國家構建視野下的國家治理現代化

胡穎廉 國家行政學院社會和文化教研部副教授

關鍵詞：馬克思主義國家觀 國家構建 國家治理現代化 國家自主性

黨的十八屆三中全會創造性地提出推進國家治理體系和治理能力現代化，習近平強調，要不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。理論界對以上論述有諸多闡發，有人認為國家治理就是西方意義上的治理（governance），有人將國家治理與社會治理看作同一事物，更多討論則停留在治理的重大意義、治理與管理的區別、治理體系的要素等層面。這些探討雖有意義，但需要更為深厚的理論支撐。從政治科學的角度來看，與國家治理現代化最接近的是國家構建理論（state building theory），本文試圖從該視角出發進行一番解讀。

一、國家治理：兼具“中國風”和“國際范”的新理論

國家構建理論最初被查爾斯·梯利等學者將其用于對歐洲民族國家興起的研究，后來斯科波爾、埃文斯等學者用這一理論解釋不同國家的治理績效，逐漸發揚光大。該理論的基本假設是，國家不僅是各社會主體博弈的舞臺，還是一個獨立的政治行動者。

從本質上說，國家治理就是國家通過制度化建設不斷調整自己與市場、社會以及社會與市場之間的三重關系，使之有利于自己存在、維持和強大的過程。這一過程包括兩方面內容：一是在不侵犯公民權益的前提下獲取更多執政資源，二是在激發社會活力的同時保持秩序穩定。正如黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革的決定》（以下簡稱《決定》）所說，財政是國家治理的基礎和重要支柱，同時也要確保社會既充滿活力又和諧有序。可見，國家治理不同于單純的治理，前者是有中心的主動作為和多維互動，包括了國家、社會與市場的三方互動；后者則更多基于西方的語境，強調公民社會對政府和市場失靈的單向彌補。

與此同時，國家治理也不意味著政府管控甚或回到計劃時代“全能主義”的老路，而是把黨政機關、企事業單位、人民團體、社會組織等主體的積極性都調動起來。更為重要的是，國家治理是把國家作為整體來看待和研究的。換言之，由政治家、行政官員以及政府機構所構成的國家，是一個決策主體，國家的目的和取向超脫于社會各集團、階級或特定政府機構的利益，國家追求的是社會整體利益。從這個意義上說，國家治理體系現代化，必須讓國家權力、社會運轉與市場運行高效互動，同時促使三者各自具備內在的合理結構。而這一過程就在于充分動員國家各個方面的力量，以多元共治激發國家權力體系、社會組織體系與市場機制體系的活力，并且促使三方積極互動，以便實現國家治理的預期目標（圖1）。這個符合國家預期也受到社會認同的治理目標就是善治，體現為國家、社會與市場三方面力量納入一個法治機制，促使國家權力合法、公平、公正、公開運作，社會組織自主、自治和自律，市場結構成本低廉、績效高效運轉。

過去，國內外學者對中國模式的成功經驗和不足之處有諸多解讀，提出了新威權主義、新法團主義、新共和主義等理論。但正如王紹光先生所言，“這些理論就像狗皮膏藥一樣被到處亂貼，都未能揭示本質”。與以往的提法相區別，我們現在所說的國家治理現代化和中國夢，一方面能夠與國際話語體系適當接軌，另一方面具有鮮明的中國特色和時代特征，可謂中西合璧的全新理論。黨的十八屆三中全會把中國特色社會主義制度的成熟化、定型化提升到推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，絕不是偶然的。這是因為我們比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標，也比歷史上任何時期都更接近建成社會主義現代化國家的目標，我們需要一套全新的理論范式歸納過去的成功經驗，并指導將來的工作。這就要求我們必須更加注重全面深化改革的系統性、協同性和前瞻性，國家治理現代化理論范式的歷史背景也在于此。

二、國家治理能力取決于制度形成的自主性和執行的有效性

黨的十八屆三中全會《決定》指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。制度有好壞的分別，例如法律就分良法和惡法；能力有強弱的差異，所以歷來就有強國和弱國。國家治理體系的現代化，為國家治理能力的現代化奠定制度基礎；國家治理能力的現代化，又為保證現代國家治理體系的運行目標提供現實支撐。根據《決定》的表述，制度和能力共同決定了一國治理效能高低，這正好與國家構建理論的假設相符：以決策自主性（policy making autonomy）和執行能力（implementation capacity）為兩大變量，系統探討國家治理的效能。

一是決策自主性。指的是國家超脫于任何利益群體的自我決策程度，即對各種社會力量的超越。習近平指出，要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關系、系統政策鏈條與某一政策環節的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系。從國家、社會與市場三個方面看，國家治理能力現代化，首先需要確定法治化的、層次分明的、領域明確的權力機制。但更為關鍵的是，國家權力需要雄厚的、但又不傷害社會與市場運轉的物質資源。因此，理想的決策不應屈從于任何特定利益甚至是所謂的民意，而要從頂層設計的高度協調某些內在沖突的制度，尤其是政策體系碎片化、內卷化和前后隨意變更等問題。譬如，目前人們關注的環境污染和食品藥品安全，就要同時面對產業發展與產品質量、市場活力與秩序、中央政府整治決心與地方經濟增長動力等矛盾。如果沒有中立的出發點和立場，不可能出臺科學民主的決策。又如現實中人們經常提到的政策“綁架”現象：行業標準被龍頭企業“綁架”，地方政府被個別產業“綁架”，某項政策被網絡民意“綁架”。類似政策只有利于特定群體，對于國家整體和長遠利益是無益的，我們需要警惕。

二是執行能力。僅僅有好的制度還不夠，習近平強調，制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件。在國家構建理論看來，執行能力就是國家采取行動并達到政策目標的可能性。強大的執行能力是自主性的基礎，自主性又反作用于執行能力。根據世界銀行1997年《世界發展報告》的觀點，政府執行能力包括職業官員隊伍、財力水平、各方利益平衡、信息獲取等指標，其分別回答了制度由誰來執行、靠什么執行、如何執行的問題。中國有句俗話叫作“上有政策、下有對策”，現實中人們經常會抱怨“國家的政策很好，下面的干部好狠”，幾年前甚至有過“中央政令有時出不了中南?！钡挠懻?，說的都是執行力不足的問題。制度和政策的實質都是對利益關系的調整，尤其是在經濟社會劇烈轉型的背景下，重大改革背后的利益博弈是驚心動魄的。例如房地產調控政策、事業單位改革、公立醫院改革等舉步維艱，與既得利益群體的阻礙有關。因此，政府必須嵌入到多元的社會網絡中，通過平衡利益和獲取動態信息，構建起支撐政策有效執行的社會聯盟。具體而言，可以是政府與媒體合作造勢贏得輿論環境，取得專家的技術支持，通過使普通民眾認同改革來提升改革的合法性。

近些年，我們時常聽到有關政府大小和社會強弱的討論。根據上述理論，政府的規模大小不是關鍵，社會組織的數量多少也不是關鍵，經濟總量的大小還不是關鍵，關鍵的是國家能夠超然地決策，而不是屈從于個別利益訴求；社會的組織化程度和動員水平足以使其參與到國家政策過程中，通過社會網絡幫助國家推行好的政策，同時又能防止公權力過度擴張和入侵。國家與社會的良性互動，體現在活力和秩序兩方面：一方面國家既依靠法治管理社會，對社會高度尊重，推動社會自治，不輕易介入社會日常生活領域，從而讓社會充分釋放推進國家發展的能量；另一方面，一個具有充分自治空間的社會，不會躺在國家的平臺上無所作為，從而成為一個具有依附性的無能結構?？梢?，國家與社會“雙強”才是理想狀態，只有具備較高的決策自主性和較強的執行能力，才能共同提升國家治理效能。

三、國家治理體系的“四梁八柱”

國家治理能力不是憑空出現的，必須依托于一定載體和路徑，這正是治理體系所扮演的角色。理論界歸納出決定國家績效的五大因素，包括作為核心動員者的政黨、可持續的財政收入、高效的職業文官隊伍、全面的政策合法性和成熟的市民社會。《決定》也從經濟、政治、文化、社會和生態等方面闡述國家治理現代化的具體路徑。那么，如何使國家治理體系各要素激勵兼容從而實現治理能力提升呢？國家治理體系的“四梁八柱”包括哪些要素呢？

一是中國特色社會主義市場經濟，即政府與市場的邊界。市場機制有其內在規律，黨的十八屆三中全會旗幟鮮明地提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發揮政府作用。市場活力有一個度，活力不足會導致生產力水平低下，活力過了頭，資本的“野性”就會被無限激發。在政府與市場關系上，需要建立起巧妙平衡的結構：一要避免政府權力壓制市場建制，避免政府干預扼制市場活力；二要避免市場的放任自流，避免經濟發展處于失控狀態。在西方國家近30年的新自由主義改革浪潮中，政府一方面放松對微觀經濟運行的管制和干預，另一方面加強安全、健康和環保等民生領域的社會性監管，兩者并行不悖。

改革開放30多年來，我國各級政府經濟部門始終處于強勢地位，環保、安監、食藥等市場監管部門則相對弱勢。簡政放權并不是一味放任不管甚或一放了之，需要堅持許可和監管并重。下一步在大力取消和下放行政審批事項的同時，必須加強事中和事后監管?！胺拧焙汀肮堋比缤瑑蓚€輪子，必須同時運轉，“放什么”和“怎樣管”都必須清晰明確。唯有如此，才能真正轉變經濟發展方式，順利推進行政體制改革，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續地發展。

二是協商民主，即社會參與公共事務尤其是政治決策的程度。民主有諸多定語，如憲政民主、代議制民主、直接民主，其內涵與外延差異極大。協商民主是20世紀90年代興起于西方學界的一種民主理論，最初是為了彌補選舉民主一次性投票的缺陷，讓公民動態地參與到政治事務中。協商民主旨在通過不斷地理性公開對話，使產生矛盾的諸方都能了解彼此立場，在充分掌握信息、發言機會平等與決策程序公正的條件下，提出可行的方案或意見。當下中國社會充斥著戾氣，缺乏對話的氛圍，人們更傾向于用沖突解決矛盾，因此協商民主顯得尤其有意義。在繼續發揮政治協商這一基本政治制度優勢的基礎上，政府要主動作為，挑選有代表性的個體和社會組織參與到政策形成過程中，在充分了解不同利益訴求的同時減少政策執行的阻力。

三是依法治國，即政府行使權力和民眾享有權利的內容和程序。有效的政府治理是政府治理體系的現代化目標模式?？v觀人類歷史，治理手段的變遷經歷了依靠暴力、個人權威和法治三個階段。盡管西方學界對于不同民主模式與一國經濟社會發展的因果關系尚存爭議，但對法治的認同顯得高度一致，認為其或許不是最好的但絕不是最糟的治理手段。政府機構履行權力的微觀基礎是一支穩定、專業和守法的公務員隊伍，其決策、執行和監督必須嚴格遵守法律，并且超越任何個人、群體和部門。對現代國家而言，有效的政府治理需要在體制機制上作出保障，即對政府自身結構和功能有合理規劃，保證政府在作為方式上的法治優先性。在此基礎上，確保自身在規模、職能和作用方式上的合理性，在發揮政府治理作用上的有效性，在提供社會服務上的公共性，在體制運轉上的執行力，在行政結果上的公信力。同樣，公民表達訴求與維護自身權益的責任意識，也必須與日益覺醒的權利意識相同步，否則很可能陷入民粹主義的泥潭。

四是社會主義核心價值體系，即民族文化的傳承和創新。要大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。要系統梳理傳統文化資源，要把優秀傳統文化的文化基因滲透到文化產品中；對優秀傳統文化進行深入挖掘，實現創造性轉化和創新性發展；要把當代中國文化創新成果廣泛傳播出去，包括國內傳播和國際傳播。其中的關鍵，是堅守我們的核心價值觀，發揮文化的作用，推進文化治理現代化，具體包括文化管理體制機制創新、健全現代文化市場體系、構建現代公共文化服務體系三個方面內容。

在上述四個要素中，市場機制是基礎，協商民主是動力，法治保障是框架，價值體系是靈魂。在此基礎上，還有若干具體的子系統，比如結構體系、運行體系、保障體系等，共同搭建了國家治理體系的完整架構。