3．簡繁：同層級職務的事務不平衡

我們用“簡繁”一詞，指稱同級職務在事務簡繁上的不平衡問題。

不但不同職類的同層次職位，其事務有簡有繁；就是同一職務上的不同職位，也會發生同樣問題。同是局長、處長、科長職務，具體到各局、各處、各科，有的比較清簡，有的就比較繁劇。2005年7月北京市政府部門的工資改革，其特點之一就是淡化“簡繁”之別。據報道，改革使“行業間的差距在一定程度上被彌合，法院公務員收入減了，檢察院的收入加了；勞動局的收入加了，稅務局的收入減了。大家只要級別相同，收入基本一致”。改革后各級工資的級差有所擴大，所拉平的是同級職務的收入，因為工資以級別為準了。

設置“共同職等”的目的之一，就是要平衡簡繁。職類不同，但繁簡難易、責任輕重相近的職位，歸于同一職等、給予同等待遇。同時由于歷史的、結構的或政治的原因，品秩經常不能充分體現繁簡難易、責任輕重，這時候往往要另行在俸祿、資格或待遇方面加以區別。

第一種區分“簡繁”的辦法，是直接在共同職等上加以區別。秦漢秩級可以看成是共同職等。漢代的縣以戶數區分簡繁，萬戶以上縣，長官稱令；萬戶以下的縣，長官稱“長”。千石、六百石之縣令，四百石、三百石縣長，也因戶數而異。西漢在一段時間中，郡守曾因事務簡繁而有級別之異。由尹灣漢簡所見，東海郡戶口曾達139萬余。而小郡人口可能還不到其1/10。所以在漢昭帝到漢成帝一段時間里，12萬戶以上的郡被定為“大郡”。若以一家五口計，大郡人口估計在60萬以上。三輔、三河都是大郡。其時還有一種中二千石的“萬騎太守”，同時又有比二千石、千石、八百石的郡守。大小郡守既然秩級有異，俸祿當然也不相同了。還有小郡守遷補大郡守的規定。

第二種區分“簡繁”的辦法，是在共同職等之外，另設等級以區分簡繁。例如明朝的府，知府都是正四品，同知都是正五品，通判都是正六品；同時府另按簡繁分為3等：上府的稅糧在20萬石以上，中府的稅糧在10—20萬石之間，下府稅糧在10萬石以下。縣與此類似，知縣都是正七品，同時縣有上中下三等之分，上縣稅糧在6—10萬石之間，中縣稅糧在3—6萬石之間，下縣稅糧在3萬石以下。周振鶴先生云：“自秦漢分大小縣，縣令長地位與縣的等第一直存在對應關系，至此時兩者才完全脫鉤。”所謂“脫鉤”，就是與共同職等脫鉤，與官品脫鉤。府縣長官的官品無別，同時另設等級以區別府縣高下。

第三種區分“簡繁”的辦法，是品級不變而調整薪俸，將繁職的薪俸調高。北齊就是如此：中央官分為“繁”、“平”、“閑”3種，其薪俸有異：每級俸祿的1/4算是“一秩”，“事繁者優一秩，平者守本秩，閑者降一秩。長兼、試守者，亦降一秩”。也就是說，繁局增加1/4的俸祿，閑局減少1/4的俸祿，以避免平均主義之弊。其具體做法，如一品官歲祿800匹，以200匹為一秩；繁局優一秩，歲祿為1000匹；閑局降一秩，歲祿為600匹。參看下表：

明清知縣都是正七品，其薪俸無別。但在清朝，各縣的養廉銀就不一樣了，根據簡繁而一一規定之。例如蘇州府與太倉直隸州，吳縣的養廉銀為1800兩，長洲縣1800兩，元和縣1800兩，昆山縣1000兩，新陽縣1000兩，常熟縣1000兩，昭文縣1000兩，吳江縣1200兩，震澤縣1400兩，鎮洋縣1000兩，崇明縣1200兩，嘉定縣1000兩，寶山縣1200兩。這種“職位薪俸”的辦法，是相當精細的。

第四種區分“簡繁”的辦法，是在遷轉資格上做出區分，給繁職以更優越的遷轉機會。如前所述，西漢昭帝到成帝時，大郡、小郡一度秩級有別。但漢成帝取消了“大郡”、“萬騎”之制，郡國秩級由此簡化了，除了河南尹及三輔長官是中二千石之外，郡守國相都是二千石。州刺史一直沒有秩級之別，都是六百石。然而東漢的州郡縣，卻各有“劇”、“平”之別。“劇”就是事務繁劇的意思。“（魏）明帝即位，下詔書使郡縣條為劇、中、平者。”曹魏的郡、縣各有劇、中、平三等的做法，應該上承東漢。在州郡縣長官的選用上，“治劇”是一種特殊資格。據嚴耕望先生的研究，西漢的三輔郡守來自守相高第者，超過半數。可見三輔郡守在遷轉資格上，比別的郡高一等。東漢三輔不再具有特殊地位了，但守相換遷的情況，仍能看到49例之多。“換遷”指同一行政層級中的平遷，如高密侯相第五種“以能換為衛相”之類。換遷應是以劇、中、平為依據的，即以平郡遷中郡，以中郡遷劇郡。這樣看來，東漢的郡盡管秩級沒有區別，遷轉資格卻是分為3等的。

至于漢代的縣，一直就有劇、平之分。三輔地區的縣，就屬于“劇縣”。劇、平概念，與秩級交叉為用。劇縣可能是大縣，也可能不是大縣。丞相選官“四科”標準之一就是“治劇”（其余三科是德行、明經、明法）。

南朝蕭梁，在九品官品之外另設十八班之制，用以標示資格高下之異。官品相同者，班位卻可能有很大區別。九卿都是三品官，但太常卿第十四班，大舟卿只有九班。地方官也是如此，二十三州各有高下，郡守及丞另為十班，縣制七班，都是在官品之外另設的資格等級。地方官的班位，應與“簡繁”相關。

清承明制，州縣長官品級無別，但薪俸有別，又在任用資格上另設等第，分為最要缺、要缺、中缺、簡缺4等。在府州縣簡繁時，清廷使用“沖、繁、疲、難”4項標準。雍正九年（1731年）定制，四字俱全者為“最要缺”，占三字者為“要缺”，占二字者為“中缺”，占一字或無字者為“簡缺”。順天府的大興縣占“沖、繁、疲、難”四字，屬于“最要缺”；固安占“繁、難”2字，屬于“中缺”；永清縣不占一字，注為“簡”缺。新選知縣一般只授“簡缺”或“中缺”，然后才能轉為“要缺”和“最要缺”。清代還規定，捐納及初任人員只準任用簡缺，不得為繁缺。“簡繁”的管理非常精細，道府州縣被分為腹俸缺、邊俸缺、沿海缺、沿河缺等，還有煙瘴缺、苗疆缺等。腹俸缺的道府州縣佐貳、首領官，三年可轉，五年可升；而邊俸缺給予優待，“俱三年俸滿，有政績、無差忒者，例即升用”。沿海缺與沿河缺“歷俸升擢，與邊俸同”。廣東水土最惡之地，二年或二年半就算俸滿。“從簡單的大小縣發展到復雜的沖繁疲難，說明中央政府對縣一級政區的管理水平越來越高，控制越來越嚴。”“沖、繁、疲、難”之制，實際是從東漢的“劇、中、平”發端的。

清朝的胥吏也有簡繁之別。例如有“事簡供事”、“事簡書吏”，有“事繁供事”、“事繁書吏”。“事繁”的胥吏，在役滿出職時可以免考：“內閣事繁供事、各衙門事繁書吏，五年役滿，無過犯，送部，免其考職，以從九品、未入流兼掣選用。”

第五種區分“簡繁”的辦法，是在其他待遇上體現“簡繁”有別。例如北齊在考核與獎懲時，針對“繁”、“平”、“閑”制定了不同待遇。在犯罪時，對“繁”者處分寬容，記過較輕；“閑”者處分嚴格，記過較重。具體說是這樣的：“在官犯罪，鞭杖十為一負。閑局六負為一殿，平局八負為一殿，繁局十負為一殿。加于殿者，復計為負焉。”若官員犯有應予“鞭杖十”的罪錯，在考核時就計為一“負”；積累了若干“負”，就計為一“殿”。“殿”即考課“殿最”之“殿”。閑局的官員累積六負，就計為一殿；平局的官員累積八負，計為一殿；而繁局的官員要累積到十負，才計為一殿。這是因為“繁劇者易生紕漏，故十負始為一殿。此種規定，頗為合理”。

以上幾種區分“簡繁”的措施，可以綜合使用。例如北齊的州郡縣既有官品之別，又另有上上到下下9等之別，其薪俸及所配給的白直、屬官數量，都依9等而遞降。