第五節 行政法學的發展及其學科體系

一、行政法與行政法學

行政法與行政法學是兩個既有聯系、又有區別的不同范疇。行政法屬于法律的范疇，是一系列調整行政關系和監督行政關系的法律規范和原則的總稱，這些規范和原則有機地構成一個法律部門。行政法的任務是調整行政關系及在此基礎上產生的監督行政關系，保障和監督行政管理的實施，保護公民、組織的合法權益，增進公共利益。而行政法學屬于法學的范疇，是研究行政法的科學。行政法學的任務是研究行政法的基本原則和規范，研究行政法的歷史發展規律，研究行政法的本質、內容和形式，研究行政法的制定、執行和遵守，研究人們關于行政法的觀念和學說的理論。因此，行政法學是有關行政法的學問，而行政法則是行政法學產生的客觀物質基礎，二者有聯系，但又存在本質上的區別。在學術上，有時學者也把行政法學簡稱為“行政法”，但這并不意味著其屬性的改變。

二、國外行政法學的發展概況

行政法學的研究受行政法發展的制約，而行政法學的研究對行政法的發展，又起著積極的推動作用。就行政法的發展而言，不同國家的行政法與其本國的經濟、政治、文化環境有緊密的聯系，植根于各自不同的憲法和法律體系，呈現出迥然相異的傳統和特色。因此，國外的行政法學體系極不統一，其所研究的側重點亦有差異。我們在這里只是簡單地介紹一下世界兩大法系行政法學發展的基本情況。

大陸法系國家的人們較早地認識到了行政法，行政法學也就隨之在這些國家較早地產生了。只是，盡管資產階級革命于18世紀末已經興起并傳播了民主、法治理念，但當時的人們更多注意的是新型國家的建構問題和憲法問題，行政法學主要是蘊涵在國家學和憲法學的研究之中。大約在19世紀中后期，法國、德國等國家的學者才開始逐步使行政法學獨立化，提出了一些行政法的一般理論。直到20世紀初，行政法學在大陸法系國家逐漸形成體系。在亞洲的日本，行政法學體系也因更多地借鑒德國而呈現出大陸法系行政法學的特點。由于大陸法系國家的法學偏重于邏輯理性，比較追求理論的完整性、系統性和統一性，所以，其行政法學體系也體現出類似的特點。一般而言，行政法學總是在介紹行政法基本概念的基礎上，展開為“行政組織法”、“行政作用（活動）法”和“行政救濟法”三個相互關聯的、在邏輯上缺一不可的部分。而且，較早時期的大陸法系國家比較強調行政管理的需要，國家學也以行政組織特別是不同行政部門的任務和活動為出發點，故行政組織法始終是其行政法學體系中至關重要的一個部分。在這一點上，與英美法系國家的行政法學有著明顯的不同。在行政法學的內容方面，隨著制度的變遷和人權觀念的不斷深入，大陸法系國家行政法學也逐漸從偏重對行政管理、行政權力和行政效率的保護，轉向行政管理與公民權利之間的平衡發展。最為突出的表現就是德國、日本等國家的特別權力關系理論，在第二次世界大戰前后有了顯著的變化，特別權力關系適用的范圍不斷地縮小，即便是在保留的特別權力關系領域內，對公民權利保障的重視程度也日益加強。

大陸法系與英美法系國家的行政法學，都不約而同地在第二次世界大戰以后顯現出驚人的發展速度。這與二戰之后西方發達國家普遍推行適度的國家干預、行政權力不斷擴張、對行政的法治要求日新月異、以往的觀念和理論需要改進有關。而大陸法系國家從20世紀50年代開始延續至今的“歐洲一體化”進程，又再次為其行政法學提供了新的研究主題。作為一個超國家的組織，歐洲共同體在條約規定的領域內享有自己的主權，可以頒布法令直接適用于成員國，或者作為綱領由成員國通過國內法予以轉換。歐共體的法律對各國國內法有取代、限制、排除和補充的作用，國內法只在不沖突的范圍內具有約束力。這就使得歐共體成員國的行政法學都非常關切歐共體的發展對原先作為主權國家的成員國國內行政法的影響。甚至，傳統上屬于英美法系的英國的學者，也因為這個緣故，越來越多地研究歐共體的發展以及以大陸法系傳統為主的歐共體法律是如何影響英國行政法的。

與大陸法系國家相比，英美法系國家的行政法學研究起步較晚。這主要是與英美法系國家最初因誤解大陸法系的行政法而否認行政法的態度有關。英國憲法學家戴雪就是一個著名的否認行政法價值的學者。由于他的學術地位頗高，其學說的影響也就非常深遠，從而造成英國直到20世紀之后才逐步形成行政法學的專門研究。而在美國，20世紀初只有少數幾個學者借鑒大陸法系行政法學研究的成果，寫過幾本行政法學專著。其行政法學的真正重大發展是在20世紀30年代以后，尤其是第二次世界大戰之后。受到普通法傳統、判例法傳統以及維護公民權利不受政府權力專斷的傳統的影響，英美法系國家早期的行政法學研究，把重點放在對行政權的控制方面，在邏輯上通常以司法審查為觀察的視角和構建體系的出發點，探討行政立法的權限、行政機關的運作程序以及司法審查的程序和標準等。而行政組織部分，始終被認為是公共行政的問題而不是行政法的問題，是政治學家而不是法學家研究的對象。

不過，隨著當代行政國家的發展，尤其是行政管制在經濟與社會生活中的重要性日益突顯，傳統的注重司法審查、注重司法權對行政權進行消極制約的行政法理論，在英美法系國家也不斷地受到置疑。更多的學者開始把目光集中在對行政管制的合法性依據、行政管制的成功與失敗、行政管制的成本與效益分析、行政管制的參與程序以及行政管制的多種管理方法與模式的問題上。傳統的以司法審查為核心的行政法學體系和理論，逐漸開始轉型。此外，與大陸法系國家以及英國行政法學對歐共體的研究類似的，美國學者也開始日益關注全球經濟一體化、國際交往、國際條約對美國管制立法、政策和措施的影響，關注國際化的行政法與國內行政法之間的關系。

國外行政法學的產生和發展，在一定程度上推動了我國行政法學的形成與發展。我國行政法學正是在總結自己的實踐經驗，并在借鑒外國行政法學研究成果的基礎上形成和發展起來的。

三、我國行政法學的發展概況

1949年以前，我國的行政法和行政法學深受大陸法系國家的影響。有關行政法的最早出版物是1903年商務印書館出版的日本學者清水澄的《行政法訖論》。進入二三十年代，在行政法學研究領域，學者群體已然具有相當規模，論著（包括翻譯、編譯本和中國學者自著本）則如雨后春筍般層出不窮，范圍涉及行政法總論和分論各個部分。當時中國行政法學研究的主要特征是：（1）研究的領域和體系基本定型，但實為日本行政法學的摹本；（2）初步探討了行政法學方法論問題，重視“以理說法”而不是簡單地編輯所有法令，并對法令給出注釋；（3）立足本國特殊情境的理論研究本土化的努力初顯端倪，典型地體現在以孫中山先生的三民主義、五權憲法理論和建國大綱等，作為中國行政法理論的基礎；（4）基本接受西方步入福利國家以后的行政法理論；（5）行政組織和各部門行政法的研究占據相當重要地位。

20世紀50年代，我國在建設和研究行政法方面主要是抄襲前蘇聯模式。但即便如此，由于“法律虛無主義”和“階級斗爭為綱”的影響，同其他部門法一樣，行政法建設和行政法學研究尚未充分展開就受到了漠視。十一屆三中全會以后，隨著經濟、政治改革的深入，行政法制建設受到了高度重視，行政法學研究逐步得到恢復和發展。二十多年來，我國制定了大量的法律、法規、規章及有關規范性文件，行政法制日臻完善，有力地推動了行政法學研究的蓬勃發展。

1983年，司法部法學教材編輯部組織編寫的高等院校法學試用教材《行政法概要》問世，這是1949年以來公開出版的第一部行政法教材，對促進我國行政法學的教學研究、建立行政法學學科、普及和發展行政法學有著重要的意義。自此直至1987年，由于行政管理領域中的機構改革和公務員制度建設等方面的現實需要，我國行政法學界把研究重點放在行政組織和行政機關活動的基本原則以及公務員的管理制度上，當時學者們一般強調行政法保障行政機關行政管理的作用，而忽視或輕視行政法監督與控制行政權的作用，一定程度上反映出“重實體、輕程序，重義務、輕權利，重管理、輕救濟”的傾向。1987年到1989年，行政法學者普遍突破了蘇聯行政法的管理模式及相應的行政法學體系，試圖按照行政法學本身的性質和特征構造行政法學的理論體系，著重研究行政法的基本概念、基本原則、法律關系、行政行為及監督行政行為等方面的理論與實踐問題。為適時地反映行政法學的新進展，1989年，司法部法學教材編輯部重新編審了一本高等學校試用教材《行政法學》，對《行政法概要》的體系和觀點作了重大的修改和補充。

1989年我國《行政訴訟法》的頒布，使得我國行政法學進入了一個新的發展階段：（1）強化了對監督行政、行政責任和行政救濟的理論研究；（2）開拓了傳統理論上未曾深入研究的領域，如行政主體、行政程序、行政許可、行政立法、司法審查、經濟行政法等；（3）在有關專題的研究上取得了某些突破，如行政法的理論基礎、行政領域法律關系、行政法治原則、行政自由裁量的法律控制、行政行為的一般理論等；（4）從行政訴訟的角度研究行政法學的理論問題，成為重要的新的研究方法；（5）加強了對國外行政法的研究和行政法學研究的國際交流。尤其值得一提的是，行政法學基礎理論的研究在20世紀90年代中后期有了明顯的發展，“平衡論”、“公共權力論”、“新服務論”、“新管理論”、“新控權論”、“公共利益本位論”、“政府法治論”等學說相繼提出。這些理論的發展表明了，行政法學者在探索具體問題的基礎上開始對行政法進行反思性的、整體性的、創造性的思考，從而力圖在借鑒西方行政法學理論的同時，建構既能適合本國國情又能反映世界范圍內行政法發展共同趨勢的基本理論。這在一定程度上反映出中國行政法學者進行法學創造的獨立身份意識。

這些研究取得了許多重大成果，并對我國的行政法制建設起了積極的促進作用。在理論研究的推動下，我國先后出臺了《行政監察條例》（1990年發布，1997年《中華人民共和國行政監察法》出臺后廢止）、《中華人民共和國行政訴訟法》、《行政復議條例》（1990年發布、1994年修訂，1999年《中華人民共和國行政復議法》出臺后廢止）、《國家公務員暫行條例》（1993年發布，2006年1月1日廢止）、《中華人民共和國公務員法》（2006年1月1日施行）、《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政強制法》等重要的行政法律、法規。

隨著改革開放的深入，民主、法治、人權保障進一步成為民心所向，社會主義市場經濟體制日趨形成和不斷成熟，政府機構改革和職能轉變持續進行，行政管理方式和模式越來越呈現多樣化趨勢，政府管理面臨懲治腐敗、建立誠信、協調各階層利益、保證公平正義和安定有序、有效利用資源、促進人與環境的和諧、維護祖國統一等各方面目標摻雜在一起的使命，中國也因為加入世界貿易組織而成為全球經濟一體化進程的一分子。社會轉型過程中出現的諸如此類的新形勢，也給我國行政法學的發展帶來了新的契機和挑戰。在進入21世紀的最初幾年，行政法學研究已經表現出一些新的特點：（1）融合傳統憲法學與行政法學研究領域的新公法學、公法基礎理論正在醞釀之中。這是對我國政治、社會、經濟結構整體性變革的一個回應。（2）經濟學、政治學、社會學、行政管理學等其他學科的方法論大量引進行政法學的話語體系。博弈論、公共選擇理論、社群主義、法團主義理論、公共行政范式理論甚至既古典又現代的主權理論等，正在被行政法學者們納入視野范圍。（3）反思性的理論研究漸漸成為一種普遍性趨勢。對行政主體、行政行為一般理論、行政復議、行政訴訟、國家賠償等方面的反省與重構可謂明證。這與舊有理論或制度同日新月異的形勢之間已經不相適合有著密切關聯。（4）以行政管制為新的研究視角與落足點的方法，正在浮出水面、嶄露頭角。傳統上以套用行政法一般理論去研究工商、公安、稅務等各個領域為特點、并已經失去生機的部門行政法，由此面臨一個新的轉機。結合管制經濟學和行政法學一般理論，在管制的合法性依據和界度、管制體制的架構、管制權限、方式和程序等問題意識的推動之下，去研究證券、金融、電力、電信、土地、城市建設等管制領域的具體問題，將會成為行政法學不可或缺的內容和分支。（5）程序行政法的研究正在開始邁上一個新的臺階，將成為21世紀上半葉我國行政法學研究的一個重要題域。程序行政法是行政程序法、行政復議法、行政訴訟法等涉及行政管理程序和監督行政程序的法律規范之總稱。隨著保護和擴大公民參與權、知情權、救濟權的呼聲不斷高漲，對程序行政法的深入研究在近幾年更是加快了步伐。（6）經濟全球化、加入世貿組織對行政法的挑戰，受到廣泛的重視和研究，已經開始成為當代行政法學的一個議題。

可以說，在理論聯系實際，借鑒國外行政法學研究的成果，建設有中國特色的行政法學，促進我國行政法制建設的思想指導下，我國行政法學界出現了百花齊放、百家爭鳴的大好局面。

四、本書的體系安排

行政法學是發展中的學科，其內容和體系尚處于逐步成熟的過程之中。我們在構思本書的體系安排時，主要以我國的實際國情和國內外行政法的現狀與發展趨勢，以及我們對行政法的性質和作用的認識為根據，并參考了國內外的一些教材。我們認為，行政法學的研究對象主要是行政法，而行政法則是因調整特定的社會關系而產生、發展起來的。所以，本書的體系以對行政法的調整對象以及行政法律規范和原則的分析為基礎。

正如前文所述，行政法所調整的主要社會關系是行政關系和監督行政關系，這兩類關系是互相關聯、不可分割的，偏重其中任何一類關系而忽略另一類關系都有失全面。只強調行政法調整行政關系是對行政法保護公民、組織的合法權益的作用認識不足；而只強調行政法調整監督行政關系則不符合行政法確認行政權、維護行政權合法行使的客觀現實。然而，經過行政法調整后所形成的行政法律關系和監督行政法律關系又各有其特點。在行政法律關系中，行政機關居主導地位，公民、組織處于“弱者”的地位，雙方權利義務不對等。與此相反，在監督行政法律關系中，監督主體通常居于主導地位，行政機關及其公務員只是被監督的對象，公民、組織有權通過監督主體撤銷或變更違法或不當的行政行為而獲得救濟?？梢?，在研究和論述的時候，把兩類各具特色的法律關系邏輯地分開是十分有必要的。與行政法的調整對象相適應，我們可以把行政法分為調整行政關系的法律規范和原則與調整監督行政關系的法律規范和原則兩類。前者主要規定行政權的組織與行使，以及公民和組織在實體和程序上的權利和義務，后者主要規定對行政權的監督，兩類規范和原則各有其特殊的性質和功能。基于以上認識，我們以為，行政法學體系既應包容對上述兩類關系及兩類規范和原則的闡析，又應對它們適當地分而論之。由此，我們把本書的體系大致分為三個部分：第一部分為“緒論”，重點闡述行政法的基本概念、基本法律關系和基本原則；第二部分是“行政主體和行政行為”，集中闡述關于行政權組織和行使的原則和規范，即調整行政關系的原則和規范；第三部分是“監督行政行為”，著重論述關于監督行政的原則和規范，即調整監督行政關系的原則和規范。各部分又分為數量不等的章節。

思考題

1．什么是行政法？有何特點？

2．行政法的淵源有哪些？

3．什么是行政法律關系？其特征有哪些？

4．什么是監督行政法律關系？有何特征？

5．行政法的基本原則有哪些？其基本含義與具體要求是什么？

6．行政法的作用有哪些？