政府治理現代化與中國特色公共管理話語體系

丁元竹 國家行政學院社會和文化教研部副主任、研究員

關鍵詞：治理現代化 公共管理話語體系

2016年5月，習近平在哲學社會科學工作座談會上的講話中指出，社會總是在發展的，新情況新問題總是層出不窮的，其中有一些可以憑老經驗、用老辦法來應對和解決，同時也有不少是老經驗、老辦法不能應對和解決的。當前政府治理面臨一些傳統治理理論不能解釋的問題。回顧歷史，中國的宏觀經濟調控、基本公共服務，尤其是互聯網在經濟社會中的應用，催生了新的商業模式，推動了中國特色理論的建設，發展了中國學術的話語體系。

李克強在2017年3月15日答記者問時再一次承諾政府要“壯士斷腕”和“自我革命”，展示了本屆政府在政府改革問題上的堅定不移的決心。為政府全面改革創新提供理論支撐是學術界的責任。學界應不怠慢，更應不辱使命，在理論上大膽探索，勇于創新。

一、政府治理理論現代化是國家治理現代化的基本要求

1．理解政府治理現代化

在社會主義現代化總體布局中，經濟建設的水平與質量有賴于政府與市場關系的明確界定和政府的宏觀調控能力的提升；政治建設中，政府履職能力和效率極為關鍵；文化建設離不開政府的公共財政投入，而且政府本身就是一種文化，其公共精神和公務員的行為直接影響社會價值體系；社會建設，無論是完善公共服務體系，還是創新社會治理，都是政府的重要職能；環境保護必須有市場的參與。

全面建成小康社會和建設社會主義現代化國家必須完善現代國家制度，提升國家治理能力和水平。在現代國家制度建設過程中，政府自身改革和建設十分重要。經濟社會持續穩定發展離不開政府的改革創新。推進政府治理現代化是當前全面深化改革進程中一項重要的工作。這幾年，各級政府的信息化水平不斷提高，截至2016年，全國政務微信公眾號數量已經達到10多萬個，各級政府的政務微信普及率在30%～60%，發展態勢呈大范圍、多層級趨勢，且必將隨著中央政府的統一部署和國家統一數據平臺的建設更加快速發展。這些，都在呼喚政府治理理論的創新。

2．互聯網的廣泛運用推動政府變革

提高政府機構工作效率、服務水平和履行職責的能力，解決個別官員不作為、亂作為和提升基層居民的獲得感等問題，政府要學習和借鑒商業平臺的成功經驗，適應社會媒體化和媒體社會化這一新趨勢，在互聯網、大數據和云計算的基礎上建立和完善政府組織與企業組織和社會組織、官員和居民的互動機制，探索建設網絡政府、平臺型政府和“政府—公眾朋友圈”等新的組織形態，實現政府流程再造，提升政府服務和治理現代化水平，讓處于互聯網環境中的居民和企業在一種全新體驗中享受基本公共服務和其他服務，讓公務人員與人民群眾在新型關系中享受全新體驗。

黨中央、國務院高度重視互聯網在資源配置中的作用，2017年，中共中央辦公廳（以下簡稱中辦）、國務院辦公廳（以下簡稱國辦）印發了《關于創新政府配置資源方式的指導意見》（以下簡稱《意見》），其中要求，“整合分散設立的各類公共資源交易平臺，立足公共服務職能定位，完善管理規則，優化市場環境，著力構建規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系。依托大數據、云計算等信息技術，加快推進交易全過程電子化，實現交易全流程公開透明和信息共享。”這樣的交易平臺，一方面要求政府加強監管，另一方面又需要優化市場機制。《意見》提出的要求，既抓住了當代信息技術發展的趨勢，也指出了當前我國信息技術發展進程中存在的問題的解決方向。按照中辦、國辦的要求，必須加速完善全國統一的市場體系，提高資源的配置效率，強化全國范圍內的市場監管和基本公共服務配置，使政府的職能得到更加完美的履行，市場的效率不斷提高，人民群眾多樣化、高水平的要求不斷得到滿足。政府治理理論的現代化就是要對政府治理現代化進程及其問題進行詮釋和分析，并期待對政府未來的建設提出預見性的學說，充分發揮理論穿透力和解釋力的優勢。

二、從新技術變革提出政府治理的新理論

1．互聯網賦予公共服務外部性和政府治理理論以新的內涵

（1）外部性的新解釋。公共服務理論認為，提供公共服務是政府的基本責任和職能，因為公共物品具有外部性（如路燈、燈塔，任何人都是可以使用的）。這是公共服務理論的基本觀點，也是政府基本公共服務體系建設和稅收理論的基礎。以往，人們利用這些理論成功地解釋了公共物品的提供，為基本公共服務體系建設提供了理論支持。在互聯網發展過程中，一些網絡平臺，諸如百度、谷歌盡管是私人公司創辦的，但任何人都可以到網上免費搜索。擁有數億用戶的微信也是免費提供的，在中國它甚至成為人們交流的主要方式。由此要問，在這些領域，公共與私人公共服務的邊界在哪里？谷歌、百度以及微信為什么可以具有外部性？當然，谷歌和百度賴以定位的GPS系統是由政府提供的，它最早由美國軍方開發供軍方自己使用，后來對民間開放。互聯網最初也是美國軍方內部的通信和計算系統，政府和軍方的外部性溢出成就了谷歌的定位功能。微信中形成的社交群體，人們通常視之為社會組織形態。通過它，人們之間互換信息，提供服務，也呈現出了外部性。互聯網的某些領域，政府、企業和社會的邊界變得不再清晰了，而是模糊了。在這種模糊事實基礎上，重新界定它們之間的職能和關系預示著公共服務理論將發生革命性的創新。“羊毛出在豬身上”是人們對谷歌、百度等平臺外部性的一種解釋，即網絡平臺免費點擊的最終付費者是相關公司，相關公司根據自己相關廣告項目點擊的次數付費。是修正傳統的外部性理論還是重新界定外部性？這是一個重大的理論問題。百度搜索等是一種新的商業模式，也是一種新的公共服務的交易模式。現實中也曾發生這樣的情況，個別網絡公司為了提高自己的利潤不惜暗設軟件，實現自動點擊，讓廣告客戶付出巨額利潤，對此，必須加強政府監管，加快建設全社會的信譽體系。互聯網的出現不是削弱了政府職能，而是要在監管領域加強政府職能，加強全社會的責任意識和誠信意識。國家治理體系和治理能力現代化呼喚著政府治理理論現代化。

（2）基本公共服務的新內容。利用現代技術推動社會變革與創新，公共服務的供給方式要更能適應居民的需求，有研究發現，近年來大學生村官深入基層，把自己掌握的互聯網技術帶到農村，帶動了農村網絡交易這一新的商業模式的發展，網絡商業盤活農民生產的產品，帶動了農民致富。這項研究說明，有村官的村莊電商出現概率高出無村官村莊7.6%。由此可以聯想到20世紀80年代和90年代，小城鎮的星羅棋布，帶動了農村經濟的發展，農民生產出來的產品，通過小城鎮轉銷了出去，實現了農村經濟的繁榮。互聯網的出現，使農村發展、農民致富站在一個新的歷史起點上，它甚至挑戰傳統的城鎮體系，從另一個角度表明，把互聯網作為一種基本公共服務和社會基礎設施提供已經成為當代政府建設的重要內容之一，這將大大提升基本公共服務和公共服務的效率和效益，改變政府公共服務的供給方式，推動政府變革。從簡單有限和單一的公共服務供給制度到復雜多元的公共服務供給制度將是公共服務供給理論的重大突破。

（3）從“售貨機”式政府到平臺型政府。國外的一些學者把政府治理比作一個自動售貨機：公眾納稅（投幣），政府提供公共服務（出貨），若是公眾得不到滿意的服務，一些居民就會對此抱怨，甚至發起抗議——“搖晃自動售貨機”，這或許就是人們稱之為傳統意義上的服務型政府。網絡技術的出現把政府單向提供公共服務變成雙向、甚至N向互動使集體合作和共同參與取代集體報怨。在自動售貨模式中，一切服務清單是事先確定的——政府把有限的服務放進售貨機，居民對服務選擇也是有限的。傳統的公共服務通常是居民在自己生活的社區內獲得的，平臺型政府建設將改變這一供需模式。“在一定程度上，政府是自愿協作的一種形式，是人們選擇的用來實現某些目標的一種途徑；之所以選擇政府，是因為他們認為政府是實現那些目標最有效的途徑。”平臺型政府就是要推動這些部門和機構之間的協同發展。隨著經濟社會環境的變化，絕大多數社會中的政府都會發生相應的變化。

2．平臺化社會治理形成多元到N元互動機制

（1）從多元治理到N元治理。社會治理經歷了一個認識上不斷深化的過程，從單一治理到多元治理是一次歷史性飛躍，在互聯網基礎上的N元治理更是一次歷史性飛躍。原來意義上的多元互動顯示的是政府、市場和社會組織之間的互動，互聯網和在線互動的“朋友圈”使成百上千的人可以同時互動，突破了傳統意義上的社會互動。一般人們說的多元互動也不過是在街頭、會議上的議題討論，而且這種互動通常需要一定時間的準備。但是，借助互聯網平臺，人們可以即時互動和N元互動，這是一種虛擬現實中的互動。在進一步使用新科技的基礎上，這種虛擬互動會進一步現實化，成為虛擬現實。

20世紀90年代，曼紐爾·卡斯特預見到了網絡社會的興起及其對未來世界的影響，他當時寫道，“新信息技術正在以全球的工具性網絡整合世界。以電腦為中介的溝通，產生了龐大多樣的虛擬群體。”他預見到了“虛擬社會”的出現，這是一個社會學長期視之與社會組織、社區不一樣的新的社會形態，在我國學界和政策制定部門也都將其稱為虛擬社會。隨著微博、微信等通信、傳播和溝通工具的出現，人們不再簡單地將網絡社會視為虛擬社會，就像人們在慢慢改變對網絡平臺的非實體性看法一樣，也在改變著對由網絡形成的社會組織形態的看法。曼紐爾·卡斯特還寫道，“網絡建構了我們社會的新社會形態，而網絡化邏輯的擴散實質性地改變了生產、經驗、權力與文化過程中的操作和結果”。他在這里講的權力就是指治理機制。未來網絡政府的出現也不是沒有可能，在社交網絡基礎上的政府也需要建立自己的朋友圈來創新治理模式和服務供給方式。政府將主動公開信息和市場社會分享信息，激發企業和居民的積極參與，努力建設開放和分享型政府。開放和分享型政府將大大推動政府市場和社會之間關系的變革與創新，最終引導社會活力的迸發。

（2）沒有“一致同意”的共識。多元互動的機理之一是，各類群體之間達成共識，也就是社會治理主體，諸如政府、市場和社會需要通過參與方式在具體的社會事務、社會問題、社會矛盾和社會沖突等問題上達成一致。這包括，意見和看法的一致。平臺互動理論挑戰了傳統意義上的社會學的互動理論。隨著平臺化趨勢，互聯網時代不太可能產生這樣的共識，即人人都滿意、人人都同意，因為這是一個主體多元的時代。從本質上，共識沒有“一致同意”的內涵，共識并不意味著人人都滿意和人人都同意，也不是指全體社會成員都必須同意，而是指各個利益相關者共同達成對國家、公司、員工和消費者最大便利化的決策，并圍繞著這樣一個決策共同努力。在利益多元化和社會信息化時代，必須以一種開放的心態看待共識問題。互聯網將大大提升政府、市場和社會之間的協同效率，各級政府及其領導干部對此必須有深刻認識和長遠的預見性，并積極擁抱互聯網。

三、結論與討論

有關理論引入國內已經多年，遇到了中國社會和政府的劇烈變革，在這個變革過程中，這些理論的本土化和提升，就是構建中國特色理論和中國理論國際話語權的過程。現行政府治理理論是建立在公共管理理論、宏觀調控理論、公共服務理論、國家能力理論以及社會管理等理論的基礎上的，并在工業化的進程中發揮了重要作用。必須看到，這些理論幾乎都是工業革命時代的產物。互聯網技術的應用帶來的經濟平臺化、商業模式數據化、社會媒體化和媒體社會化，對政府治理和政府流程提出了新要求，也觸動了現行的政府治理理論。實現經濟結構的升級和社會的轉型，必須升級政府治理理論。