3.2 國有企業改革的中國范式的形成和混合所有制企業的涌現

3.2.1 激進的控制權改革

在1977年，中國國有企業產出占全國工業總產值比重達八成左右，絕大部分國有企業基本按照政府計劃所規定的品種和產量以及銷售對象、銷售價格組織生產，企業核算利潤上繳政府，虧損由政府補貼。企業按政府指標招收職工，按政府規定標準給職工支付在職工資、退休工資并提供住房和其他福利。不過，資料顯示（董輔礽，1999），在“文化大革命”結束之后的1977年和1978年，政府開始有限度地允許市場交易和實行計件工資制度，以鼓勵企業按照市場信號增加生產，這為隨后啟動國有企業改革起到了很好的鋪墊作用。

1978年年底，在四川化工廠等六戶國有企業自己的請求下，四川省政府同意對這六戶企業實行放權讓利試點，基本內容是在完成計劃任務的前提下企業可以根據市場需求自主生產，并留存部分利潤用于擴大生產和發放獎金（章迪誠，2006）。六戶企業的改革舉措在很短時間內就產生了企業產出和職工收入“雙增加”的立竿見影的效果，從而引起其他企業效仿，進而得到上層肯定。1979年7月，國務院頒布實施《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》，核心內容即沿襲了四川試點舉措，使放權讓利政策迅速在全國范圍內推廣并實質上維持了至少十幾時間。1984年，國務院頒布《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，規定國有企業享有生產經營決策、產品銷售、物資采購、留用資金使用、資產處置、機構設置、勞動人事管理、產品定價、工資獎金分配、聯合經營十項自主權，深化了放權讓利政策（董輔礽，1999）。1992年，國務院頒布《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，規定國有企業享有14項自主權，比1984年的政策增加了投資權、聯營兼并權、進出口權、拒絕攤派權四項企業自主權（董輔礽，1999）。

國家統計局（1998）資料表明，全國范圍內實行的放權讓利改革在增加產出方面產生了顯著效果，主要工業品產量連年大幅度增長，企業的經濟效益和職工收入也不斷提高。完全可以說，不觸及國家所有制的控制權改革在這段時間里獲得了巨大成功。

了解當時的改革背景及改革目的，是理解當時控制權改革獲得成功的關鍵。當時的改革背景是，經過十年“文化大革命”之后，我國的工業品十分短缺，特別是輕紡工業品極為短缺，解決短缺問題是國家經濟工作的頭等任務。在非國有企業還沒有登上中國經濟舞臺的情況下，當時國有企業改革的直接目的就是千方百計促使企業盡快增加生產。是私有化還是放權讓利更能實現這個目的？即使不考慮意識形態約束和認知局限，私有化也并非合適選擇。

私有化需要企業財產分配技術或產權交易技術，以及相應的資金和市場，當時的中國在短期內根本無法提供這些條件。在當時的環境下，私有化還將導致巨大的不確定性。私有化之后的企業是完全按照市場信號組織生產還是在某種程度上接受政府計劃？如果出現虧損是由政府救助還是自行倒閉？企業將由誰擁有以及如何產生管理層？普通職工將面臨什么樣的出路和得到什么樣的待遇？在私有經濟占主體和市場機制健全的英國、法國等國，這些問題可能顯得多余或者不難回答，但在轉軌初期的中國沒有人能夠對這些不確定性問題提供確切的答案。在轉軌過程中，不確定性問題被M.Dewatripont和G.Roland（1995）等經濟學家認為是影響轉軌成敗的至關重要的因素，他們認為，企業私有化和價格自由化的后果并不一定就是明白無誤和令人信服，不確定性的存在使得激進私有化的可行性降低，而局部改革所產生的信息反饋有助于減少和消除不確定性，從而增強人們的改革信心。中國的放權讓利正是這樣，試點所產生的符合預期的正面效果以及后來大規模推廣所取得的成功，對于改革的持續性有著重要意義。

與私有化相比，放權讓利的不確定性要小得多。政府部門、管理層和職工很容易算計放權讓利對于自身的意義：困擾政府的短缺問題將得到緩解，管理層的權力和利益將增加，職工雖然付出更多勞動但提高收入的夢想將得以實現。盡管沒有觸及所有制，當時情況下放權讓利的革命性意義是毫無疑問的。研究表明，自主權的提高對于調動管理層和職工的積極性是非常有用的（T.Groves, et al,1994），同時也有利于更優秀的管理人員得到任用（T.Groves, et al,1995）。美國經濟學家埃岡·伯格和威廉·達菲（1985）在《比較經濟體制：從決策角度進行比較》中創立了DIM分析框架，即從決策（Decision）、信息（Information）、激勵（Motive）三個角度來考察一種經濟體制。以DIM框架來分析，不難發現放權讓利導致的體制變革。放權讓利首先讓國有企業在一定程度上擁有了之前被政府牢牢控制的生產決策權，初步打破了計劃體制的束縛，實現了決策權從政府向企業的逐漸轉移。在此基礎，國有企業可以直接對市場信息做出反應，價格信號開始具有重要性，市場機制被引入。而且，在嚴重的商品短缺背景下，企業幾乎不需要花費力氣去研究市場和開拓市場，因為信息成本非常低。放權讓利使國有企業開始享受到根據市場信號決策而帶來的經濟利益，企業留利和職工收入相應增加，從而使得初始改革舉措具有正反饋作用，刺激企業提出進一步放權讓利的要求。

不過，放權讓利改革在實際中出現了邊際效果遞減現象。放權讓利本質上是政府與國有企業之間訂立了某種合約。O.Hart和J.Moore（1990）發現合約具有不完備性，因而所有權具有根本性意義。用合約方式來改革國有企業，必然會出現政府和企業之間重新談判，由此導致的扯皮摩擦使“政企不分”問題無法借助合約本身來解決。重新談判首先出現在企業留利方面的分歧。最初的放權讓利政策并沒有也不可能規定嚴格統一的留利辦法，兩三年之后，政府發現雖然企業利潤不斷增加但國家財政收入從1979年到1982年一直徘徊不前，相反企業留利和職工收入卻不斷攀升，因此政府要與企業就利益分配進行重新談判（董輔礽，1999）。當時的背景是，我國尚未實行企業所得稅制度，國家財政收入在很大程度上依靠國有企業上繳利潤。1981年，政府開始考慮全面改革國有企業的利潤分配制度，國務院于當年10月頒發了《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的暫行規定》，這里的經濟責任制其實就是企業上繳利潤的責任制，規定通過利潤包干和分成等辦法以保證國有企業的利潤上繳數額。但實行經濟責任制之后不久，普遍出現了“鞭打快牛”現象，企業的生產積極性受到傷害，因此國務院在1983年4月決定停止實行這個規定，同時頒布《關于國營企業利改稅試行辦法》，規定實施所得稅制度和利潤調節稅制度（董輔礽，1999）。

利改稅仍然沒有擺脫經濟責任制的類似困境。1986年12月，國務院頒布《關于深化企業改革，增強企業活力的若干規定》，決定廢止利改稅試行辦法，全面推行企業承包經營制度，并對規模較小的企業實行租賃經營制度（董輔礽，1999）。承包制的核心仍然是規定國有企業利潤上繳辦法，基本做法是包死基數、確保上繳、超收多留、歉收自補，同時相應地強化企業自主權。租賃制在放權方面比承包制更加激進，而且租賃者并不需要向國家上繳新產生的經濟剩余。承包制和租賃制屬于激進的控制權改革，只要企業能夠按約定數額上繳經濟收益，國家可以在很大程度上將控制權讓渡給企業，盡管這些控制權經常受到政府部門和政府官員的截留或者受制于當時的社會環境而不能全部落到企業手中。不過，承包制和租賃制雖然扭轉了國家財政收入滑坡的局面，但實際上無法“包虧”，并且助長了國有企業重當期生產、輕長期投入的“短期行為”。隨著1993年國家財政和稅收體制改革，國有企業按33%的稅率上繳所得稅而不再上繳稅后利潤，承包制全面終止。

承包制和租賃制在形式上仍然屬于控制權改革的范疇，但實質上開始觸及所有權的一個核心內容——剩余索取權方面的改革。1979年，國家在全國范圍推行放權讓利改革時，并沒有預料到國有企業經濟剩余如何進行動態分配將會成為一個問題，也許政府那時的注意力過分集中在如何提高國有企業生產積極性方面。但作為所有者，國家無法接受經濟剩余的分配過多流向企業內部人而國家財政收入停滯不前的事實。從經濟學的角度來看，所有者獲得經濟剩余是一個合理的訴求。H.Demsetz（1988）認為，剩余索取權是所有權的題中應有之義。但在實際當中，國家強化自己作為所有者的剩余索取權與提高企業生產積極性之間似乎存在著無法調和的矛盾，國家從20世紀80年代初到20世紀90年代初花了十年時間尋求各種不同的解決方案而無法解決，這凸顯了國家刻意回避正式的所有權改革而固守控制權改革帶來的困局。國家在與企業內部人進行剩余索取權方面的不斷重新談判中，并沒有占到任何便宜，內部人的談判地位反而不斷上升，終于迫使國家在1993年決定對國有企業征收33%的所得稅而不再索取任何稅后利潤。內部人在剩余索取權爭奪中不斷獲得優勢，一方面維持了國有企業激勵機制的有效性；另一方面也意味著在控制權改革的外衣下，發生著靜悄悄的關于所有權所產生剩余收益的重新安排，我們把這種情況稱為非正式的所有權改革，在這種非正式的所有權改革中可以窺見隱含的民營化。顯然，這種長時間非正式的所有權改革在其他轉軌國家不曾有過，在英法等發達國家更不曾有過。

在承包制和租賃制之后，激進的控制權改革仍然在繼續，并在1992年形成了一個強有力的條例。1992年，國務院頒布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》（董輔礽，1999）。該條例指出轉換經濟機制的關鍵是要正確處理國家和企業之間的關系，堅決貫徹政企分開、兩權分離的原則，在堅持全民所有的前提下，把經營權真正交給企業。條例規定由國務院代表國家行使企業財產的所有權，而企業經營權是指企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。條例詳盡列舉了國有企業應該享有14項權力，并規定國有企業可以通過合并、分立、解散等方式進行組織結構調整。顯然，其中有些權力已超出作為代理人的管理層應有的權力范圍。從1994年開始，直至2008年前后，國有企業除了依法繳納所得稅之外，也不需要向國家財政部門和其他任何部門分配稅后利潤，即使國有企業有盈利，它們也可以完全保有這些稅后利潤。在20世紀90年代末當中國的國有部門陷入前所未有的困局時，控制權進一步向國有企業的內部人轉移，政府實際上鼓勵國有企業自行其是、各自突圍，再加上當時國家推行了大力度的政府機構改革，那些曾經對國有企業擁有較大控制權的行業主管部門，如中央政府的機械工業部、紡織工業部、化學工業部、冶金工業部、電子工業部等部門，以及地方上的相應廳局，都被撤銷了，在這些主管部門被撤銷后的一段時間里，國有企業一度享受著很高的自由度，這種自由化還引發了當時盛行一時的內部人主導的所有權改革，即管理層和職工以比較優惠的價格或者在缺乏足夠監督的條件下購買國有企業。不過到了2003年，中央政府和地方政府都設立了國有資產監督管理委員會，作為出資人代表來行使出資人權利，對國有企業實行管資產與管人管事相結合，此后那種過度激進的控制權改革受到了某種程度的約束，而且在2008年前后國有企業還開始向國有資產監督管理委員會或者財政部門分配少許的稅后利潤。

當然，所謂激進的控制權改革，并不意味著所有的放權行為都能得到真正落實。事實上，在至今為止的國有企業改革的全部過程中，一直存在著一個難于辨清的矛盾，即企業從來沒有停止抱怨政府放權不夠，而政府卻常認為企業已經失去控制。特別是在2003年之后，盡管國家設立了國有資產監督管理委員會作為出資人代表機構，但其行使的出資人權利既不完整，也不強硬，國有企業一直以來所享有的那種高度的控制權依然沒有受到明顯觸動，而且在這個權力分配格局中，國有企業增大了對國有資產監督管理機構和其他政府部門的抱怨，抱怨它們又開始了對國有企業經營事務的干預，當然這些干預在多數時候是存在的而且有不斷強化的趨勢。從此，國有企業又受到了所謂的“政企不分”的困擾，這個在20世紀70年代末國有企業改革啟動之時就成為一個核心癥結的東西，三十幾年之后仍然不能根本解決。在實際當中，政府放權過度和企業權力不足完全有可能同時存在，并貫穿于激進控制權改革的全部過程。激進的控制權改革可能使得絕大部分正式權力，例如國家規定14項權力，從政府轉移到管理層，使政府的正式控制逐漸式微。但政府可能會尋求增加對國有企業的非正式控制，即利用自己對國有企業高層管理人員的選擇權和對他們政治前途的決定權、利用自己對關鍵資源的掌控、利用自己強大的政治影響力，實施對國有企業的非正式干預，更何況在2003年之后，國有資產監督管理委員會登上了舞臺，這種機構是以出資人代表的身份出現的，所行使的出資人權利也有《企業國有資產法》作為依據。但總體而言，激進的控制權改革有力地促進了國有企業控制權從政府向企業管理層的轉移，這一點是沒有太大疑義的。

3.2.2 漸進的所有權改革

盡管國家刻意回避所有權改革，但它還是不以人的意志為轉移發生了。首先是非正式的所有權改革——剩余索取權不斷向內部人傾斜。正式所有權改革的嘗試也由激進的控制權改革自發產生。在20世紀80年代中期，一些小型商業服務業國有企業就開始嘗試所有權“降格”，即將國有制轉為集體所有制，將少數國有制和集體所有制企業轉為私人企業。商業部的官員劉銘三（1985）公開發表的統計數據表明，1984年年底全國放開的全民所有制小型商業企業達到55892個，占全部國有小型商業企業的55.2%，其中改為國家所有、集體經營的44300多個，轉為集體所有制的（將國有資產有償轉讓給集體，分期付款）5500多個，租賃給個人經營的為5800多個。根據江蘇省常州市經濟體制改革委員會（1985）公開發布的資料，常州市在1984年對全市20%的國有工業企業、80%的國有商業企業、97%的國有飲食服務業企業、100%的國有煤球店采取集體所有制的管理辦法。有些轉為集體所有制的企業，事實上由職工出資購買并將所有權以股權方式量化給職工，比較接近私人所有制。除了所有制“降格”以外，少量國有企業當時也采取了股份制形式進行正式的所有權改革，1984年北京天橋商場改建為股份制企業就是一個典型，股份制改造之后的天橋商場國家股占50.0%，銀行股占25.9%，企業股占19.7%，職工股占4.4%。同年上海飛樂電聲總廠的股份制改造還一開風氣，向社會公開發行股票。

中國經濟學界從20世紀80年代中期開始，在反思多年國有企業改革曲折經歷的基礎上，也呼吁試驗正式的所有權改革，厲以寧（1987, 1988）和董輔礽（1987）就是兩位呼吁所有權改革的重要經濟學家。隨著基層所有權改革的嘗試和經濟學界對所有權改革的呼吁，20世紀80年代中期以后，國家似乎意識到正式的所有權改革難以避免，但仍然傾向于將所有權改革局限在一定范圍之內，私有化之門并沒有打開。即使是股份制這樣一種財產組織形式，也充滿爭議并長時間受到限制。1986年年底，國務院頒布的《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》提出，各地可以選擇少數有條件的全民所有制大中型企業進行股份制試點，但同時又強調，企業之間互相投資或聯合投資建立新企業可以采取股份制這一新的組織形式。1987年黨的十三大指出，改革中出現的股份制形式，是社會主義企業財產的一種組織形式，可以繼續試行。直到1992年鄧小平南方談話肯定了股份制，國有企業股份制改造才獲得突破，證券交易市場也得以快速發展。

1992年黨的十四大確立了中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟（江澤民，1992）。此時，國家也開始考慮國有企業改革的目標模式問題，以擺脫國有企業改革的實用主義路線。顯然，實踐的發展和經濟學界的研究成果已使國有企業改革不再可能完全局限于控制權改革的范圍之內。1993年黨的十四屆三中全會提出，國有企業改革的方向是建立產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度（中國共產黨中央委員會，1993）。雖然現代企業制度包含產權明晰的內容，但正式的所有權改革并沒有被明確提及。

現代企業制度的提出，是國家將國有企業改革從實用主義路線轉向目標主義路線的最初行動。目標主義也可稱為戰略主義。可惜的是，目標本身的含糊和戰略本身的晦澀使后來的改革行動仍然在實用主義的軌道上滑行，此后幾年的改革行動更多地集中在對國有企業進行財務重組和資產重組而不是大規模的所有權改革上。直到20世紀90年代中期以后，國有企業深陷財務困局，所有權改革才漸入佳境，不少地方開始大量地對中小國有企業進行所有權改革，主要就是因為這些企業處于連年虧損和資不抵債的狀態，已經成為政府的重大包袱（中國集團公司促進會，2003）。當時所有權改革方式主要是面向內部人的國有產權出售，即國有產權主要出售給職工和管理層，前者稱為股份合作制，后者稱為管理層收購。這種將國有企業改造為非國有企業或者包含非國有股的股份制企業的做法，在實際工作中稱為改制。集體企業進行類似的所有權改革也稱為改制。

在客觀情況面前，國家終于開始正視國有產權出售指向的所有權改革的現實。1997年黨的十五大和1999年召開的黨的十五屆四中全會強化了國有企業改革的戰略主義思維，對于正式的所有權改革具有重要意義。十五大提出要從戰略上調整國有經濟布局，抓好大的，放活小的，并闡述了國有經濟比重降低不影響社會主義性質（江澤民，1997）。所謂放活，實質上就是出售國有產權，盡管在正式文件的表述上還包括承包、租賃等形式。大會還對股份合作制作了適度肯定。十五大促進了所有權改革。國家經濟貿易委員會中小企業司（1999）對21個省自治區直轄市的統計顯示，到1998年8月，獨立核算國有中小企業改制數量達到47631戶，占應改制企業的64%，其中江西省國有小企業改制面達到87%，安徽省國有小企業改制面達到93%。在這47631戶改制企業中，采取股份合作制形式的有10769戶，占22.6%；采取整體出售形式的有3893戶，占8.2%；采取租賃形式的有3470戶，占7.3%；采取股份制形式的有2928戶，占6.2%；采取承包形式的有2197戶，占4.6%；采取兼并形式的有2098戶，占4.4%；采取破產形式的有1340戶，占2.8%；其他形式如合資嫁接等形式的有20931戶，占43.9%。1999年黨的十五屆四中全會進一步提出了國有經濟有進有退的命題（中國共產黨中央委員會，1999），提出要大力發展股份制，并將放活的范圍首次從小型擴大到中型國有企業。會議首次提出國有大中型企業可以改為股份制企業，要發展混合所有制經濟。此后，所有權改革不斷從小型企業向中型企業蔓延，大型企業也嘗試改制成國有控股的混合所有制企業，包括向民營企業和外資企業出售一部分存量國有股權。一些研究表明（Q.Sun, W.Tong,2003），通過股份制的方式對國有企業進行所有權改造在一定程度上取得了成功。2003年黨的十六屆三中全會提出要大力發展混合所有制經濟（中國共產黨中央委員會，2003），實現投資主體的多元化，使股份制成為公有制的主要實行形式。至此，發展混合所有制正式成為一項明確的戰略方針并且在實踐中得到大力貫徹推行。

當然，1997年以來國有企業空前的財務困局對所有權改革的促進作用絲毫不亞于戰略主義思維。1997年年底，國家決定用三年左右的時間實行國有企業改革攻堅以實現國有企業扭虧脫困。在這三年當中，國家對國有企業進行了大規模的重組，具體方式包括剝離不良債務、淘汰落后生產能力、分流冗員、實行關閉破產等，同時對許多中小企業甚至大型國有企業實行所有權改革，改制面急劇擴大（陳清泰，2008）。進入21世紀以后的前三年左右，所有權改革步伐進一步加快，并且在2003年左右形成高潮，多數小型企業被出售，許多中型企業和一些大型企業通過改制成為了混合所有制的股份公司。

但是，到了2004年之后，所有權改革的步伐突然地顯著放慢了，有些學者甚至認為改革停滯了。所有權改革顯著放慢的原因可能是多方面的，首先是新一屆政府進入正常的運行軌道之后，更加注重社會和諧，而國有企業的所有權改革一般會導致員工的就業身份的改變以及裁員，這一直受到多數職工的極大抵制，因為職工對傳統國有企業的“鐵飯碗”有著難以割舍的依戀，裁員更是不可接受的，更何況一些改制行為還存在低估國有資產和利益輸送等腐敗現象，這些都被認為是不和諧因素；其次，當時中國經濟開始進入新一輪上升周期，特別是重化工業化浪潮的到來為很多國有企業帶來了新一輪繁榮，因為在前幾年的所有權改革中，許多處于輕紡工業領域的中小國有企業都實現了出售或重組關閉，而留下來的那些國有企業有很多處于重化工業領域，這些被留下來的國有企業前幾年也經歷了裁員瘦身、卸下包袱、上市融資等重組和強化活動，為新一輪上升周期做好了必要的準備，而一旦國有企業的經營困局得到明顯緩解，所有權改革的壓力頓時消失了；再次，社會輿論發生了重大變化，隨著互聯網的興起，社會輿論一度轉向了非理性的激烈方向，這很容易放大國有企業所有權改革存在的腐敗、產權向少數人集中等問題，這樣的網絡輿論制約了當時國有企業所有權改革的進一步推進。在此后的幾年里，與此前十幾年里的所有權改革方向相反，國有企業進行了大膽的擴張，社會上對“國進民退”的批評日漸增多，國有企業停止改革、大肆擴張帶來的弊端也日益顯現，要求繼續推進國有企業改革的聲音再次受到了重視，因此才有2013年秋天十八屆三中全會決定深化國有企業改革內容的出臺。

很有意思的是，20世紀90年代末以來的所有權改革還催生了職工身份制度改革，使改制從單純的所有權改革轉向了所有權改革和職工身份制度改革的有機結合，從而形成了產權置換與職工身份置換相結合的雙重置換模式。雙重置換模式在2004年之前的所有權改革中非常流行，但是在十八屆三中全會之后可能推行的所有權改革中，特別是當混合所有制仍然由國家控股時，到底是否還存在身份置換這個問題，以及是否需要明確的政策，都成為了一個疑問。即使身份置換本身在未來存疑，但通觀中國國有企業所有權改革的大過程，國有企業職工的身份改革問題，包括他們就業狀態的市場化和安全保障的社會化，仍然是一個無法回避的核心議題。需要指出的是，職工進行身份置換時，國有企業或者政府一般要向職工支付經濟補償金。經濟補償金的出現，以及其處理其他遺留問題所需要支付的費用，使得所有權改革產生了巨大成本。成本支付問題成為影響中國國有企業所有權改革的一個重要因素。

雙重置換模式的確立，使得中國國有企業改制包括以下兩方面的內容。第一，在國有全資企業中引入非國有資本，包括出售存量國有產權和新增非國有資本，使國有全資企業變為含非國有股的股份制企業或變為不含任何國有股的非國有企業。國有控股企業也可以進一步以上述方式實行二次改制或三次改制，以實現國有股比重的繼續降低乃至全部退出。第二，盡可能地改變職工的身份，將他們在本企業終身就業、由本企業承擔醫療和養老責任的身份，改為合約化就業、醫療養老納入社會保障體系的身份，同時一并處理其他遺留問題，如剝離辦社會職能，移交不適資產，處置各種顯性和隱性債務等。