第三節 公共產品及其提供方式

政府與公共產品之間具有密切的聯系，可以說，政府的經濟作用與其向社會提供公共產品的功能互相融為一體。

一、公共產品的特征

用來滿足私人或個體需要的商品和服務稱為私人產品，而用來滿足社會共同需要的產品和服務稱為公共產品。與私人產品相比較，公共產品主要有以下兩個基本特征。

一是非排他性。排他性是指個人消費被排除在某種物品的消費之外。它與物品的所有權相關。在私人產品的概念中，擁有財產所有權的個人也對產品擁有所有權，只有其本人才擁有享受該產品消費的權利，而不允許受到他人的侵犯。因此，私人產品具有排他性。在公共產品概念中，這種排他性是不存在的。其原因是，一方面，公共產品沒有可行的排除他人享用的技術條件。例如，國防、環保等項目一旦建立或實施，就無法在其可覆蓋的領域內排除某些個體的自然享用。另一方面，即使能夠解決技術上的難題，但排除的過程所付出的代價高昂，結果會造成排他后收益小于排他前收益的不利影響。

二是非競爭性。非競爭性是指消費者的增加不引起生產成本的增加，即多一個消費者引起的社會邊際成本為零，或者說，一定量的公共產品按零邊際成本為消費者提供利益或服務。例如，公共道路和橋梁的建設，在達到擁擠狀態之前，任何人的通過都不會妨礙他人的共同通過。非競爭性特征存在的原因在于公共產品具有不可分割性，即公共產品是向整個社會提供的，具有共同受益和聯合消費的特點，其效用不能分割為若干部分，分別歸某些個人或廠商享用。

二、公共產品的分類

（一）純公共產品和準公共產品

從公共產品的特征出發，我們觀察實際生活中的公共產品存在的形式，它們并不完全同時具備上述兩種特征。其中，一部分比較典型，兩種特征同時具備，我們將其稱作純公共產品。如政府服務、政府政策、國防建設、公共衛生服務、城市綠化等都是純公共產品。另一部分則不完全具備這兩種特征，它們或者有非排他性而沒有非競爭性，或者有非競爭性而沒有非排他性，因而其在性質上處在純公共產品和私人產品之間，我們可將其稱作混合產品或準公共產品。

準公共產品有以下兩種典型的類型。

一是利益外溢的準公共產品。這類公共產品所提供的效用一部分由其所有者享用，或者說，其效用是可以定價的，從而可在技術上實現價格排他，使其具有私人產品的特性。同時，這類產品的另一部分效用可由所有者之外的人享有，即效用具有不可分性。因此，它又是公共產品。例如，高等教育或其他專門性教育，受到教育的人會因此直接受益，并為其日后的經濟收益奠定基礎。但教育無論在什么層次上都帶有社會功能，即教育可以使全社會的文明程度提高，創造更加和諧的社會環境和良好的發展前景。

二是擁擠性的準公共產品。這類公共產品是指那些隨著消費者人數的增加而產生擁擠，從而會減少每個消費者可以從中獲得的效用的公共產品和服務。它們的效用雖為整個社會成員所共有，但在消費上具有一定程度的競爭性。也就是說，當與之有關的消費者人數達到擁擠點之后，若消費者人數再增加，就會影響某些人的費用支出，其邊際成本將不再為零。例如，擁擠的公路會發生堵車，耽誤行車的時間，增加運輸成本；也會帶來交通事故的增加和消費者醫療費用的開支，甚至是身體殘廢和死亡。

值得注意的是，純公共產品和準公共產品之間并不存在絕對的界限。一項公共產品是純粹的還是非純粹的，要受到很多條件的制約。在很多國家，所有公路的建設和使用都是以純公共產品的形式發生的，但是我們也可以看到在一些國家，會將公路區分為免費通行的普通公路和付費使用的高速公路。這里的制約因素可能會來自于財政，也可能來自于交通設施的使用效率，或者來自于一個國家或地區車輛的擁擠程度。一旦制約的條件發生變化，某些作為準公共產品使用的東西，就有可能轉變為純公共產品。

（二）全國性公共產品和地方性公共產品

由于公共產品的受益范圍是與一定的受益主體活動范圍相聯系的，因而公共產品客觀上就出現了不同的外延。一個城市的公共交通固然也可以使得其他暫時的外來人口受益，但不可否認的是，本市居民則是每天都會受益的主體。而一項大型水利工程帶來的福祉會覆蓋到它所經過的各個區域，受益人口并不僅僅局限于哪一個特定的狹小區域，跨越行政區域的界限是水利工程效益的必然體現。進一步看，一國的國防、外交、宏觀經濟穩定等所產生的收益，不僅不會成為哪一個城市、哪一個省份所獨享的利益，也不會成為部分城市和部分省份共享的利益。這些公共產品服務于一個國家的全體國民。因此，我們可以看出，公共產品因受益程度不同而存在著與地域范圍相聯系的差異性。從理論上說，大體可以將公共產品區分為全國性公共產品和地方性公共產品。事實上，在經濟全球化和人類生存環境日益緊密的今天，整個世界為了共同的利益，也有了更多的跨越國界的公共產品。最為顯著的例子就是當今世界為治理日益惡化的自然環境而采取的一系列控制能源消耗、減少碳排放的重要合作。

地方性公共產品和全國性公共產品的界限并不總是一目了然的。這是因為，在現實生活中，公共產品的受益者并不是簡單地與行政區域相聯系，發生在某一個區域范圍的公共需求并不都屬于這一區域內居民所完全獨享的利益。一般說來，一些經常性的公共需求，如城市的社會治安、義務教育、基本衛生、基礎設施等，對本市居民有更直接的利益影響。在我國，近年來國家正在致力于解決“三農”問題，政府在農業生產、農民養老保險、醫療保障等方面加大了財政支持力度，是將“三農”問題作為局部利益的需要，還是作為全局性的需要，對于不同級別的政府履行自己的責任有著不同的結果。地方政府和中央政府需要對農業和農村社會發展、農民收入水平的提升共同承擔相應的責任。

（三）基本公共產品和非基本公共產品

從公共產品對滿足社會公共需要程度上分析，我們可以將其劃分為基本公共產品和非基本公共產品。基本公共產品以滿足最低社會公共需求為標準，低于該標準，就會使公共產品無法提供最基本的社會福利。例如，通常意義上所說的義務教育、基本醫療衛生服務、社會治安、城市公用設施等都屬于此類。非基本公共產品是指超出基本社會需求之外的公共產品，它們具有公共產品的性質，但是由于種種原因，還未進入社會公眾所必需的范圍，或者尚無能力實際滿足的公共產品。比較典型的是教育體系中的中等教育。其既與塑造未來合格公民的基本素質有關，也進一步靠近職業化的教育過程。正因為如此，有的國家將其納入非基本公共產品的范圍，對受教育者收取一定的費用，即學生需要花錢買教育。在繼續上學還是就業的選擇中，一些學生可能會因為自己的經濟承受能力、就業興趣以及個人素質等因素的考慮，而選擇了放棄進入中等學校學習的機會。在我國，目前實行九年制義務教育，高中教育階段不在義務教育范圍之內。這表明，從國家法律層面看，小學教育和初中教育屬于公民的基本公共產品，高中教育則屬于非基本公共產品。

但是，在基本公共產品和非基本公共產品之間，也存在一個具有彈性的變化區間。以環境保護為例，在污染對人的生活影響有限的情況下，人們不會對治理污染提出必要的需求。但是，隨著工業化社會的高度發展，人們的生活質量已經嚴重地受到了各種環境污染的影響。而治理污染不是哪一個私人部門所能實現的，必須通過集體共同行動予以實施。這樣，環境保護就從原來的非基本公共產品走進了基本公共產品的行列。教育的案例同樣如此。隨著國家經濟條件的改善，高中教育從非基本公共產品轉換為基本公共產品，是完全可以令人期待的。

此外，需要注意的是，基本公共產品、非基本公共產品和純公共產品、準公共產品之間存在著彼此聯系又各有不同的交叉關系。最為關鍵的是不能把基本公共產品等同于純公共產品，但非基本公共產品卻都可以納入準公共產品的范圍。例如，在社會保障體系中，社會救濟屬于基本公共產品，同時也具有純公共產品的性質；而社會養老保險雖然屬于基本公共產品，但它又同時具有準公共產品的性質。在教育體系中，義務教育都處在基本公共產品的范疇之內，也是典型的純公共產品；而高等教育則兼具非基本公共產品和準公共產品的特性。

三、公共產品的提供方式

所謂公共產品的提供方式，是指由哪些主體以及通過哪些機制向社會提供公共產品，換句話說，公共產品這種特殊的資源是如何進行配置的。由于公共產品的性質并非完全相同，因此公共產品的提供方式也不一樣。

首先，純公共產品由政府提供，準公共產品則要同時借助于政府和市場的力量共同提供。

為什么純公共產品要由政府提供？這是由政府運行機制和市場運行機制的不同決定的。市場是通過買賣關系提供產品和服務的，完全遵從自愿和對等的原則實現交易。因此，市場買賣要求利益邊界的精確性。由于公共產品具有非排他性和非競爭性的特征，對它的需要或消費是公共的或集合的。如果由市場提供，每個消費者都不會自愿掏錢去購買，而是等待他人去購買，自己則“免費搭車”。在這種情況下，公共產品顯然是不能由市場提供的。與市場機制相比，政府的運行機制有所不同。政府主要通過無償征稅來提供公共產品。但是，征稅是可以精確計量的，如無論按率征收或定額征收，都可以保證政府在納稅人的課稅對象內獲得一定數量的稅收。而政府運用稅收向社會提供公共產品時，由于這些產品的享用一般是不可分割的，且無法量化，因此每個人的納稅額與他所享用的公共產品是不對稱的。換句話說，相對于市場買賣中利益邊界的精確性而言，納稅人負擔與公共產品享用之間的關系缺乏精確的經濟依據。正是這種矛盾存在的緣故，決定了公共產品的提供不能由私人去完成，而只能作為政府的責任。

準公共產品提供方式如何選擇，需要依具體情況而異。一般來說，市場機制的提供方式更有利于提高供給效率，降低運行成本，而政府機制的提供方式雖然效率較低，卻更加有利于社會公平目標的實現。因此，是選擇市場機制提供還是選擇政府機制提供，需要綜合考慮社會在某一時期內對這些準公共產品的需求偏好。例如，在一條高速公路的建造上，如果人們認可交費通過的方式，就應該讓市場機制在此發揮主要作用；如果人們對交費方式不認可，就需要考慮采取政府收稅籌集資金，建成后免費使用。但對于許多準公共產品而言，采取由市場機制和政府機制協同提供的方式則是更加切實可行的。例如，衛生保健，一部分由政府提供，一部分向當事人收費有償提供，這既可以保障居民的醫療需要，又可以避免病床過分擁擠和藥品的浪費。

其次，由于基本公共產品中既包含純公共產品，又包含準公共產品。因此，提供基本公共產品的主體應該包括政府和市場兩個方面，但一般說來，政府主體的責任應該更大。對于非基本公共產品而言，由于它們更多地體現著部分社會居民的利益訴求，另一部分社會居民卻無法享受它們的好處，提供此類公共產品的責任以市場為主體更加合理，政府可以通過財政、稅收政策，對其發展給予鼓勵和引導。如企業年金作為養老保險的補充形式，對于建立更加穩固的養老保險制度具有積極意義。這項制度的建設不能采取類似于基本養老保險制度一樣的強制性辦法，只能通過自愿的原則，由員工個人和所在企業共同出資建立。為了激發員工和企業的積極性，政府應給予其稅收上的減稅優惠待遇。

再次，全國性公共產品應完全由中央政府提供，地方性公共產品則主要由地方政府負責提供，中央政府可以根據地方政府的能力情況，給予適當支持和配合。如果將全國性公共產品的提供責任轉嫁給地方政府，很可能會因為地方政府的財政能力無法承受其負擔，或者因為這些產品的利益外部化，而導致這些公共產品供給出現短缺，影響國家的整體利益。反之，如果將地方性公共產品上升為全國性行為，就無法保證公共產品供給與區域內居民利益的差別相適應，削弱地方政府供應公共產品的決策權和效率性，并形成一國宏觀稅負的加重和財政運行風險。