推進邊疆治理現代化與中國特色邊疆治理話語體系建設

史云峰 西藏自治區委黨校、自治區行政學院綜合教研部副主任、副教授

關鍵詞：邊疆治理現代化 邊疆治理話語體系

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央形成了治國理政新理念新思想新戰略，“國家治理體系和治理能力現代化”無疑是其中一個標志性和范式性理念，蘊含著邊疆治理體系和治理能力現代化的重要內容和深刻內涵。作為統一的多民族國家，中國民族問題和邊疆治理事關祖國統一和邊疆鞏固，事關民族團結和社會穩定，事關國家長治久安和中華民族繁榮昌盛。跨入21世紀以來，中國面臨著前所未有的發展環境，國家的邊疆形勢也發生了重大改變，時代演變和社會變遷帶來的各種非傳統安全問題和社會穩定問題尖銳地挑戰著既有的邊疆治理秩序，給傳統邊疆治理體系和治理能力提出了嚴峻挑戰，亟待調整邊疆治理的方式，轉變傳統的邊疆戰略，構建新的治理結構。推進邊疆治理現代化與中國特色邊疆治理話語體系建設，是一個充滿道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的宏大命題，在當前具有重大的理論意義和現實意義。

一、中國特色邊疆治理話語體系建設的學術史梳理及研究動態

歷史經驗告訴我們，治國理政、治國治邊需要有大視野、大思路、大戰略。在中國共產黨成立后的各個歷史階段，都非常注重邊疆的治理。堅持和發展中國特色社會主義的探索和實踐，同時也是黨和國家邊疆治理體系和治理能力不斷提升、中國特色邊疆治理話語體系不斷建構的過程。60多年來，國內對相關研究取得了豐碩的成果。根據大致的歷史脈絡和特點，可分為三個階段。

第一階段為1949年至1989年的40年，為學術研究奠基期。新中國伊始，國家就積極開展對全國少數民族生存歷史和狀況的大規模調查活動，進行民族識別，發揚中國共產黨成立以來高度重視民族關系、民族問題、民族工作的優良傳統，完善和發展馬克思主義民族理論，繼承中國古代治理邊疆的寶貴經驗并積極施治。國家民委主編出版的《中國少數民族》《中國少數民族簡史叢書》《中國少數民族語言簡志叢書》《中國少數民族自治地方概況叢書》《中國少數民族社會歷史調查》（總稱為“民族問題五種叢書”，1958—1991）、譚其驤主編的《中國歷史地圖集》（1975年出版內部版，1982年起陸續出版1—8冊）為開展相關研究提供了豐富的基礎資料。此階段研究基本停留在少數民族社會狀況的調查，以及邊疆少數民族的族源、歷史活動、社會形態、民族治策及古代民族關系方面以戴逸、馬大正為代表。

第二階段為1990年至2009年的20年，為學術研究創立期。此階段的歷史背景主要有：世界范圍內蘇聯解體中的民族問題因素和多民族國家治理失誤引發的危機或分裂，國內有2008年西藏拉薩的“3·14”事件和2009年新疆烏魯木齊的“7·5”事件，這些都充分說明隨著地緣政治格局的變遷和邊疆社會的深刻轉型，我國邊疆地區各種非傳統安全和社會穩定問題挑戰著既有的邊疆治理秩序，對相關研究提出了更高要求。國家社會科學基金重大特別委托項目分別于2005年、2008年和2009年啟動“新疆歷史與現狀綜合研究項目”“西南邊疆歷史與現狀綜合研究項目”和“西藏歷史與現狀綜合研究項目”，體現了黨和國家對相關研究的高度重視。馬大正、李治亭、吳楚克、羅崇敏、方鐵等提出要構建中國邊疆學，倡導邊疆研究的學科化；馬戎提出邊疆民族地區要在政治認同、行政體制、文化傳統、經濟發展上進行整合。此階段研究特點是研究者思想逐步解放，不斷開發新的研究領域，拓展研究廣度和深度，研究運用新方法新視角。

第三階段為2010年后特別是黨的十八大以來，為學術研究形成期。“全面深化改革”“國家治理體系與治理能力現代化”“中國特色解決民族問題的正確道路”“加快構建中國特色哲學社會科學”等宏大命題和重大戰略提出并積極實施，為相關研究提供了大背景和現實基礎。周平進行的“中國的邊疆及邊疆治理理論研究”，目的在于建立適應國家發展需要并與世界地緣政治環境相適應的、具有前瞻性的邊疆理論和邊疆治理理論，進而構建全面的國家邊疆戰略和邊疆治理戰略。在指導思想和研究方法方面，馬大正提出當前深化中國古代邊疆治理研究具有十分重要的學術意義和現實意義；馬大正、方鐵主張中國古代邊疆治理研究面臨深化與拓展的重任，要不斷深化傳統內容研究，從更長時段來拓展研究視野，注重中外邊疆治理比較研究，推動研究方法多元化，理順研究與決策的關系。在學術觀點創新方面，周平提出中國地理邊疆的治理由邊疆發展、邊疆穩定、邊疆安全三大基本問題構成；鄭永年認為邊疆問題是中國地緣政治中最主要的因素，也是中國“國際關系”的主體和主題；方鐵認為邊疆治理是參與者、利益得失、策略、信息四個要素的博弈過程。此階段特點是相關研究取得長足發展，研究成果重要價值日益彰顯。

國外關于中國民族問題和邊疆治理研究方面。其中以美國研究成果最為顯著。在20世紀60年代之前，對中國多有宏觀性的探究；20世紀70年代重視中國地區和民族的差異性研究，轉而更為關注中國各地區的研究，并逐漸成為美國學界研究中國的主流。費正清的研究特點是從各個視角全面概述傳統中國的世界秩序尤其是周邊關系；拉鐵摩爾、托馬斯·巴菲爾德以中國北部少數民族和邊疆治理為重點，區域研究的取向凸顯出美國政府在其全球戰略上的總體性布局；弗雷得里克·斯塔爾具有深厚的國際比較視野，研究成果對政府決策具有重大影響。隨著全球化進程的加速，邊疆的概念已經突破了一國疆域的范圍，出現了“利益邊疆”的概念。相關研究成果通過譯介進入中國后，其研究范式受到好評，從一定程度上推動了相關研究。

總括來看，當前相關研究過多關注于微觀視角和細小問題，重大和深層次問題研究不夠，缺乏邊疆治理現代化實踐和中國特色邊疆治理體系建設所需要的大視野、大思路、大戰略。今后的研究走向要以國際社會民族關系變動和民族治理的實效、中國基本國情和時代特征、我國民族工作新的階段性特征為研究背景，緊扣“全面深化改革”“國家治理體系與治理能力現代化”“中國特色解決民族問題的正確道路”“加快構建中國特色哲學社會科學”等重大時代命題，拓展研究領域，提倡深度研究；采用新的研究視角與新的研究方法；重視對重大問題、復雜問題和整體性問題的研究；提倡多學科綜合研究。

二、當前邊疆治理存在問題的突出表現和治理目標

堅持問題導向是馬克思主義的鮮明特點，也是黨中央治國理政新理念新思想新戰略的鮮明主題。問題是創新的起點，也是創新的動力源。解決矛盾和問題或破解難題是推進邊疆治理現代化與中國特色邊疆治理話語體系建設的邏輯起點和實踐要求。

在民主政治層面，邊疆治理影響國家的政治安全，邊疆治理的好壞對維護國家主權、領土完整和國家政治穩定都具有重要意義。當前社會上就“如何處理我國民族問題”存在不同認識和雜音，需要更加清醒認識民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路和制度保障。

在社會穩定層面，良好的社會治理將大幅度降低國家治理成本，從而提高國家治理效能，有力地保障國家政治安全。當前邊疆民族地區涉外工作顯著增強，但西方敵對勢力利用邊疆問題、民族問題、宗教問題西化、分化中國的戰略并沒有改變，利用上述問題向中國施壓的態勢并沒有改變；邊疆民族地區社會大局總體穩定可控，但穩中有變數，穩中有風險，穩中有隱患，特別是“藏獨”“疆獨”勢力不斷變換手法、制造事端，企圖在所謂“獨立”問題上取得突破。

在經濟民生層面，有效的經濟治理將強化邊疆民族地區與內地之間的經濟良性互動，從而形成有利于整個國民經濟可持續發展的格局，與周邊國家地緣經濟關系的加深也將大大拓展我國經濟的發展空間和發展容量。當前邊疆地區經濟發展進入“快車道”，民生改善力度加大，城鄉面貌發生巨大變化，但是由于特殊的自然環境和歷史原因，經濟社會發展仍然滯后，總體層次低、總量小，初級性、依賴性特征明顯，貧困問題突出，群眾困難多、困難群眾多，基本公共服務體系不完善、水平低，基層基礎設施欠賬多、差距大。

在宣傳文化層面，邊疆治理影響中華文化認同建設，增強“五個認同”、提升中華文化的活力是邊疆治理的重要職責。當前西藏現代文明進入群眾生活，但分裂勢力利用宗教所產生的負面影響短期內難以根本消除，牢牢掌握意識形態工作的領導權、管理權、話語權與教育引導廣大群眾擺脫落后觀念、克服陳規陋習的任務十分艱巨。

在生態環境層面，邊疆治理關系著美麗中國建設，邊疆省區的環境生態治理在國家治理層面上是重大戰略決策，在邊疆治理層面上是具體的、必須執行的艱巨任務。當前邊疆民族地區生態保護與建設力度不斷加大，但應對氣候變化、抵御自然災害的能力還比較弱。

在黨的建設層面，黨和國家是邊疆治理中制度體系安排和制度實施的決策者、執行者。當前邊疆民族地區黨的建設得到加強，但“四風”問題不同程度存在，從嚴管黨治黨任重道遠；各族干部無私奉獻、積極作為，但基層組織和干部人才隊伍建設還面臨一些亟待破解的難題。

三、推進邊疆治理現代化與中國特色邊疆治理話語體系建設的政治方向與重點問題

推進邊疆治理現代化與中國特色邊疆治理話語體系建設要置于國家及國家治理的總體框架中進行分析和拓展，抓住邊疆治理研究的根本和核心，在理論上拓展邊疆治理研究的視野，在實踐上更加貼近于國家治理和邊疆治理的需要。

一是堅持馬克思主義的指導地位和政治方向。加強對重大問題的分析研判，深入分析當前社會上就“如何處理我國民族問題”存在的照搬蘇聯模式、我國民族理論過時論、照搬美國等西方國家處理民族問題和邊疆治理方式等的不同認識和雜音。邊疆治理話語體系和話語權建設可以有利于鞏固和完善邊疆治理現代化的意識形態基礎、合法性前提、社會條件和制度環境。研究者應發揚愛國主義和求實精神等優良傳統，理順研究與決策的關系，其基本出發點是維護國家根本利益，為正確決策提供扎實可靠的研究成果。

二是突出以史為鑒、經世致用的根本原則和邊疆治理的大視野、大思路、大戰略。科學總結中國歷史上的治邊思想、方略和治策，以及成功的經驗和失敗的教訓，以史為鑒，繼往開來。邊疆是中國這個統一多民族國家不可分割的部分，“寧失千軍，不失寸土”的古訓仍有重要現實意義；處理好發展與穩定的關系；中央政府的權威是維系統一多民族國家最為重要的因素；對歷代治邊政策的內涵與外延進行深入研究；大力增強民族凝聚力和國家向心力；邊疆官員的治理能力關系邊疆治理是否得當。

三是重點分析中國特色邊疆治理話語體系形成的理論淵源和實踐基礎。重點論述中國特色邊疆治理話語體系立足于在中國幾千年歷史進程中形成的中華民族多元一體格局與邊疆治理特殊性的國情實際和時代特征，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果，具有歷史的繼承性、地域的廣闊性、內涵的多樣性、影響的深遠性等特點，著重從中華民族“民族構建”和凝聚力變化的視角來檢驗和反思新中國成立以來解決民族問題和邊疆治理的實效。

四是堅持問題導向和注重基礎研究與應用研究的有機結合。以國際社會民族關系變動和民族治理的實效、中國基本國情和時代特征、我國民族工作新的階段性特征為研究背景，調查和把握當代中國民族關系和邊疆治理中存在的新情況、新問題和新動態，對各民族認同意識演變的分析，并與其他國家的民族關系的理論探討和政策實踐進行比較，既從實際出發，把握大局，又凝聚心智，開拓實踐，提出解決問題的正確思路和有效方法，從而建構中國特色、中國風格、中國氣派的邊疆治理話語體系。

五是強調不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。把完善和發展中國特色社會主義制度與推進和實現邊疆治理體系和治理能力現代化作為一個整體，置于國家及國家治理的總體框架中進行分析和論述，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，明確堅持和完善民族區域自治制度，要做到“兩個結合”，即堅持統一和自治相結合，堅持民族因素和區域因素相結合；必須加強頂層設計，著力提高治理能力，注重秩序建構能力、邊疆發展推動能力和公共服務的供給能力，注重公民參與的協同共治模式。

六是推進和實現邊疆治理體系現代化和治理能力現代化的協調發展。推進邊疆治理現代化的本質是實現邊疆治理結構與治理方式的現代轉型，這既構成了全面深化改革的兩大主軸，也確立了制度體系安排和制度執行力的基本框架，堅持西藏治理體系和治理能力現代化雙管齊下，以更好地促進二者協調發展。明確邊疆治理體系和治理能力現代化的核心要素：現代社會中的民主政治、公民本位、法治國家、服務型政府的基本特質；當前我國邊疆現代化進程中的核心議題，即“秩序建構”“邊疆發展”與“公共服務”。

七是倡導運用多學科研究方法。堅持微觀研究與宏觀研究相結合，從更長時段來拓展研究視野，宏觀考察歷史進程的內在聯系，總結歷史教訓和發展演變規律，對邊疆民族地區經濟社會發展和具體治理微觀個案進行典型剖析，真正把握寓于歷史事實中、隱于歷史現象背后的歷史本質；堅持理論研究、實證研究和決策研究相結合，以理論分析為出發點，對治理個案進行實證研究，決策研究注重政策建議；堅持調查研究和比較研究，對民族邊疆地區經濟社會變化進行調查研究，與其他國家的民族關系理論探討和治理政策實踐進行比較。