè)別授權(quán)，依法不具有行政復(fù)議權(quán)。

（11）行政組織法上的其他行政職權(quán)。前述對行政職權(quán)的列舉，主要著眼于“行政主體”對外部的關(guān)系，而行政主體在對內(nèi)部的關(guān)系上，享有極其廣泛和層次多樣的行政組織管理權(quán)、公務(wù)員管理權(quán)等。例如，我國《國務(wù)院組織法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)。”此外，根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，國務(wù)院行使《憲法》第89條規(guī)定的職權(quán)。這些職權(quán)不僅包括對外部的，而且也包括對內(nèi)部的。例如，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定、命令等，都同時(shí)包括對內(nèi)部的組織、管理、指揮和監(jiān)督的權(quán)限。在這里就不再贅述。

2．行政優(yōu)益權(quán)

（1）行政優(yōu)益權(quán)的概念

行政職權(quán)具有優(yōu)先性的特點(diǎn)，即行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)，依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)，組合構(gòu)成行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)，是國家為確保行政主體有效地行使職權(quán)，切實(shí)地履行職責(zé)，圓滿地實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，而以法律、法規(guī)等形式賦予行政主體享有各種職務(wù)上或者物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格。職務(wù)上的優(yōu)益條件屬于行政優(yōu)先權(quán)，物質(zhì)上的優(yōu)益條件屬于行政受益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)在性質(zhì)上不屬于行政職權(quán)，但它與行政職權(quán)具有密切聯(lián)系，是行政職權(quán)有效行使的保障條件。

（2）行政優(yōu)先權(quán)

行政優(yōu)先權(quán)在不同國家的存在方式不同。法國早就確立了“公務(wù)優(yōu)先原則”，并把“推定有效”作為其主要內(nèi)容。美國行政法學(xué)上則稱行政優(yōu)先權(quán)為“行政特權(quán)”（executive privilege），其主要內(nèi)容是指某些涉及國家機(jī)密或者對外關(guān)系方面的行政決定或者措施不受一般行政法的管轄；某些擔(dān)任特殊職務(wù)的人員，如行政法官（在行政機(jī)構(gòu)中執(zhí)行司法職能的人員），享有行政豁免權(quán)。

一般說來，所謂行政優(yōu)先權(quán)，是指國家為保障行政主體有效地行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即行政權(quán)與其他社會組織及公民個(gè)人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或者同一范圍內(nèi)相遇時(shí)，行政權(quán)具有優(yōu)先行使和實(shí)現(xiàn)的效力。行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

① 行政先行處置權(quán)

在現(xiàn)代法治國家，依法行政的原理得以廣泛確立，行政主體行使行政職權(quán)，實(shí)施行政行為，都必須遵循法定的程序。例如，根據(jù)我國《治安管理處罰條例》第34條曾規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對違法相對人進(jìn)行治安行政處罰，必須依次遵循傳喚、訊問、取證和裁決四個(gè)步驟。但是，在緊急情況下，公安機(jī)關(guān)可以不受該程序規(guī)定的制約，先行處置，如采取先行扣留等措施。我國《治安管理處罰法》第四章專門規(guī)定了“處罰程序”，對調(diào)查（主要包括傳喚、詢問查證、檢查、扣押和鑒定等）、決定和執(zhí)行分別規(guī)定了詳細(xì)的程序規(guī)范，為該領(lǐng)域中行政的先行處置權(quán)提供了更為完善的程序保障和約束。我國《行政處罰法》第37條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”這里的“先行登記保存”，雖然有“經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”的程序制約，亦是先行處置權(quán)的一種形態(tài)。我國《人民警察使用警械和武器條例》第9條第2款規(guī)定：“人民警察依照前款規(guī)定使用武器，來不及警告或者警告后可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重危害后果的，可以直接使用武器。”這里的“直接使用武器”也是行政先行處置權(quán)的具體體現(xiàn)。進(jìn)而，我國《行政強(qiáng)制法》在為行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序設(shè)置一般規(guī)定時(shí)，對因情況緊急而當(dāng)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施的相關(guān)程序和時(shí)限作出規(guī)定，為行政先行處置權(quán)提供了更為充分的規(guī)范。

② 獲得社會協(xié)助權(quán)

行政主體享有獲得社會協(xié)助權(quán)，即行政主體在從事緊急公務(wù)時(shí)，有關(guān)組織或者個(gè)人有協(xié)助執(zhí)行或者提供方便的強(qiáng)制性義務(wù)，違反者將承擔(dān)法律責(zé)任。

行政主體從事公務(wù)時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)、個(gè)人均有協(xié)助的義務(wù)。但一般的協(xié)助與作為行政優(yōu)先條件下的社會協(xié)助不同，后者義務(wù)性強(qiáng)，違反者須承擔(dān)法律責(zé)任，而前者違反時(shí)未必會引起法律責(zé)任；前者適用于一般公務(wù)活動(dòng)，而后者則適用于特殊公務(wù)（緊急公務(wù)）活動(dòng)。

例如，我國《國家安全法》第9條和《人民警察法》第13條，分別規(guī)定了國家安全機(jī)關(guān)的工作人員和公安機(jī)關(guān)的人民警察在依法執(zhí)行緊急任務(wù)的情況下，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以優(yōu)先乘坐公共交通工具，遇交通阻礙時(shí)，優(yōu)先通行；國家安全機(jī)關(guān)為維護(hù)國家安全的需要，公安機(jī)關(guān)因偵查犯罪的需要，必要時(shí)，按照國家有關(guān)規(guī)定，可以優(yōu)先使用機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個(gè)人的交通工具、通信工具、場地和建筑物。

我國《消防法》第35條規(guī)定：“消防車、消防艇前往執(zhí)行火災(zāi)撲救任務(wù)或者執(zhí)行其他災(zāi)害、事故的搶險(xiǎn)救援任務(wù)時(shí)，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號的限制，其他車輛、船舶以及行人必須讓行，不得穿插、超越。交通管理指揮人員應(yīng)當(dāng)保證消防車、消防艇迅速通行。”2008年修訂、2009年施行的《消防法》第47條則規(guī)定：“消防車、消防艇前往執(zhí)行火災(zāi)撲救或者應(yīng)急救援任務(wù)，在確保安全的前提下，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號的限制，其他車輛、船舶以及行人應(yīng)當(dāng)讓行，不得穿插超越；收費(fèi)公路、橋梁免收車輛通行費(fèi)。交通管理指揮人員應(yīng)當(dāng)保證消防車、消防艇迅速通行。”該規(guī)定基本沿用了以前的規(guī)定，但是，它將“執(zhí)行其他災(zāi)害、事故的搶險(xiǎn)救援任務(wù)”拓展為“應(yīng)急救援任務(wù)”的同時(shí)，也對行政優(yōu)先權(quán)的行使增設(shè)了限制條件，即須“在確保安全的前提下”。

我國2004年施行的《道路交通安全法》第53條第1款規(guī)定：“警車、消防車、救護(hù)車、工程救險(xiǎn)車執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)，可以使用警報(bào)器、標(biāo)志燈具；在確保安全的前提下，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號燈的限制，其他車輛和行人應(yīng)當(dāng)讓行。”該法第54條第1款規(guī)定：“道路養(yǎng)護(hù)車輛、工程作業(yè)車進(jìn)行作業(yè)時(shí)，在不影響過往車輛通行的前提下，其行駛路線和方向不受交通標(biāo)志、標(biāo)線限制，過往車輛和人員應(yīng)當(dāng)注意避讓。”

這些法律規(guī)定均體現(xiàn)了行政優(yōu)先條件下的社會協(xié)助義務(wù)。并且，在行政優(yōu)先條件下的社會協(xié)助義務(wù)必須得以履行，否則將追究相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，我國《國家安全法》第16條明文規(guī)定，“公民和組織應(yīng)當(dāng)為國家安全工作提供便利條件或者其他協(xié)助”，并明確規(guī)定了不提供“便利條件或者其他協(xié)助”的法律責(zé)任（第26條、第27條）。

③ 行政行為的推定有效（公定力）

為了保障行政秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性，行政法律規(guī)范承認(rèn)行政行為具有公定力，即行政行為一經(jīng)作出，只要未被有權(quán)機(jī)關(guān)正式撤銷或者變更，即使被認(rèn)為違法或者不當(dāng)，也被推定為有效，在行政復(fù)議和行政訴訟期間，只要沒有法律上的特別規(guī)定，原則上不停止該行政行為的執(zhí)行。

行政優(yōu)先權(quán)的成立必須符合下列四個(gè)條件：

第一，主體必須是行政主體。不適用于個(gè)人或者其他組織。

第二，行政主體必須在行使職權(quán)、從事公務(wù)時(shí)。不適用于行政主體從事其他活動(dòng)時(shí)。

第三，必須是為實(shí)現(xiàn)行政目的所必需。不是所有的公務(wù)活動(dòng)都可以行使優(yōu)先權(quán)。

第四，必須有法律根據(jù)。

（3）行政受益權(quán)

行政受益權(quán)，是指行政主體享受國家所提供的各種物質(zhì)優(yōu)益條件。為了保證行政主體有效行使行政職權(quán)，維護(hù)行政秩序，國家向行政主體提供各種物質(zhì)條件，如財(cái)政經(jīng)費(fèi)、辦公條件、交通工具等。

3．行政職責(zé)

（1）行政職責(zé)的定義

現(xiàn)代民主政治是以責(zé)任為基礎(chǔ)的，作為行政職權(quán)的享有者的行政主體，必須按照法律規(guī)定在行使行政職權(quán)的過程中承擔(dān)一定的義務(wù)，以對賦予其權(quán)力的人民、國家負(fù)責(zé)。

行政職責(zé)是指行政主體在行使國家所賦予的行政職權(quán)，實(shí)施國家行政管理活動(dòng)的過程中，所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。

（2）行政職責(zé)與行政職權(quán)的關(guān)系

行政職責(zé)隨行政職權(quán)的產(chǎn)生、變更或者消滅而變化，任何具有行政職權(quán)的行政主體，隨之享有行政優(yōu)先權(quán)，同時(shí)也必須履行行政職責(zé)。換言之，行政職權(quán)與行政職責(zé)，是行政主體的權(quán)利和義務(wù)的具體體現(xiàn)，二者是辯證統(tǒng)一、密不可分的。因此，行政職責(zé)和行政職權(quán)被稱為“孿生兄弟”。正如溫家寶總理一再強(qiáng)調(diào)的那樣，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。這是現(xiàn)代行政法治原理的內(nèi)在要求。

（3）行政職責(zé)的內(nèi)容

行政職責(zé)是行政主體必須履行的義務(wù)，因此不能放棄和違反，否則會引起對法律責(zé)任的追究。行政責(zé)任正是違反行政職責(zé)所引起的法律后果。行政職責(zé)的核心是“依法行政”，其主要內(nèi)容包括依法履行職務(wù)、遵守權(quán)限規(guī)定、符合法定目的和遵循法定程序等。

① 依法履行職務(wù)、遵守權(quán)限規(guī)定。行政主體所享有的職權(quán)必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政主體必須按照法定職權(quán)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)履行職務(wù)。法定的職權(quán)得不到履行，或者法定外的職權(quán)得以履行，或者超越法定的權(quán)限范圍履行所謂職務(wù)，除有緊急情況等正當(dāng)理由外，原則上都將構(gòu)成行政主體的失職、越權(quán)或者權(quán)力的濫用，都將被追究法律責(zé)任。

② 符合法定目的。行政主體的一切行政管理活動(dòng)，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，并且，都必須符合法定目的，遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，避免不相關(guān)因素的干擾。因此，沒有考慮相關(guān)因素，或者考慮了不相關(guān)因素，其法定目的適合性都會受到置疑。例如，我國《農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》的目的應(yīng)在于“保障農(nóng)業(yè)機(jī)械化的健康發(fā)展，保護(hù)廣大農(nóng)民的利益”。因此，為管理而管理的限制性措施，都應(yīng)該盡量避免之。根據(jù)我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，濫用職權(quán)的，“判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”。

③ 遵循法定程序。隨著民主法制建設(shè)的不斷發(fā)展和公開、公平、公正理念的不斷深入人心，現(xiàn)代國家中的一切行政活動(dòng)，除要求實(shí)體上合法、合理外，還必須嚴(yán)格遵循法定程序，確保程序上合法、合理。我國《行政訴訟法》也將違反法定程序列為“判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”的一種情形，可見實(shí)定法對程序正義的重視。

4．行政權(quán)限

我們說行政主體有遵守權(quán)限、不越權(quán)的義務(wù)，那么，行政權(quán)限又應(yīng)如何理解呢？

任何行政職權(quán)的行使都附有各種條件，其中就有范圍上的限定。行政權(quán)限是指法律規(guī)范所規(guī)定的行政主體行使職權(quán)所不能逾越的范圍或者界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，一般情況下，行政越權(quán)將被視為無效。

行政權(quán)限大多由法律（尤其是組織法）明文規(guī)定。在沒有明文法律依據(jù)條件下，可以由行政法原理推定確立。當(dāng)然，行政權(quán)限也分若干層級，從整個(gè)行政系統(tǒng)的層面講，行政權(quán)限只能由法律規(guī)定；從行政系統(tǒng)內(nèi)部的各級組織層面講，行政權(quán)限的依據(jù)則具有多層級性，可分為法律、法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件等諸多層級。從權(quán)限的主體角度來看，同樣存在諸多形態(tài)，實(shí)定法上包括行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、被授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織，被委托的組織和個(gè)人等。

著眼于行政權(quán)限相互之間的關(guān)系，可以將行政權(quán)限分為縱橫兩大類。

縱向行政權(quán)限是指有隸屬關(guān)系的上下級行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。例如，我國《土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。”“征用前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。”這便是對縱向權(quán)限的劃分。其中，“基本農(nóng)田”是根據(jù)土地屬性劃分土地征用批準(zhǔn)權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)；“35公頃”和“70公頃”則分別是根據(jù)數(shù)量來劃分基本農(nóng)田以外的耕地和其他土地的征用批準(zhǔn)權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)。

橫向權(quán)限是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限。前者如甲市公安局與乙市公安局按地域劃分管轄范圍；后者如某市公安局與工商局之間權(quán)限的劃分，其地域管轄范圍相等，但所管轄的公務(wù)內(nèi)容卻不同。

（三）行政主體與其他相關(guān)概念

1．行政主體與行政法主體、行政法律關(guān)系主體

我國行政法學(xué)界對行政主體與行政法主體、行政法律關(guān)系主體的關(guān)系有著不同的理解，尤其是對行政法主體和行政法律關(guān)系主體的理解存在很大的分歧。有人認(rèn)為，行政法律關(guān)系主體亦稱行政法主體，或稱行政法律關(guān)系當(dāng)事人，它是指在行政法律關(guān)系中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織或者個(gè)人。也有人認(rèn)為，行政法律關(guān)系主體和行政法主體是兩個(gè)不同的概念，其理由是行政法主體除了行政主體和行政相對方外，還包括監(jiān)督行政法律關(guān)系中的監(jiān)督主體。在這層意義上，行政法主體是指受行政法規(guī)范的調(diào)整，享有行政法上權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的組織或者個(gè)人。學(xué)術(shù)界之所以會存在對同一概念的如此分歧，主要源于各自視角不同。后者的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督行政法律關(guān)系及該關(guān)系中的監(jiān)督主體，雖然沒有跳出“行政法律關(guān)系”的范疇，與前者沒有本質(zhì)上的差異，但從表述的角度看更為明確和全面，尤其是在探討“行政主體”這個(gè)概念時(shí)，采用后者的觀點(diǎn)更有利于在與行政相對方相對應(yīng)的關(guān)系上把握之。簡而言之，行政法主體中包括行政法律關(guān)系主體，行政法律關(guān)系主體中包括行政主體，行政主體是行政法律關(guān)系中的特殊的一方主體。

2．行政主體與行政機(jī)關(guān)

行政主體只能是國家行政機(jī)關(guān)和接受授權(quán)的組織。因?yàn)橹挥行姓C(jī)關(guān)和接受授權(quán)的部分組織才享有國家行政權(quán)力，才能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任。但是，由于行政機(jī)關(guān)是一個(gè)自成體系的大系統(tǒng)，對行政機(jī)關(guān)也不能一概而論。由于行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)、行政組織的概念在實(shí)定法上和學(xué)理上都存在混用的現(xiàn)象，不可以將“行政機(jī)關(guān)”一概視為行政主體。例如，政府成立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，有時(shí)人們也稱之為“行政機(jī)關(guān)”，但臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)只是協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)那些享有國家行政權(quán)，以自己的名義實(shí)施行政權(quán)，并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)一般不對外行使國家行政權(quán)，因此也就不需要對外承擔(dān)法律責(zé)任，所以，臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)不是行政主體，除非其接受法定授權(quán)。

國家行政機(jī)關(guān)，又稱國家行政管理機(jī)關(guān)，即狹義上的人民政府，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志，按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)立的，依法享有并運(yùn)用國家行政權(quán)，負(fù)責(zé)對國家各項(xiàng)行政事務(wù)乃至相應(yīng)的社會公共事務(wù)進(jìn)行組織、管理、指揮和監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)。按照這一定義，國家行政機(jī)關(guān)必定是行政主體，而且是最重要的行政主體。但是，行政機(jī)關(guān)是一種客觀存在的社會現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)可以成為行政法律關(guān)系主體，也可以成為民事法律關(guān)系主體。在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)可以是行政主體，也可以是行政相對人。行政機(jī)關(guān)能否成為行政主體，不僅要靜止地看其是否享有行政權(quán)，而且還要看其從事某種活動(dòng)時(shí)是否運(yùn)用行政權(quán)，即看其以何種身份從事活動(dòng)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使國家行政權(quán)時(shí)，它大多是以行政主體資格而行之，或者以受委托者的資格而行之；當(dāng)行政機(jī)關(guān)以自己機(jī)關(guān)的名義從事民事活動(dòng)時(shí)，或者以被管理者的身份參加行政法律關(guān)系時(shí)，其身份是民事法律關(guān)系主體或者行政相對人。因此，對具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)也不能一概而論。

此外，如前所述，行政機(jī)關(guān)不等于行政主體，除行政機(jī)關(guān)外，一定的行政機(jī)構(gòu)和其他社會組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。

3．行政主體與公務(wù)員

行政主體與公務(wù)員聯(lián)系緊密，不可分割，但不能因此將行政主體和公務(wù)員等而視之。歸根結(jié)底，國家行政權(quán)是由成千上萬的公務(wù)員具體實(shí)施的。但是，公務(wù)員與國家之間存在著一種行政職務(wù)關(guān)系，在與國家行政機(jī)關(guān)的對應(yīng)關(guān)系上，公務(wù)員享有一系列法定的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有法定的義務(wù)，如模范遵守憲法和法律，按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率的義務(wù)；在與行政相對人的對應(yīng)關(guān)系上，公務(wù)員是代表行政主體實(shí)施行政權(quán)的，只能以行政主體的名義從事公務(wù)活動(dòng)，其職務(wù)行為的一切后果均歸屬于所屬國家行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)組織，公務(wù)員并不直接承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律后果。并且，行政主體只能是組織，各個(gè)具體的公務(wù)員本來就欠缺成為行政主體的客觀要件。所以，公務(wù)員不能成為行政主體。這就是說，公務(wù)員并不是行政主體，但行政活動(dòng)是成千上萬的公務(wù)員代表行政主體具體實(shí)施的，行政主體與公務(wù)員是一組聯(lián)系緊密、不可分割，但又性質(zhì)不同的概念。

（四）確立行政主體概念的意義

在法國、日本等西方國家的行政法學(xué)中，一般首先著眼于行政組織法，重點(diǎn)研究行政主體，明確行政權(quán)的歸屬者，為區(qū)分行使行政權(quán)所導(dǎo)致的法律后果的性質(zhì)奠定基礎(chǔ)，從而有效地保障了行政權(quán)的合法、公正行使和行政相對人的合法權(quán)益。而在我國的行政法學(xué)研究初期，大多是以行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)人員為對象，很少從行政主體的角度研究行政組織法規(guī)范。但是，作為我國行政法學(xué)上的新觀點(diǎn)，行政主體論適應(yīng)了政企分開、政事分開等一系列改革開放的時(shí)代要求，代表著行政法學(xué)的發(fā)展趨勢。近年來我國行政法學(xué)研究在行政組織法和行政主體論方面已經(jīng)取得許多成果。行政組織法學(xué)的主要任務(wù)就是要探討法律規(guī)范對龐大的行政組織進(jìn)行主體資格確定問題，明確行政組織的法律地位，確定其職權(quán)和責(zé)任范圍，以推動(dòng)行政組織法制建設(shè)的完善，逐步將行政組織的建設(shè)和管理及其活動(dòng)納入規(guī)范化的軌道。

如前所述，行政主體與行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員是不能等同視之的概念。并非所有“行政機(jī)關(guān)”都能成為行政主體，也并非能夠成為行政主體的行政機(jī)關(guān)和其他組織在一切場合都以行政主體的身份出現(xiàn)。因此，從行政法的角度來確立行政主體這一行政法學(xué)上的基本概念，不僅對于明確行政權(quán)的歸屬，保障行政權(quán)的公正行使，確保行政相對人的合法權(quán)益得到充分救濟(jì)具有重大的意義，而且對于我國行政法學(xué)研究的發(fā)展也具有深遠(yuǎn)的積極意義。歸納起來，可以從如下四個(gè)方面來理解：

（1）確立行政主體是依法行政的需要。

行政管理活動(dòng)是行使國家行政權(quán)的活動(dòng)，這種活動(dòng)必然對社會產(chǎn)生一定的影響。行政管理部門在實(shí)施對社會經(jīng)濟(jì)生活組織管理時(shí)，有可能損害相對人的合法權(quán)益，因此要求行政管理部門必須依法行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。依法行政不僅要求行政管理部門依照法律、法規(guī)和規(guī)章行使行政權(quán)，而且還要求其必須承擔(dān)因其行為所引起的相應(yīng)法律后果，承擔(dān)法律后果就必須明確主體。如果主體不明確，則必然權(quán)限不清、職責(zé)不明，因而也無法承擔(dān)責(zé)任。所以，依法行政首先要求對復(fù)雜多樣的行政管理部門進(jìn)行行政主體資格的確定。

（2）確立行政主體是確定行政行為效力的需要。

行政行為是由行政機(jī)關(guān)和受權(quán)組織代表國家作出的，它具有國家強(qiáng)制力，直接影響著相對人的權(quán)利和義務(wù)。通常認(rèn)為，行政行為具有公定力、拘束力和執(zhí)行力。因而，對于合法成立的行政行為，相對人具有必須服從的義務(wù)。所謂合法成立，其中就包括主體資格的合法。如果行政機(jī)關(guān)及其他組織不具有行政主體的資格，那么，其行為便不具有行政行為的效力，也不能引起所希望的法律后果的產(chǎn)生，并且可能導(dǎo)致該行為無效或者被撤銷的后果。確定行政機(jī)關(guān)及其他組織的行為是否是行政行為，是否具有行政行為的效力，標(biāo)準(zhǔn)之一就是確立行政機(jī)關(guān)及其他組織是否具備行政主體資格。不具備行政主體資格的行政機(jī)關(guān)和組織的行為就不是行政行為，不具有行政行為的效力，或者是無效的行政行為。

（3）確立行政主體是確定行政復(fù)議被申請人以及行政訴訟被告人的需要。

根據(jù)我國《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議和行政訴訟都是以具體行政行為為爭議標(biāo)的的解決糾紛的活動(dòng)。現(xiàn)已廢止的最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第1條曾經(jīng)規(guī)定，具體行政行為，是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》采取了盡量避免使用“具體行政行為”概念的立法技術(shù)，試圖達(dá)到在不修改《行政訴訟法》的前提下盡可能廣泛地規(guī)定受案范圍的意圖。無論是局限于具體行政行為，還是擴(kuò)展為行政行為，乃至像《行政復(fù)議法》那樣將規(guī)章以下的規(guī)定亦納入其中，行政復(fù)議的被申請人和行政訴訟的被告人都必須明確。雖然我國《行政復(fù)議法》規(guī)定了行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度，可以避免因?yàn)楸簧暾埲瞬幻鞔_而延誤申請行政復(fù)議的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，但是，相關(guān)爭議的解決，最終還是要明確被申請人。至于行政訴訟，由于目前尚未建立像行政復(fù)議領(lǐng)域那種轉(zhuǎn)送制度，若被告人不明確，可能會影響其訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。一般而言，要請求行政復(fù)議或者提起行政訴訟，請求行政救濟(jì)或者司法救濟(jì)，必須首先確定行政機(jī)關(guān)及其他組織能否成為行政復(fù)議的被申請人、行政訴訟的被告人，以及對受委托組織或者個(gè)人的行為申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)應(yīng)以哪些機(jī)關(guān)或者組織為被申請人、被告人，這就必須確定該行政機(jī)關(guān)及組織是否具有行政主體資格。例如，治安管理處罰絕大多數(shù)是由公安局的工作機(jī)構(gòu)治安處（科）具體負(fù)責(zé)，但是，如因此引起行政訴訟，則必須以公安局而不是公安局的治安處（科）為被告人。因?yàn)殡m然公安局的治安處（科）承擔(dān)具體工作，卻只能以公安局的名義發(fā)布命令，作出治安管理處罰決定。即治安處（科）不是行政主體，公安局才是行政主體。所以，對行政主體公安局的工作機(jī)構(gòu)治安處（科）的行為提起行政訴訟，只能以行政主體公安局為訴訟被告人。

（4）確立行政主體是保證行政管理活動(dòng)連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。

行政活動(dòng)是由公務(wù)員具體實(shí)施的，但公務(wù)員并不直接承擔(dān)其行政職務(wù)的履行所引起的法律后果。因?yàn)楣珓?wù)員與國家之間存在著行政職務(wù)關(guān)系，其職務(wù)履行所引發(fā)的法律后果應(yīng)歸屬于它所代表的國家。那么，如何保證眾多公務(wù)員行為的連續(xù)性和統(tǒng)一性，由誰來具體承擔(dān)各個(gè)公務(wù)員行為的責(zé)任呢？行政組織的多層級性和復(fù)雜多樣性，也決定了各層級、各機(jī)構(gòu)的活動(dòng)需要保持相應(yīng)的連續(xù)性、統(tǒng)一性。依法行政的原則要求有行政主體存在，由行政主體把眾多的先后不一的公務(wù)員的行為以及各不相同的層級或者機(jī)構(gòu)的諸多行為統(tǒng)一連續(xù)起來，并承擔(dān)由各個(gè)公務(wù)員的行為所引發(fā)的法律后果。

二、行政相對人

行政相對人是行政法律關(guān)系中的一方主體。無論是包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)，還是公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人、外國組織，都可以作為行政法律關(guān)系的行政相對人一方主體參加行政法律關(guān)系，享受一定的權(quán)利，并承擔(dān)一定的義務(wù)。但是，行政主體只能是國家行政權(quán)的享有者、行政權(quán)的行使者和為此而承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任者。除國家行政機(jī)關(guān)和接受法定授權(quán)而成為行政主體的組織外，行政相對人一般情況下是不能以行政主體的資格參加行政法律關(guān)系的，因?yàn)槠洳痪邆湫姓黧w資格。

在傳統(tǒng)的行政法學(xué)中，論述的重點(diǎn)被置于行政主體，而對相對人的權(quán)利義務(wù)的論述或者是不夠充分，或者是只強(qiáng)調(diào)其義務(wù)而忽視其能動(dòng)性的一面。隨著行政法治意識的提高和民主參與意識的不斷普及，現(xiàn)代各國較為普遍地倡導(dǎo)參與型行政，通過協(xié)調(diào)、對話、參與、互動(dòng)等，相對人在行政法律關(guān)系中的地位和作用越來越受到人們的關(guān)注，作為行政法律關(guān)系的一方主體，對其權(quán)利義務(wù)的剖析，成為現(xiàn)代行政法學(xué)中一個(gè)重要的領(lǐng)域。因此，在本章中，我們將設(shè)專節(jié)來論述行政相對人的權(quán)利和義務(wù)。