國家治理體系和治理能力現代化：公共管理話語體系創新

劉旭濤 國家行政學院公共管理教研部副主任、教授

關鍵詞：治理體系 治理能力 公共管理話語體系

改革開放以來，我國重新恢復對公共管理的研究（當時叫行政學或行政管理學），實際上就借鑒了很多西方國家的話語體系。發展至今，我們需要對中國公共管理話語體系建設有一個重新思考和反思。其中有兩個問題需要解決：一是如何用中國的話語體系來表述豐富的中國公共管理的實踐？二是中國公共管理的主體、客體、運行方式以及其所處的社會環境究竟有哪些自身的特點？

黨的十八屆三中全會上，習近平提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一概念，在社會上引起熱議，各種解讀也撲面而來。但是，這一概念提出的背景是什么？其內涵特征是什么？如何實現國家治理體系和治理能力現代化的目標要求？我個人認為，國家治理體系和治理能力現代化，實際上預示著我國改革開放近40年公共管理話語體系創新的開端，為我國公共管理話語體系重新構建提供了良好的契機。

一、提出國家治理體系和治理能力現代化的時代背景

一是統領全面深化改革的需要。習近平指出，鄧小平同志在1992年提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。實際上鄧小平同志提出了一個“頂層制度”的問題，沒有這個“頂層制度”我們就很難推動實現全面建成小康社會的宏偉目標，很難鞏固和發展全面深化改革的各項成果。因此，習近平提出“國家治理體系和治理能力現代化”，并對此進行了詳細闡述。

二是創新政治體制改革的需要。早在1980年鄧小平同志發表的重要講話《黨和國家領導制度的改革》，是公認最早的中央最高領導談及政治體制改革的講話，但是從這篇講話的全文里并沒有出現“政治體制”的字眼，通篇用的是“黨和國家領導制度”。官方文件中最早出現“政治體制”概念的，是在1987年10月黨的十二屆七中全會提出的《政治體制改革總體設想》。為什么要用“政治體制”替代原來的“黨和國家領導制度”，其實有著當時的歷史背景。1984年，黨的十二屆三中全會提出經濟體制改革，后面與之相適應的順理成章就應該是“政治體制改革”。但是現在回過頭去看，“政治體制”的提法，或多或少被綁架到西方國家的話語體系中來。為什么這么講？因為20世紀80年代，是我國改革開放以來思想最活躍的時期，也是新舊體制激烈碰撞的時期。經濟基礎發生變化，必然觸及上層建筑的變化。既然經濟領域引入大量西方發達國家的做法，那么在政治領域是否也要隨之作出調整。這是當時很多人的想法。但是隨后的很多政治體制改革的設想，最后并沒有實現，并且遇到很多問題。

因此，我們現在提出的國家治理體系和治理能力現代化，實際上為我們創新政治體制改革賦予了更多的中國特色和中國元素。比如中國共產黨的核心領導、協商式民主、人民主體地位等。

三是繼承傳統治國理政的需要。習近平指出，我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。中華民族五千年歷史沉淀了豐富的治國理政經驗，中華人民共和國近70年的建設和發展所取得的巨大成績，也印證了中國共產黨在治國理政方面的卓越才能。所以，繼承和發展傳統治國理政經驗，也是國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。

四是汲取他國先進理念的需要。聯合國全球治理委員會于1995年發表的一份題為《我們的全球伙伴關系》報告指出，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。”目前，治理概念被延伸到政治學、公共管理、社會管理等多個領域，其基本特征包括治理內容的公域性和多樣性、治理主體的多元化以及治理手段的多樣化和柔性化。因此，中國特色社會主義國家治理也需要不斷學習他國治理的長處，借鑒人類政治文明的有益成果。

二、國家治理體系和治理能力現代化的主要特征

一是具有鮮明的政治方向，即完善和發展中國特色社會主義制度。選擇走中國特色社會主義道路是我國經濟社會發展的必然選擇。推進國家治理體系和治理能力現代化，前提是堅持社會主義方向，路徑是走中國特色社會主義道路，目標是完善和發展中國特色社會主義制度。

二是具有明確的目標要求，即實現黨和國家各項事務治理制度化、規范化、程序化。堅持人民當家做主、黨的領導和依法治國的統一，為社會主義現代化建設、為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。

三是具有多元的治理主體，即在中國共產黨領導下統籌協調各方共同參與管理國家各項事務。在多元治理主體中，中國共產黨總攬全局，處于領導核心地位，統籌協調國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等其他治理主體，分工明確、協同作戰，共同管理國家各項事務，充分體現國家治理體系的系統性、整體性、協同性。

四是具有廣泛的治理內容，即涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、國防和軍隊建設以及黨的建設等方方面面。國家治理能力包括治國理政、內政外交國防、治黨治國治軍、改革發展穩定、依法治國、開拓創新、識才用賢等各方面治理能力的總和。

五是具有先進的治理手段，即充分運用現代政治、經濟、法治、管理、科技等手段，使治理更加科學有效。學習和借鑒人類政治文明有益成果，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，充分利用社會力量和激發社會活力，有效運用現代管理和互聯網、大數據等新技術手段。

三、當前國家治理現代化需要解決的突出問題

一是國家治理現代化的理論體系有待深入研究。目前理論界對國家治理體系和治理能力現代化的研究很熱，但尚未形成統一的認識和完整的理論體系，需要在實踐中不斷探索和總結，理論上進一步深入研究。

二是黨的自身建設有待進一步加強。中國共產黨在新的歷史起點上進行具有許多新的特點的偉大斗爭，仍面臨著嚴峻考驗和各種風險。始終保持黨的先進性和純潔性，確保黨在中國特色社會主義事業中的領導核心地位，發揮黨在國家治理體系中的領導核心作用，迫切需要全面提高黨的建設的科學化水平。

三是國家治理的制度體系尚未成熟和定型。政府、市場和社會的作用尚未得到有效釋放，黨和其他治理主體的權責關系尚未完全理順，依法治國進程仍在進行中，各領域治理體系尚未聚合成為整體的國家治理體系，需要在改革實踐中不斷完善。

四是國家治理能力有待全面提升。改革開放以來，我們在各個領域取得舉世矚目的成就。但與國家治理能力現代化要求相比，決策科學化和民主化、執行規范化和高效化、協同一體化和互助化、監督法治化和社會化等水平仍有待提升，各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領還需要進一步提高。

四、實現國家治理體系和治理能力現代化的目標要求

實現國家治理體系和治理能力現代化的根本方向是完善和發展中國特色社會主義制度，也是社會主義現代化建設的必然要求。

實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎是實現黨和國家各項事務治理制度化、規范化、程序化。國家治理體系和治理能力現代化就是使國家制度體系建設更成熟、更定型、更完備、更穩定、更管用，為實現中華民族偉大復興中國夢奠定堅實的制度基石。

實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵是全面提升黨的執政能力，實現科學執政、民主執政、依法執政。構建有效的制度程序，實現科學執政；引導全民廣泛參與，實現民主執政；健全黨內法規和國家法律，實現科學執政、民主執政、依法執政，是黨的國家治理能力的集中體現。

實現國家治理體系和治理能力現代化的宗旨是堅持以人民為中心的發展思想，使人民更有獲得感。這是中國共產黨立黨執政的宗旨，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。