文化產業結構調整中的政府角色

祁述裕

文化產業結構深刻調整為文化產業發展提供了難得的機遇，也對各級政府工作提出了新要求。文化管理理念、文化政策、文化管理方式如何適應文化產業結構調整的要求十分緊迫。由于文化產業是一個新興產業，既有與一般產業的相同點，也有其自身的特點；文化產業涉及很多行業，不同行業之間也有很大差異。因此，如何把握文化產業發展自身特點，提高文化產業政策的科學性、合理性和有效性，正確發揮政府在促進文化產業發展中的作用，是當前迫切需要深入研究的問題。

一、政府扶持的重點應該是文化市場失靈的領域

目前，各級政府都把扶持重點文化產業，作為文化產業發展規劃的重要內容，其中，扶持動漫產業發展尤為引人注目。2004年，國家廣電總局下發的《關于發展我國影視動畫產業的若干意見》，該意見提出，經過5～10年的發展，動漫產業至少要占我國GDP的1%，這意味著我國動漫產業具有至少11300億元的市場空間。2007年，國務院轉發了《關于推動我國動漫產業發展若干意見的通知》（32號文件），國家和地方政府一些鼓勵動漫產業發展的政策也陸續出臺。國家扶持動漫產業發展的政策使各地紛紛把動漫游戲產業作為新的產業增長點，一些地方提供了免交房租、給予一次資金支持等許多優惠政策。文化主管部門和地方政府爭先恐后建立動漫游戲產業發展基地，據統計，截止到2007年底，僅國家廣電總局批準的國家動漫產業基地就有17個。2005—2007年不到2年的時間里，全國有40多個動漫基地相繼誕生。盡管政府在動漫產業上扶持力度很大，但動漫產業發展狀況并不盡如人意。以國內目前最大的民營動漫企業三辰影庫公司為例，該公司目前每年交納的稅收僅幾十萬元，其經濟貢獻與知名度和地方政府給予的支持很不相稱。之所以出現上述局面，主要不是企業自身問題，而是因為市場問題。產業鏈的生產環節與銷售環節失衡，市場的不規范，盜版、仿造的盛行，使動漫企業的衍生產品常常無利可圖。以三辰影庫公司為例，該公司創造的藍貓品牌獲得了很高的認知度。其中，《藍貓300問》一書發行量達1000多萬冊。但由于盜版的出現，公司實際所獲利潤有限。在假冒產品的沖擊下，該公司在各地的品牌經營店大多慘淡經營，企業盈利能力受到極大的擠壓。可見，當前就文化產業來說，政府工作的重點不是為具體產業提供資金和其他方面的支持，而是要維護市場的公平競爭。沒有良好的市場環境，產業發展也就無從談起。

在政府要不要扶持重點產業的問題上，歷來存在著爭議。從我國改革開放以來產業發展的實踐來看，就一般產業來說，政府是否扶持并不是產業能否快速發展的決定性因素，甚至并不是重要因素。政府扶持的重點產業有些并沒有顯示出預期的效果。相反，一些完全放開市場的行業往往有著很好的發展，也顯示出很強的國際競爭力，如家電業。僅從資金層面來看，實際上，目前民間資金十分充裕，民間力量極為活躍。只要產業有發展前景，有盈利空間，民間資金就會很快涌入這個行業，并形成投資熱潮。政府是否提供資金支持無關宏旨。政府的主要任務是如何保障市場競爭的公平、公正，是如何按照帕累托效率準則，解決使資源配置盡可能合理或有效的問題，做到保障資金、人力、技術能夠合理地向有潛力的產業集聚，為資金資源、人力資源和技術的流動創造外部環境。

政府扶持的重點應該放在文化市場失靈的領域。比如，原創性環節和產品、技術含量高的行業和產品、投資風險較大的行業、具有可預期的良好社會效益的產品，等等。總之，政府重點需要扶持的是市場失靈的部分，而那些市場自身能夠解決的或者已經解決得較好的領域，則應盡可能地用市場機制進行調節。比如，《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》中提到的廣告業、印刷復制業等重點產業，實際上這些產業市場化程度已經相當高，發展也很充分，市場也已經具有很強的調節能力，政府完全無需作為重點產業來扶持。

二、政府為不同類型的文化企業提供公平競爭的環境

目前，一個常見的提法是把做大做強國有文化企業作為發展文化產業的一個核心內容。這種提法有待商榷。

1．文化產品的多樣性，決定了“做大做強”不能作為對文化企業的一般性要求

誠然，做大做強是一般產業發展到一定程度的必然結果。一般制造業（如汽車制造業）通常是以規模生產、提供品種有限的產品為基本特點。在充分市場競爭的條件下，一般制造業發展到成熟的階段往往只有為數不多的產品提供者（企業）壟斷其產品生產。文化產業與一般產業有很大區別。由于文化產品和服務既有標準化、規?；?、大眾化的要求，也有區域性、差異性、小眾化的特點，因此，比起一般產業，文化生產單位更為豐富而多樣，文化企業、社會組織、個體都能成為文化產品和服務的提供者，而且相互不可替代。為大眾提供標準化文化產品的文化企業，如圖書、報刊、影視產品的生產企業，產品銷售量越大，單位成本就越低，利潤也就越高。所以，盡可能多地占領市場是上述企業的最大追求，這就要求要做大做強；而那些為不同的受眾群體提供文化產品和服務的文化企業，如具有區域和地方特點的表演藝術、曲藝等，則是以特色取勝，可以做強，但一般難以做大，小而精干，往往是此類文化生產單位的優勢之所在。節慶活動具有單一性和不可重復性，很多節慶文化活動并不追求盈利，一般由社會組織籌辦較為經濟。此外，文化產品對獨創性有很高的要求。在很多情況下，一些文化生產單位常常是以個體或人數很少的創意人員構成的。鑒于文化產品生產的上述特點，做大做強文化企業只是對文化產業中的部分領域，主要是可以進行規模生產領域中的文化企業提出的要求，無法進行規模生產的企業，沒有必要也不可能做大做強。因此，如何根據文化產品的不同特點，文化生產企業（單位）存在方式的多樣化特點，制定不同的政策，極為重要。而不加區別的要求文化企業做大做強，很容易陷入誤區。

2．加強對國有文化企業的監管，是做大做強國有文化企業的前提

國有文化企業掌握著更多的文化資源，在人力、資金、政策方面，也具有許多優勢，比民營文化企業更有條件做大做強。因此，對于具備條件的國有獨資和國有控股文化企業提出做大做強的要求是必要的，也是合理的。

但應該看到，鼓勵國有文化企業做大做強，也可能帶來負面效應，其中最大風險是壟斷。企業壟斷市場造成的結果是抑制競爭，阻礙資源的合理配置。比如，韓國的重點產業計劃造成國家資源被幾家大型企業集團所吸納（如三星集團），雖然幾家大企業經營狀況良好，但眾多中小企業的利益卻受到損害，這是韓國失業率居高不下的一個重要原因。我國在計劃經濟時期，文化產品的生產和服務是由國有文化單位獨家經營，文化產品的生產高度壟斷。當時由于國有文化單位是提供文化產品的唯一渠道，不存在競爭，自然也就無所謂壟斷。改革開放以后，不同所有制形式的文化企業開始參與文化產品生產和文化市場的競爭。于是，國有文化單位（企業）壟斷文化資源的問題開始突顯出來。改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，政府實施的文化體制改革、促進文化產業發展的政策，一個基本導向就是減少國有文化單位對文化資源的壟斷，為不同所有制的文化企業提供盡可能平等競爭的機會。我國文化產業之所以能夠較快發展，在很大程度上就得益于這一政策導向。我們可以看到，改革開放以來，我國文化產業發展有一個基本特點，就是文化產業政策放開到多大程度，民間資本就能跟進到什么程度。如前所述，20世紀80年代中后期，政府允許民間資本成立圖書、音像發行公司，允許民間和出版社合作出版圖書和音像制品。于是，就出現了今天以廣州為基地，30余家民營制作發行公司，為全國音像市場提供了大約80%以上的正版貨源的局面。政府允許民間資本參與影視劇制作僅10多年時間，目前全國電影業的民營主體參與部分已經占到80%的份額。凡是向民間資本開放的文化產業領域，都得到了較快的發展，前景也都比較好。這說明，競爭是文化產業發展的基本動力，鼓勵競爭也應該是文化產業政策的基本導向。

改革開放近30年的今天，我國在建立文化市場體系，為不同所有制的文化企業提供盡可能平等競爭的機會方面取得了很大成績。但國有文化單位（企業）對文化資源的壟斷問題仍然普遍存在。以媒體為例，國有文化單位（企業）自然壟斷表現為以下三種情況。

其一，完全意義上的自然壟斷，如中央電視臺。

其二，半自然壟斷，如出版社、報社。

其三，部分自然壟斷，如一些行業對民間資本和外資的限制。

以中央電視臺為例，中央電視臺現在之所以占據著全國電視廣告收入75%的份額，就是因為中央級的電視臺僅此一家，中央電視臺的廣告定價、采訪付費等也是由內部人控制，屬于壟斷式的經營，這不利于資源的合理配置。同樣，由于中央電視臺對頻道的控制權，使該電視臺制作的動畫片在播出方面有很多便利。而由文化企業制作的動畫片如要播出，則需要付出比電視臺更多的支出才能播出。這也造成了不平等競爭，不利于文化市場的健康發展。

因此，如何加強對國有文化企業的監管，在確保公平競爭的前提下做大做強國有文化企業是當前需要解決的突出問題。否則很有可能形成在做大做強國有文化企業的號召下，強化了國有文化企業的壟斷地位，形成一家（或幾家）獨大，但抑制了其他企業發展的局面。以廣電系統為例，廣電總局內部規定，廣電系統引資須按照以下順序：首先，廣電系統內部資金；其次，國有企業資金；再次，民間資本；最后，外資。上述規定并無法律依據，實際上就是一種壟斷行為。目前國有報業集團做大做強的方案總會提出要跨行業經營，如成立自己的廣告公司。報業集團跨行業經營、成立廣告公司均無可厚非。但國有報業集團在很多方面承擔著公共文化服務職能。報業集團下屬廣告公司利用其媒體平臺從事廣告業務，對其他廣告公司來說就是不正當競爭。實際上，利用公共媒體資源為下屬單位和公司服務，這種情況在我國十分普遍。企業是以追求利潤最大化為經營目的，具有某種壟斷特權的企業總是會想方設法利用其壟斷地位，以取得壟斷利潤，這是壟斷企業內在的沖動。只有引入外部監督機制，才有可能減少和避免上述情況的發生。

因此，政府在鼓勵國有或國有控股文化企業做大做強時，還需要采取必要的措施規范國有文化企業的市場行為，要按照前不久頒布的《反壟斷法》對在文化市場中具有壟斷地位的文化企業進行監督，使“具有市場支配地位的經營者，不得濫用市場支配地位排除、限制競爭”。

具體做法包括下面幾個方面。

（1）實行自然壟斷業務與非自然壟斷業務相分離的政策

在文化產業中，自然壟斷業務主要指對于電視中的頻道，網絡游戲業務中的有線通信網絡傳輸等。其他領域的業務則屬于非自然壟斷業務。政府應該以自然壟斷業務作為管制的重點，建立模擬競爭機制的管理機制。而對于非自然壟斷業務則由多家企業競爭性經營。在總體上，應使整個自然壟斷行業處于規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭狀態。

（2）對地區性壟斷企業運用區域間比較競爭管制方式

文化產業自身特點決定了文化產業中的一些行業，或文化行業中的一些環節適合于地區性壟斷經營。在該地區，這些文化企業具有相當大的甚至完全的壟斷力量，從而使這些文化企業缺乏競爭活力，造成有效競爭不足的狀況。比如，一些省市的電視臺和廣播電臺、報刊等。為改變這種狀況，政府管理者可以運用區域間比較競爭管制方式，促使各區域性壟斷企業開展間接競爭。比如，打破地區封鎖，實行跨地區的兼并和聯合等。

（3）政府管制政策應具有動態性

政府制定管制政策的主要依據是具體自然壟斷產業的技術經濟特征。隨著科學技術的發展，各行業的技術經濟特征也在發生變化，這就要求適時地調整管制政策，以保證產業的有效競爭。這在電信業表現最為典型。隨著光纜技術的發展，衛星和無線電話技術的廣泛使用，電信產業的技術經濟特征發生了很大變化，這為新企業進入電信產業，建立新的、比原有通信網絡效率更高的新型通信網絡提供了可能性。這也要求政策制定者要適度放松進入管制，讓更多的新企業進入電信產業提供通信服務，使電信產業成為一個更有競爭活力、又滿足規模經濟要求的高效率運作的行業。

3．隨著民間文化資本的壯大，做大做強的不應僅限于國有文化企業

在市場經濟條件下，國有企業的一個基本職責是彌補市場失靈，主要從事市場不能做、不愿做、也做不好的事情。文化產業領域同樣如此。比如，衛星轉播技術、電信網絡的拓寬等一些有助于促進文化產業發展的基礎性設施，通常都是政府委托國有企業投資興建的。這些屬于公共信息平臺的基礎性設施，投資大，建設周期長，如果通過市場力量去完成，往往會因為重復建設造成資源的閑置或浪費。因此，由國家委托國有企業承擔上述任務是科學和合理的。

國有企業當然也可以提供私人產品，但根據國際經驗，其投入和產出比往往不高。所以，凡是民間資本愿意進入、也能夠進入的領域，就應該盡可能地讓民間資本去做。在文化產業發展的早期階段，民間文化資本還處于發育期，國有文化單位必須承擔提供文化產品的主要責任。隨著民間資本的逐步壯大，國有文化企業從一些沒有競爭優勢的文化產業領域中退出來，就是一種必然要求。以影視制作業為例。改革開放初期，影視制作都是國有文化機構包攬的。其中，既有體制上的原因，也有資金、技術上的原因。以前，由于影視制作技術和設備等方面的投入比較大，制作的成本比較高，民間資本無論在資金和技術上都不具備參與影視制作的條件。隨著改革開放的深入，民間資本也在快速擴張，這使民間資本進入電影制作成為可能。所以，從20世紀90年代開始，政府逐步放開影視節目制作領域的限制，形成了多種所有制共同競爭的格局，影視節目的質量也在逐步提高。

總之，我們需要跳出國有、民營的界限，從更開闊的視野思考我國文化企業做大做強的問題。只要具備做大做強的實力，無論國有還是民營文化企業，政府都有責任予以扶持。實際上，我國一些民營企業，特別是一些從事新媒體的企業通過在納斯達克和香港上市融資，已經具備了相當的實力。我們可以對目前民營文化公司與國有控股的文化企業做如下比較：

阿里巴巴市值為200億美元（2007年11月）

百度市值為85.9億美元（2007年9月）

新浪市值為256億美元（2007年9月）

盛大網絡市值為25.1億美元（2007年9月）

北青傳媒股份公司市值為44.8億港元（約為47.5億元人民幣，7.5億美元，2005年）

從上面比較可以看出，就市值來說，新媒體企業已經大大超過剝離了編輯業務上市的傳統媒體企業。與國有傳統媒體單位相比，這些新媒體公司已經做大做強了。現在的問題是，政府還需要為這些具有巨大發展潛力的民營公司進一步創造做大做強的條件，以提高這類企業的國際競爭力。

必須看到，文化企業能否做大做強是市場選擇，而不是取決于政府的意愿。邁克爾·波特研究世界許多國家產業政策后，有這樣一段評論：“政府在制定產業政策時……常見的錯誤做法是，為了提高效率，做大做強企業，鼓勵甚至強行實行國內的企業合并。凡是政府推行的合并，其結果很少是成功的，很難達到降低成本的效果，相反，卻會帶來減少競爭的問題?！边@種情況在我國也不鮮見。前些年，我們采取簡單的拉郎配的方式試圖做大做強國有文化企業，往往是事與愿違，中國廣播影視集團從成立到撤銷，就是一例。

對做大做強國有文化企業簡單化的理解，會對文化產業發展產生消極的影響。以互聯網視聽節目管理為例。經過多年的發展，視頻網站的用戶越來越多。據市場調研機構艾瑞公司數據顯示，截至2007年底，中國網民的數量已達到2.1億人，其中網絡視頻用戶已經達到1.7億人，約占網民總數的81%，成為僅次于搜索的第二大網絡需求。預計到2010年，國內網民數量有望達到4.1億人，網絡視頻用戶的數量有望接近3.9億人。為加強對視頻網站的規范管理，2007年12月27日，國家廣電總局和原信息產業部聯合發布了《互聯網視聽節目服務管理規定》（以下簡稱《規定》）。該《規定》要求，從2008年1月31日起，視頻業務經營單位必須獲得由廣電主管部門頒發的《信息網絡傳播視聽節目許可證》，或履行備案手續。《規定》的發布體現了政府針對互聯網視頻存在的問題，加強對互聯網視聽節目的監督和法律法規建設的意向。這在網絡視頻的社會影響力日趨增加的背景下，無疑是及時和正確的。但《規定》第八條中的一個硬性條件是，從事互聯網視聽節目服務的機構或單位必須為“國有獨資或國有控股單位”。但是，目前一些視頻網站，如土豆網、優酷網、六間房等國內影響較大的幾家視頻網站都是由外資投資或控股的。按照《規定》，上述視頻網站都要關門。因此，《規定》出臺后反響強烈。后來，國家廣電總局又對《規定》重新作了解釋，采取“老人老辦法，新人新辦法”，《規定》發布之前依法開辦的，可重新登記并繼續從業；《規定》發布之后申請從事互聯網視聽節目服務的，必須符合《規定》的要求。重新解釋與《規定》的不一致處，反映了《規定》在制定過程中的一個基本思路，即希望國有獨資或國有控股單位壟斷視頻網站。這一基本思路無論是從理念上還是實踐層面都不可取。一種新媒體的出現難免會存在這樣那樣的問題，政府有關部門只要針對存在的問題及時加強監管即可，不能把出現問題與民營視頻網站畫等號，更不能采取以國有獨資或國有控股單位壟斷視頻網站經營這樣一種簡單化的方式來解決。從實踐層面看，民營視頻網站在推動視頻節目過程中總體來說是發揮了積極作用的。硬性規定從事互聯網視聽節目服務的機構或單位必須為“國有獨資或國有控股單位”，也不利于調動社會力量參與網絡發展的積極性。《規定》的上述要求，從一個側面反映了對做大做強國有文化企業簡單化的理解。

三、以立法為先導還是以試點為先導

市場經濟是法治經濟。發達國家政府在實施改革時，幾乎無一例外地是以立法為先導，以確保政府管制體制和管理方式改革具有明確的法律依據和實施程序。比如，美國在20世紀70年代對航空運輸業實行了以放松管制為主要特征的政府管制體制改革。為保障此次改革，美國政府頒布了《航空貨運放松管制法》和《航空客運放松管制法》。日本和韓國為振興文化產業，在文化立法上都做了大量的基礎性的工作。改革開放以來，我國在實施一些重大改革之初，則幾乎無一例外地采取先進行試點的方法，即先在一兩個點上摸索出成功經驗，然后再推廣。這種改革方式有一個很大的好處是，能夠避免一些事關重大的改革，由于缺乏經驗、草率行事可能帶來的失誤和混亂。中國改革開放的歷程證明，這種管理方式富有成效。試點的做法有效性，在很大程度上是因為在計劃經濟時期，全國實行整齊劃一的體制和管理方式，一個領域、一個行業所面臨的問題往往具有很大的相似性。這為通過解剖麻雀的方式，尋找解決問題的思路和方式，作為指導面上的經驗提供了可能。

在改革開放近30年的今天，中國的情況發生了根本性的變化。其一，計劃經濟時期全國基本相似的經濟發展水平已經不復存在。由于發展不平衡，中國的東中西部經濟狀況文化狀況有很大的差異。其二，當代社會日趨豐富和繁復，不同區域、不同產業中的不同類別，日趨呈現出獨特性、差異性、多變性的特點。上述情況使試點在面上的指導意義，與改革開放之初相比，大大降低。以演藝業的市場化改革為例，一些演藝單位在由原來政府包辦轉為市場化運營的試點改革中取得了成功。但在全國實行演藝單位市場化改革，卻遇到了極大的阻力和困難，究其原因，是因為全國眾多演藝單位其藝術類別、受眾狀況、物質條件以及所在城市的經濟、文化狀況差別很大，無法按照試點的模式去進行改革。同時，在一些經濟社會發展狀況很好的城市，根據公眾的要求和演藝人員的意愿，適當保留一些公益性的演藝團體，是完全應該也是可行的。

總之，我國已經初步建設了市場經濟體制，依法管理社會事務是對政府管理的基本要求。在上述背景下，政府文化管理方式也應該發生相應的調整?？偟膩碚f，應該由以往以試點方式來指導文化產業發展的基本思路，代之以采取“以立法為先導”的原則。應建立政府文化管理體制改革的法律框架，明確改革的目標，既規定文化管理體制改革的基本要求，又為各地因地制宜地進行改革留下了足夠的空間。需要說明的是，強調立法在文化管理體制改革中的重要性，并不是否定試點的價值。在實際工作中，兩者完全可以做到并行不悖、相得益彰。

四、如何增強文化發展活力

文化產業結構調整，實際上是人與人之間關系的調整，包括人與人之間的聯系方式、表達方式、文化娛樂理念和習慣的調整。這就需要把維護公民的文化權利作為出發點，通過激發公民的文化創造力，為文化產業結構調整注入活力。具體來說主要包括以下三個方面。

1．保障公民自由選擇文化娛樂方式的權利

增強文化發展活力首先要保障公民自由選擇文化娛樂方式的權利。受計劃經濟時期特別是“文革”期間，公眾文化娛樂方式高度政治化和組織化的影響，近30年來，圍繞人民群眾有沒有自由選擇文化娛樂方式權利問題的爭論從來就沒有停歇。改革開放之初圍繞“迪斯科、喇叭褲、披肩發”的爭論，20世紀80年代中期，圍繞搖滾樂是否是表現資產階級腐朽思想和生活方式的爭論，2000年以后如何看待網吧對青少年的影響，2005年湖南衛視舉辦的“超女”活動所受到的批評等，就是這一爭論的反映。這些大眾娛樂活動的出現有一個共同特點，就是公眾喜聞樂見與一些政府部門的限制性態度形成了鮮明的對比。以網吧為例，網吧這種娛樂方式一經出現就迅速普及，但我們在政策上始終采取限制發展的措施，這使得網吧在其發展過程中不斷重復著發展、整頓、再發展、再整頓的怪圈。2005年湖南衛視舉辦的“超女”活動也是如此。“超女”活動極大地激發了年輕人參與文化娛樂的熱情，吸引了15萬報名者，直接參與活動的有100萬人，全國觀眾達4億人，平均收視率超過中央電視臺春節聯歡晚會。但同時，“超女”活動也引發了來自各方面激烈的批評。受過去長期的文化娛樂政治化和組織化的影響，我們習慣于政府組織文化娛樂活動，或由精英階層倡導文化娛樂活動，而對公眾自發的文化娛樂活動往往缺乏足夠的信任和支持。必須看到，堅持以人為本，保障公眾選擇娛樂活動方式的權利，是保障公民文化權利的基本要求，無論這種娛樂方式是人民群眾自己創造的，還是從國外吸收過來的。政府工作的著力點在于一種新的娛樂方式所可能伴隨的新的問題，政府需要調整文化管理方式，恰當地加以引導，以保障其健康發展。

2．維護公民參與文化創造權利

增強文化發展活力需要維護公民參與文化創造的權利。一個國家文化發展的狀況和程度，在根本上取決于公民參與文化創造的程度。改革開放以來，我國文化產業之所以有長足的發展，關鍵是從政策上逐步放寬了對社會力量參與文化產品生產和銷售的限制，調動了人民群眾參與文化創造的積極性。目前，民營單位參與部分約占全國電影產量的80%；我國音樂業70%以上的簽約歌手是在民營公司，80%～90%的流行歌曲個人專輯出自民營唱片公司。目前，我國的網絡游戲公司近300家，其中，絕大多數是民營企業。全國國有文藝演出團體2805家，民間文藝演出團體約6000家，是國有演出團體數量的2倍。總體來說，凡是社會力量參與程度較深的文化領域，文化產業均有很好的發展；相反地，政策限制多、社會力量涉足少的，恰恰是存在問題比較多的文化領域。因此，進一步開放文化領域，放寬對公民參與文化產品生產和銷售的限制，既是保障公民文化權利的基本內容，也是促進我國文化產業發展的著重點。當前和今后一段時間，政府的一個重點工作，是為社會力量參與更多領域的文化創造進一步創造條件，在更大的程度和領域激發全民族文化創造的潛力。

3．保障公民參與文化決策的權利

增強文化發展活力還需要擴大公民參與文化決策的權利。我國文化產業面臨深刻調整，新的文化現象、文化業態層出不窮。這對文化政策、文化法律法規的制定和調整帶來了難度。要使相關文化政策和法律法規的制定符合文化產業發展的實際，就必須最大限度地發掘民智、吸收民意。同時，隨著現代傳媒業的發展，公民的政治參與和文化參與的積極性和創造性空前提高，互聯網就成為公眾參政議政的最大公共平臺?；ヂ摼W的出現，使中國輿論生態環境發生了巨大的變化，指令性文化正在讓位于參與性文化。

黨的十七大報告強調：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事物、管理經濟和文化事業。”近些年，各級政府把完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力，作為改進政府工作的重要內容?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》要求，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息都應該公開。就文化領域來說，文化產業發展的復雜性和公眾參與政治決策、文化決策的熱情，都迫切需要文化建設切實做到使公民盡可能多地參與文化政策的制定，保證文化政策能夠最大限度反映人民的意愿。