三 國有企業工資總額管控存在問題

（一）從管理體系上看，國有企業工資總額管理辦法“政出多門”，人社部牽頭作用發揮不到位，無法形成合力

目前，中央、地方不同政府部門對國有企業工資總額管理的辦法存在多樣化。比如，人社部門采用績效工資管理辦法、國資部門采用工資總額預算管理辦法、上海市采用工資指導線方法等，其他中央主管部門或地方主管部門的方式方法更加多種多樣。這些辦法的管理思路、管控力度、管理水平等差異較大。多樣化的管理辦法使得政府部門對國有企業工資總額管理體系總體顯得比較混亂，系統性不強，人社部作為牽頭部門也沒有發揮應有作用，國有企業工資總額管理無法有效形成合力。

工資總額課題組在課題調研中，山東省指出，目前國有企業工資總額管理自上而下普遍存在指導、監督和管理職能脫節的問題。人力資源和社會保障部門不參與管理工資，不掌握企業工資分配的實際情況，指導、監督就難免成為紙上談兵、空對空；黑龍江省也指出，目前人力資源社會保障部門基本參與不到國資部門監管的國有企業工資分配中來，無法對國有企業工資分配實施有效監管；浙江省財政廳提出，國有企業監管部門不同，缺乏統一政策指導，部分國有企業工資管理比較規范，部分國有企業工資管理基本無人過問；江蘇省、吉林省也存在類似問題。

（二）從管理辦法上看，工效掛鉤辦法已經不能滿足社會主義市場經濟條件下國有企業發展的需要

1985年，國務院2號文規定國有企業實行工資總額與經濟效益掛鉤以來，已運行33年。工效掛鉤辦法在促進國有企業、國民經濟和社會發展方面做出巨大貢獻。但是，由于工效掛鉤辦法歸根到底還是計劃經濟時代的產物，在我國社會主義市場經濟體制不斷完善、國有企業改革不斷深化的今天，已經出現了一系列不相適應的問題，亟須進行調整。主要體現在以下幾個方面。

一是工效掛鉤形成的工資總額運行軌跡與企業要求穩定的工資增長機制不相匹配。企業經濟效益增長具有周期性，企業工資增長具有相對剛性，兩者運行軌跡并不完全相同，當兩者同向運動時，工效掛鉤的作用比較明顯，當兩者反向運動時，工效掛鉤辦法則很難發揮作用。二是“兩低于”原則，使得企業職工很難共享經濟發展成果。工效掛鉤辦法要求國有企業工資總額增長低于經濟效益增長，職工平均工資增長低于勞動生產率增長。長期下來，職工工資總額占國民收入的比重逐年下降，職工不能完全共享經濟發展成果。三是采取環比掛鉤的方式不太合理。對經濟效益好的企業，有“鞭打快牛”的效應，掛鉤指標目標值越來越高，企業終有不堪重負的一天，當經濟效益在高位運行的時候，工效之間就逐漸“掛”不動了；對于經濟效益差的企業，掛鉤指標目標值相對較低，工效掛鉤辦法有向低效益企業傾斜的趨勢。四是工效掛鉤辦法單一，與經濟效益指標掛鉤不太合理。企業真正的支付要求和支付能力不僅與經濟效益掛鉤，而且還與企業勞動生產率掛鉤；有些企業不但需要考慮其經濟效益，也要考慮其社會效益；企業工資增長不僅受經濟效益增長影響，還受物價等多種因素的影響，工效掛鉤辦法對此考慮不足。五是工效掛鉤分檔計提辦法與企業實際激勵方向脫節，在分檔計提辦法下，業績越好，分檔回報比率降低，但企業實際激勵方向應是業績越好，分檔回報比率越高。六是工效掛鉤辦法無法適應企業千差萬別的情況。全國國有企業數量多，情況復雜，采用工效掛鉤一種辦法很難適應千差萬別的國有企業情況，工效掛鉤缺乏靈活性也使得其很難適應不同時期企業的經營狀況。七是工效掛鉤辦法管理滯后。工效掛鉤辦法一般是在下一年度才能確定上年度工資總額，缺乏時效性，對企業激勵作用不明顯。八是工效掛鉤辦法單一考慮企業內部經濟效益指標，未考慮與外部行業、標桿企業等的經濟效益比較情況，不利于企業市場化改革及積極參與市場競爭。

（三）從新探索的管理辦法上看，國資委和各地試行的管理辦法尚需進一步研究論證

國資委提出的工資總額預算管理辦法、上海市提出的工資指導線管理辦法、山東省提出的三項制度管理辦法等，其實際作用和實施效果尚需在理論和實踐中進一步進行研究和論證。

比如，國資委目前提出的工資總額預算管理辦法，對工效掛鉤辦法進行了部分改進，取得了一定的成效。但是，工資總額預算管理辦法在試點運行過程中，也逐漸暴露了一些問題，需要進行研究改進。一是對經濟效益增長穩定的企業來說，其工資總額預算比較容易安排，預算調整幅度較小，預算結果和實際情況比較一致；但對于經濟效益增長受國家宏觀調控政策影響較大、受經濟周期因素影響較大的企業來說，其工資總額預算很難安排，預算調整幅度較大，預算結果和實際情況差別很大，預算也就失去了意義。工資總額課題組調研中有些鋼鐵企業就提出，目前市場化國有企業面臨的市場形勢變化很大，預算很難科學預測市場發展。二是與工效掛鉤相比，工資總額預算掛鉤指標不夠剛性，企業討價還價的空間較大，人為因素明顯增加。三是工資總額預算主要是工作流程，其進行的事前事中事后管理，管理工作量和管理難度較大。對于政府部門來說，事后控制是必要的，事前事中控制是否需要尚需進一步進行研究論證。四是工資總額預算的核心掛鉤指標仍然類似工效掛鉤的指標，工效掛鉤中存在的一些問題，仍然沒有真正得到有效解決。

對上海市提出的工資指導線辦法、山東省提出的三項制度辦法和河北省提出的工資集體協商辦法等，在肯定其積極意義的同時，也需要在理論和實踐中進一步研究論證。

（四）從管理內容上看，工資總額、合理薪金等的定義不清晰

現行《關于工資總額組成的規定》是由國家統計局在1990年發布的，一直沿用至今。隨著國企改革的不斷深入，人社部、財政部、稅務總局、國家統計局等分別從工資管理、財務核算、稅務繳納、統計核算等不同出發點增加了有關國有企業工資總額的新規定，這些新規定在工資項目、福利費用、勞務派遣費用等各方面尚沒有統一認定的規范標準，從而在實際執行中帶來了很多問題和困惑，亟須進行統一和規范。

2008年以前，內資企業所得稅工資稅前扣除政策實行“計稅工資”和“工效掛鉤工資”兩種標準并行的方式，外資企業實行據實扣除政策。2008年起，《中華人民共和國企業所得稅法》及其實施條例取消了內外資企業工資薪金稅前扣除政策的差異，放寬了工資薪金稅前扣除的標準，規定“企業發生的合理的工資薪金支出，準予扣除”。調研中有的地方稅務部門認為目前稅法對于“合理工資薪金”的規定較為原則，不便于實際操作，尤其對于“工資薪金制度符合行業及地區水平”的原則也缺乏有效的數據依據和支撐。此外，按照稅法規定，“工資薪金總額”不包括企業的職工福利費、職工教育經費、工會經費、社會保險費和住房公積金。但在政策執行過程中，部分企業稅前扣除工資的范圍不符合這些規定，如將應在福利費列支的補貼、補助等費用計入稅前扣除，對已參加社會統籌的退休人員仍有工資項目支出，將勞務費用按臨時用工計入稅前扣除等情況。

（五）其他問題

工資總額其他問題主要包括：我國很多國有企業游離在監管體系之外、國有企業內部二次分配不夠規范、國有企業工資總額內外收入監管體系不健全等問題。

1．我國很多國有企業游離在監管體系之外

目前，全國國有企業有11萬多戶，但實際上納入國有企業工資總額監管的只有萬余戶，很多國有企業長期游離于政府部門管控體系外。尤其是在稅務部門出臺“合理薪金”可以在稅前扣除的規定后，國有企業納入工效掛鉤管理的積極性進一步削弱，掛鉤企業越來越少。

2．國有企業內部二次分配不夠規范

主要體現在：一是經營者為了實現個人業績，有企業業績侵占職工工資總額的情況；二是企業內部中高層管理人員收入與普通職工尤其是一線職工工資分配差距太大；三是企業內部工資正常增長機制尚未科學建立，工資集體協商機制尚未到位；四是目前我國的工資指導線、勞動力市場工資指導價位、行業人工成本信息等制度體系科學性還不夠，指導性、可參考性還不強，需要進一步優化提升等。

3．國有企業工資總額內外收入監管體系不健全

一是企業內部監管體系包括內部審計體系、內部職工代表大會制度、內部集體協商制度、內部薪酬專業委員會制度等尚不健全；二是企業外部監管體系包括外部審計體系、政府部門監管體系等也不夠健全，都須在今后進一步完善。