第四節 財政及其在市場經濟中的運行模式

既然已經明確了提供公共產品是政府的職責，那么政府又是靠什么方式和途徑來實現提供公共產品目標的呢？

一、什么是財政

概括地講，財政是為了實現國家的職能，滿足社會的公共需要，并以國家為主體，借助于政府的預算收支，對一部分社會產品進行集中性分配的形式。

對于財政的概念，我們可以從以下幾個方面進行理解。

（一）財政是一個分配范疇

首先需要明確，財政作為一種社會現象，屬于經濟生活的組成部分。經濟學常識告訴我們，社會經濟活動是一個社會再生產的運動過程，人類社會一切財富的生產和消耗都要由這個運行系統來完成。其中，生產環節是起點，各種生產要素結合在一起，生產出各種各樣的物質產品和勞務。消費環節是終點，一切物質產品和勞務最終都是為消費服務的。但是，在社會化或群體化生產的前提下，生產環節不能與消費環節實現對接，中間還需要有交換和分配環節發揮媒介作用。交換環節的作用在于通過市場將具有不同使用價值的物質產品和勞務與作為一般等價物的貨幣相交換，實現產品的價值；分配環節的作用則是將已經實現的價值按照各種要素的貢獻以及社會公共需要，在不同的經濟主體之間進行分割，即完成對國民收入的分配與再分配，確定各個經濟主體對收入的占有份額或所有權，為實現他們的消費目標提供必要條件。分配環節包含諸多的分配形式，如在初次分配中，有工資分配、利潤分配；在再分配中，有利息分配、租金分配等。國家財政也是分配環節內的一種形式，特別是在再分配過程中，它是一種主要的分配形式。

（二）財政分配的主體是國家（或政府）

財政分配的主體是國家或政府。任何分配過程都有與之相對應的主體存在。一般經濟分配的主體是投入要素的單位和個人，而財政分配的主體只能是國家或政府。這是財政分配區別于其他分配形式的基本特征。所謂國家為主體，是指國家在財政分配中居于主導地位。國家不僅是財政分配形式存在的決定性因素，國家與財政共存共榮，而且財政分配的對象、數量、范圍和方式等都主要由國家來決定。

當然，國家在財政分配中的主導地位，并不表明國家可以不受約束地決定財政分配事項。要使財政能夠很好地為自己履行職能服務，國家必須正確認識和遵循財政分配的運行規律，合理運用財政分配工具，妥善處理與社會其他單位和個人之間的利益關系。特別是在現代社會生活中，國家財政的公共性特征日益突出，從而對國家正確行使權力提出了更高的要求。

（三）財政分配的客體是一部分社會產品

財政分配的客體即財政分配的對象。財政分配是社會產品分配的一個組成部分，因此，其分配的對象也必然屬于社會產品。通過稅收手段，財政要從社會產品中分取一定比例的份額形成財政收入，然后通過財政支出將已分得的社會產品運用出去。因此，財政分配的客體實際上與稅收的來源是聯系在一起的。從社會產品的價值組成情況看，能夠成為財政分配對象的只能是一部分國民收入。所謂國民收入，是指一個國家在一定時期內（通常為一年）新創造的價值，即從社會總產品價值（C+V+M）中，扣除已經消耗掉的生產資料（C）之后剩余的那部分新價值（V+M）。國民收入中既包含勞動者的必要價值，又包含剩余產品價值。這為財政分配對象的確立提供了基礎。對此，我們將在財政收入一章作詳細分析。

（四）財政分配的形式與一定的經濟形態相聯系

財政分配的形式是指財政收入與支出的表現形式。財政分配采取什么形式，與社會經濟發展的進程有關。在自然經濟條件下，經濟主體之間的聯系建立在物物交換的基礎上，因此，財政分配主要采取實物形式和利益形式。隨著商品經濟的發展，貨幣作為商品或財富的一般表現形式，在經濟生活中為人們所普遍接受。因此，財政分配相應地也采取價值形式，這對提高財政的效率是非常重要的轉折。

（五）財政分配的目的是滿足國家實現其職能的需要

財政分配的目的是滿足國家實現其職能的需要。國家擁有兩大基本職能，即社會管理職能和經濟管理職能。國家是一個政治實體，一般情況下，它不直接從事物質資料的生產活動，但國家機器的運轉卻需要有物質資料的消耗。這種矛盾的現象就要求國家依靠政治權利，參與社會產品的分配，因此，財政分配就是滿足國家實現其職能的物質需要。聯系到關于市場與政府在資源配置中分工的理論，我們也可以將國家的職能具體概括為通過政府提供公共產品以滿足社會公共需要的職能。

（六）財政分配的過程主要依靠政府預算收支來實現

政府預算是國家經過政治和法律程序確定的財政分配規則和標準，是財政進行集中性分配的重要標志。一般地說，一切財政收入和支出都應該反映在政府預算之內，以便充分保證財政分配名副其實地與政府的公共活動聯系起來，并使之處于社會公眾的監督制約之下。預算外資金的大規模存在，會給財政的集中性分配帶來非常消極的影響，因而也是應該加以制止的。

二、公共財政

公共財政是與市場經濟相聯系的一種財政模式或類型，是指國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動。其基本特征如下。

（一）公共性

所謂公共性，是指財政的運行完全以滿足社會公共利益的需要為出發點和落腳點，作為財政分配主體的國家或政府沒有獨立的特殊利益，不得超越市場機制活動的界限，行使其分配權力，對待市場經濟活動的其他主體應該堅持一視同仁的公平原則。公共性是公共財政模式最主要的特征。

如前所述，在市場經濟中，資源的配置應該以市場機制為基礎，只有這樣，才能促進資源利用的效率的最大化。因此，政府通過財政分配參與資源的配置過程，必須充分尊重市場機制的基礎性地位。凡是市場能做的，政府就不要加以干涉，而市場不能做或做不好的，政府也一定要負起自己的責任。在政府、企業、個人之間的活動范圍明確的前提下，就財政運行機制而言，首要的問題是要把握好財政分配的規模。分配規模過大，就會使企業和個人在經濟發展中的作用受到壓抑；分配規模過小，則不能保證政府提供必要水平的公共產品和服務。其次是要處理好政府與不同市場主體之間的利益關系。市場經濟是競爭的經濟，競爭需要平等的外部條件。財政分配直接作用于企業和個人，影響著他們的收入水平和生產經營、勞動的積極性。如果稅收政策或補貼政策有利于某些經濟主體的發展，而不利于另一些主體的發展，實際上就意味著政府以非市場的手段干擾了正常的經濟秩序，必然會破壞公平的競爭環境。因此，這樣的財政就不是公共財政，而是代表部分經濟主體利益的財政。

（二）非盈利性

盈利性是市場經濟活動的直接動力，之所以會產生市場失靈問題，其基本原因之一就是無法確保應有的或正常的市場盈利。這樣，當政府及其財政進入彌補市場失靈的領域發揮作用時，從一開始就決定了它們只能以社會利益為活動目的，與直接的盈利性效果相分離。在現實生活中，要保持公共財政的非盈利性特征，關鍵是要控制好財政在經濟領域的投資。一般地說，凡是競爭性行業都是盈利性行業，否則追逐利潤的民間資本不會參與其中與他人競爭。因此，競爭性行業應該是財政進入的禁區。所謂政府不與民間爭利，指的就是這個意思。

（三）民主性與法治性

民主性與法治性是公共性的自然延伸。公共財政既然是為社會公共利益服務的，就應該盡可能全面反映公共利益的要求。在實際生活中，社會上不同的利益集團存在著不同的公共利益傾向，有的可能愿意使基礎設施更快地得到完善，而有的可能愿意使教育、衛生條件得到更好的滿足，等等。顯然，是否能夠在財政分配中做出令多數人滿意的決策，將關系到一項財政政策能否得到順利實施。

要反映公共財政的民主性，首先，必須正確地看待國家（或政府）、企業和個人在財政關系中的地位。國家是財政分配的主體，但不意味著少數人的意志可以凌駕于多數人之上。為此，財政的制度和決策應做到公開透明，并建立健全監督制約機制，強化監督效果。其次，要以法律形式確保公共利益不受到傷害。既要規范政府分配的權限和方式，防止政府工作人員操作上的隨意化現象，又要明確納稅人和受益人的權利與義務，防止少數人不正當行為侵犯大多數人的利益。

三、我國發展公共財政的必要性

1998年，我國政府提出了深化財政改革的目標是逐步建立完整的公共財政體系。這一目標的提出，標志著我國財政模式正在走向與市場經濟體制相互融合的道路，是財政發展史上一次具有深遠意義的重大改革舉措。

（一）發展公共財政有利于解決財政職能的混亂現象

在長期的計劃經濟條件下，政府統管一切經濟活動，財政分配也全面介入其中。因此，當時的財政模式可以稱為生產建設型財政。這種財政的主要特征是，企業創造的剩余產品價值，通過利稅上繳的形式全部集中到財政手中，支出結構中用于企業和基本建設上的資金占較大比重，進而從財力上確保政府對資源配置重點向生產領域傾斜的控制能力。除去直接的生產過程之外，本應屬于企業的生產經營活動大部分都被政府所替代。而與此同時，對于與人們生活息息相關的教育、衛生、社會福利、環境保護等方面的要求卻得不到應有的支持。但由于政府計劃很難詳細地掌握所有社會需求信息，大量的資金投入被固化在低效率的項目上，損失浪費十分驚人。加之企業使用財政資金完全是無償的，對投資效果不承擔任何風險責任，因而嚴重地誘發了企業的“投資需求饑渴癥”，結果使投資效率進一步降低。可見，這種財政模式對于資源的有效配置存在著明顯的弊端。

當我國經濟轉向市場經濟時，生產建設型財政模式的基礎已經不復存在。其現實體現就是市場經濟所導致的收入分配市場化、經濟行為自主化和生產資料所有制多元化，要求改變過去由財政高度控制的收入分配結構，同時也破除財政利用投資手段直接全面配置資源的條件。因此，我國財政模式必須走出原來的生產建設型模式，積極轉向公共財政模式，并按照彌補市場失靈的原則，重新界定財政活動的范圍，避免政府及其財政對正常的和正當的市場活動進行干預。這有利于建設成功能完整、運行高效的財政體系。

（二）發展公共財政有利于促進各個經濟主體的公平競爭

在計劃經濟條件下，國家依靠財政的力量大力推行經濟的國有化，除少量集體經濟以外，其他經濟成分都喪失了基本的生存條件。改革開放以后，雖然三資企業、私營企業以及個體經營得到了不同程度的發展，但在財政政策上仍然采取了差別對待的傾向。這包括稅收負擔、稅收優惠的不同，也包括了財政投資和補貼方面的不同。這種政策的差別已經延緩了我國經濟增長的速度。如今，要求財政按照公共性方向發展，很重要的一點就是要求財政政策為市場提供一視同仁的待遇和服務。生產經營如何決策，屬于企業自己的事情，財政所要做的就是為企業的發展創造良好的外部條件。無論哪一種類型的企業，只要是合法經營，都是我國市場經濟發展的組成部分，也都是需要鼓勵和保護的。

（三）發展公共財政有利于加快我國財政的民主化和法治化建設

改革開放以來，隨著國家政治經濟的民主化和法治化程度的不斷提高，舊有財政模式的弊端和問題有待我們通過建立公共財政模式逐步加以解決。