一 “政府秘密”: “科層政府”的信息控制

政府組織形式從個人依附或封建世襲到科層結構的轉變，是現代政府的主要標志。如韋伯所指出的，伴隨此一過程的，是“政府秘密”作為科層政府特定發明的出現，科層政府將不遺余力地保守政府秘密。

科層政府天然傾向于“政府秘密”有兩方面原因。一方面，借“秘密”之名，政府能夠有效掩蓋其過失、錯誤，甚至是犯罪行為。既然“公開是最好的防腐劑”，那么反過來，“政府秘密”也是最好的“遮羞布”。另一方面，“政府秘密”也被視為通向權力的直接路徑，而這一點對于政府而言無疑具有更大的吸引力。作為一種規制方式的存在，“政府秘密”意味著對信息的控制。

但是，“政府秘密”是否能夠發揮前述作用還取決于其所定義的內容和范圍。雖然政府往往都是以國家安全、行政效率的名義拒絕信息公開，但具體而言，究竟哪些信息屬于“政府秘密”的范圍，則是沒有形成共識的不確定區域。“政府秘密”往往隨著社會背景的不同而發生變化。以美國為例，其對“政府秘密”的定義可按照三個法案的出臺劃分為三個階段：1917年的《間諜法案》、1946年的《原子能法案》和2001年的《愛國者法案》。伴隨著這三個法案的出臺，“政府秘密”的范圍以及政府控制信息的體系都在不斷擴大。

2001年“9·11”事件之后，以“反恐戰爭”之名，布什政府很快推動了《愛國者法案》的通過，并在2003年頒布13292號總統行政令，全面收縮了克林頓政府時期的信息公開政策。具體而言，這一時期對“政府秘密”的定義有三個特點。第一，通過擴大“關鍵基礎設施”的覆蓋范圍，法案極大地擴充了“政府秘密”的內容，這其中最重要的突破便是將網絡空間納入其中。第二，在強調“國家安全”的大背景下，政府部門隨意將大量政府信息劃為“限制公開”的種類。2007年的調查顯示，超過100種政府信息被納入此列，其中大部分未經法律授權。第三，由于“反恐戰爭”并沒有確定的敵人，也沒有確切的結束時間，“政府秘密”實際上處于無限期、無范圍的模糊狀態，任何信息都可能在任何時間、任何地點被限制公開。從這個角度看，此時期已經超越前兩個階段關注“政府秘密”具體范圍的確定，取而代之的是廣泛的、不確定的，包括社會生活方方面面的信息控制。

美國歷史的變遷過程表明，“政府秘密”從來都未曾消失，或者有絲毫的減弱；相反，作為與科層政府相伴而生的產物，在不斷加強與擴充。從軍事信息到科研成果，再到社會的方方面面，政府始終試圖限制信息公開和自由流動。也正是從這個角度講，“開放政府”建設才顯得尤為“反常”。