2．寬度、跨度與責任分等

由權責等級推而廣之，還將出現管理的寬度問題。管理寬度，指一位長官直接管理的下級人員與部門之多少，這將對層級的多少發(fā)生直接影響。

管理寬度與層級變化 管理寬度問題，首先與管理者的能力相關。法約爾設想了一種4×4的部門層次結構，厄威克則把最佳管理寬度設定為5—6人。一般認為，管理寬度應在5—6以下。在總管理對象一定的情況下，若管理寬度變小，則組織層次必然增多，組織結構發(fā)生變形，變成“垂直”結構。“垂直”結構的特點，是對下屬的監(jiān)管變強，下屬的自主權減小，信息扭曲增大，分配的不平等增大。而管理寬度增大之時，就會發(fā)生相反的變化，組織外觀變得“扁平”了，監(jiān)管變弱，下屬的自主權增大，信息扭曲較小，分配較為平等。“在其他條件不變的情況下，等級組織越扁平，其中的權威就越分散。”一般認為，垂直結構比較適合專業(yè)分工細致，各職位之間依賴性強的組織；若各個職位的行為不確定，則適用扁平結構。目前企業(yè)管理的一般傾向，就是“領導范圍最大化”和“等級最小化”，即擴大寬度、減少層次。

下管六部，對尚書省的長官來說，可能是一個適當的寬度。朱元璋廢宰相、直接面對六部，從政治上說打擊了相權；從技術上說，皇帝的管理寬度擴大了6個，層級減少了；但因皇帝的個人能力各異，監(jiān)管未必真的強化了。地方行政的管理寬度，尤其變化多端。周振鶴先生認為：“一般而言，層級越多，上下阻隔越遠，政令不易貫徹，下情不易上達，中央政府也就越難進行有效行政管理。因此從中央集權的角度來看，要求有盡量少的層次。”

秦漢實行郡縣兩級制。郡守被比為古代的諸侯，可以自為條教，其責任與事權都大于后世，中央監(jiān)管相當簡潔。這是因為，在相當一段時間中，若不計王國的離心傾向，則各地的向心力和忠誠度相當之高，不存在挑戰(zhàn)中央的強大勢力。漢廷對京師的安全相當自信，中央兵不過兩三萬而已。中央直接面對一百多個郡國，以十三州部刺史承擔監(jiān)管，給郡守以重大自主權，朝廷是很放心的。但漢末情況發(fā)生了變化。戰(zhàn)事頻繁，用大區(qū)形式來統(tǒng)籌軍政，勢所難免；割據趨勢，進一步刺激了層級的增加。魏晉南北朝中，州和都督區(qū)先后成為行政層級，形成了府（軍府，即都督區(qū)）、州、郡、縣體制。

漢代人口眾多，地方行政體制卻比較“扁平”；魏晉南北朝各政權所轄人口少得多，地方層級反倒增加了，變“垂直”了。這是為什么呢？因為層級的增加有利于集權與控制。“扁平”將造成權威的分散，而管理寬度的減小與管理人員的增加，能明顯強化監(jiān)管，盡管這時行政效率下降了。所以魏晉南北朝地方行政層級的增加，是針對政治動蕩、集權弱化的一種應激反應。（至于此期權臣利用都督區(qū)抗衡中央，屬于政治問題，不是制度問題。）“層級少則效率高”的論斷可以成立，但“從中央集權的角度來看，要求有盡量少的層次”的說法，就有些片面了。當前中國地方行政層級達四五級之多，很多學者在呼吁減少層級，主張“省管縣”，或在城市中取消“區(qū)”。這么做肯定能夠減員增效，卻將削弱集權與監(jiān)管。在效率與監(jiān)管兩方面，當局得費神平衡；若集權與監(jiān)管放松了，也非其所樂見。中國歷朝行政大區(qū)的形成，往往與監(jiān)管的需要相關。那些行政大區(qū)有來自軍區(qū)的，有來自監(jiān)察區(qū)的，也有來自中央派出機構的。

除了管理寬度，還有管理跨度的問題，也就是上級向下管理的層次多少的問題，例如下管一級、下管兩級或更多級之類。從1983年始，中央由過去的下管兩級改為下管一級，以解決任免煩瑣、職責不清、效率低下等問題。據稱改革措施取得了成效。

任命權的管理跨度 在中國古代，官員的任命權也存在管理跨度問題。漢朝六百石以上官，由皇帝下詔任命；四百石至二百石，丞相任命；郡國的百石官屬，二千石長官自行任命。人事權呈現為三大跨度。丞相到六百石官的任命，還有專門儀式，由不同等級的官員“贊”及授予印綬。唐朝“五品已上以名聞，送中書門下，聽制授焉。六品已下常參之官，量資注定”。具體說就是三大層次：第一，流外九品吏員由尚書省判署，稱“流外銓”、“小選”。第二，流內九至六品官，屬吏部、兵部“流內銓”、“大選”。六七品送付吏部尚書選任，稱“尚書銓”，八九品送付兩位侍郎分別選任，稱“中銓”和“東銓”，合稱“三銓”。隨后尚書都省審核，皇帝旨授。第三，五品以上官構成又一層次。四五品官、員外郎、御史及供奉官，由宰相進擬，皇帝制授；三品以上官，由皇帝親擇而策授。管理跨度極為清晰。

宋朝拜宰相、樞密使、三公、三少，除開府儀同三司、節(jié)度使，封爵，加檢校官，并用制，即由皇帝下制書任命。新任的知州，在上任前還要行“陛辭”之禮，皇帝在殿廷上為其遣行，并有指示激勵之辭。元朝的一品至五品官，以制命之。清朝皇帝對中外高官用“特簡”、“親簡”之法任命。大學士、各部長官、總督、巡撫、布政使、按察使出缺，或由大臣推舉，或由內閣、軍機處列名，皇帝簡用。一些雖品級不高，但權責俱重的官職，也屬于“請旨缺”，由皇帝特旨簡放。軍機大臣掌機要，由皇帝親自從內閣部院調用。中級官員任用，須由吏部“引見”皇帝，皇帝面試，把印象批寫于引見單上，吏部奉旨執(zhí)行。

監(jiān)察權的管理跨度 監(jiān)察權也有管理跨度問題。漢朝規(guī)定，“刺史不察黃綬”。按，秩比六百石以上官，皆銅印黑綬；比二百石以上官，皆銅印黃綬。刺史主要監(jiān)察二千石郡守及六百石以上縣令，四百石至二百石的“黃綬”縣長、丞、尉，由郡守監(jiān)管，刺史不問。首都司隸校尉的監(jiān)察跨度，就非常大了，京師及三輔、三河、弘農七郡的范圍之內，“無所不糾”，唯不察三公。

考核權的管理跨度 考核權的等級分配，經歷過變化。秦漢魏晉的通例是長官考下屬，用西晉杜預的話說，就是“委任達官，各考所統(tǒng)”。北魏考課，采用了“五品以上，引之朝堂，親決圣目；六品以下，例由敕判”的辦法，即皇帝親考五品以上官，尚書省主考六品以下官。唐朝的分等考課之法，更細密了。學者形容說：“如果以甲、乙、丙、丁代表4個由上而下的行政層級，那么，漢代丙考丁、乙考丙、甲考乙的狀態(tài)，現已在很大程度上變成了丙考丁，乙考丙，甲考乙、丙、丁。”唐代考課層次，與官僚的任命層次相近。三品以上的大臣、親王及各地的大都督等，其考課由考功司與有關部門協(xié)調，具錄各人功過后，狀奏聽旨裁決，是所謂“內考”；四品至九品官由尚書省協(xié)同主考官校定，再由宰相及皇帝審核；流外九品吏員的考級，由尚書省最終決定。四品以下官員，凡按勞考進階而至三品，或六品以下官員升至五品者，必須由皇帝親自下詔，方能授階。

責任分等 在行政組織中，一份權責將涉及若干權責，每個職位都有其上級、同級和下級，有主管者與合作者。為處理這種關系，還要確定責任的分等。秦律之中，已有了很多上下級與同級間連坐的條文。例如，縣廷中嗇夫犯罪，若罰二甲，則其上司縣令、丞罰一甲；若罰一甲，則縣令、丞罰一盾。漢朝有“監(jiān)臨”、“主守”概念，分開了上級長官與主管長官的不同權責。唐律：“監(jiān)臨，謂于臨統(tǒng)部內；主守，謂躬親保典之所者。”在唐朝“監(jiān)臨”又分為“統(tǒng)攝”、“案驗”兩種情況：“諸稱‘監(jiān)臨’者，統(tǒng)攝、案驗為監(jiān)臨”，“統(tǒng)攝者，謂內外諸司長官統(tǒng)攝所部者。案驗，謂諸司判官判斷其事者是也。”“主守”也被區(qū)分為專職與臨時兩種情況：“主守，謂行案典吏，專主掌其事及守當倉庫、獄囚、雜物之類。其職非統(tǒng)典者，謂非管攝之司，臨時被遣監(jiān)主者，亦是。”

在責任分等上，唐朝還有“四等官”的制度，用以追究同一官署中不同成員的公罪罪責。在各官署內，“諸同職犯公坐者，長官為一等，通判官為一等，判官為一等，主典為一等，各以所由為首”。“長官”指正職，“通判官”指副職，“判官”是具體負責的官員，“主典”是具體辦事的吏員。以大理寺為例：“大理寺斷事有違，即大卿是長官，少卿及正是通判官，丞是判官，府史是主典。”在發(fā)生罪錯之時，“各以所由為首”而區(qū)分輕重主從，依次遞減一等處罰。這種四等官的制度，在唐初還曾影響了流內品與流外品的結構。據葉煒君揭示，南北朝流外官中所有諸司長官、通判官、判官，在唐初進入了流內；而昔日在流內的令史、書令史等主典官，則在唐初下降到了流外。就是說，流內外的分界，與責任分等有直接關系。