第二節 政府對市場失靈的彌補

上述市場經濟運行中市場機制失靈的問題，都直接關系到經濟運行的穩定與成效。面對這樣的問題，人們不得不從市場以外的視野尋求新的解決問題的途徑。正是以此為背景，政府的經濟功能或作用受到了重視，并將其與市場機制的力量結合起來，彌補市場機制的缺陷，糾正市場機制的偏差，放大市場機制的能量。

一、經濟運行系統

政府早在市場經濟確立以前就存在了，并在客觀上一直扮演著推進社會發展的重要角色。但是，在強調依靠市場自發力量發展經濟的歷史時期，政府的經濟作用被限制在最小的范圍內，以至于我們可以將其暫時排除在經濟運行系統之外。在沒有政府參與的經濟系統中，基本決策單位只有兩個，即家庭（或個人）和企業（或廠商）。其中，家庭為了生存或其他方面的需要，必須消費一定數量的產品。這些產品可以是自身擁有的，也可以是他人生產的。當一個家庭需要消費他人生產的產品時，該家庭就成為一個購買者。為了實現購買他人產品的目的，該家庭需要向市場提供自身所擁有的資源，以換取購買產品時所需要支付的費用。經濟系統中的另一個決策單位是企業。企業是將資源投入轉換為產出的經濟單位，通常又稱為廠商或生產者。企業都是以取得利潤為目的，從事自己的生產經營活動，并通過市場交換，為滿足家庭消費的需要提供服務。由此，家庭和企業就以市場為媒體，在經濟上形成了雙方之間的聯系，具體如圖1-1所示。

從圖1-1可知，在商品市場中，家庭和企業之間存在兩個方面的聯系。一方面，家庭作為消費者，向企業購買商品，付出應該支付的費用；企業則生產并向家庭提供商品，獲得商品的銷售收入。另一方面，企業利用家庭支付的費用購買各種生產要素，實現生產過程；而家庭則需要向企業出賣他們所擁有的生產要素來獲取貨幣收入。

當人們注意到政府作為一個決策單位，在經濟運行中扮演著重要角色時，原來的兩元經濟系統就擴展成三元經濟系統，具體如圖1-2所示。

從圖1-2可知，政府作為經濟運行的一元介入經濟生活后，原有的經濟運行秩序進行了新的整合。此時，三個決策單位之間的聯系：首先，家庭不僅通過提供生產要素，從企業獲得收入費用，而且還從政府的轉移性支出中獲得了補貼等收入；同時，家庭獲得的收入除支付商品的購買費用外，還有一部分必須向政府繳納稅收。其次，企業不僅向家庭，而且也向政府提供商品，取得銷售收入；同時，它需要向家庭提供要素的購買費用，并向政府納稅。再次，政府一方面以稅收等方式從家庭和企業取得收入，另一方面又通過購買商品、提供公共產品及轉移性支出等方式，運用已取得的收入。

二、政府的經濟作用

現代三元決策單位組成的經濟運行系統表明，政府存在的意義已經超越了人類對其開始創造時進行的設定。作為社會公共利益的代表，政府所能活動的范圍不再僅僅限于維護國家安全和社會秩序，還充當“守夜人”的角色。隨著所從事的公共事務活動范圍的擴展，政府經濟方面的作用不斷增強，已經成為經濟發展不可或缺的一元。

（一）內在地融入并影響現代經濟的運行過程

從這一層面來考慮，政府的經濟作用體現在以下兩個方面。

首先是對資源利用與社會財富增長的影響。如果說，社會的經濟活動就是對經濟資源的利用過程，那么作為現代經濟運行體系的一個組成部分，政府同樣參與了資源的利用并生產出相應的產品——政府公共服務。政府對資源的占有量是經濟資源總量的一部分，在資源有限的前提下，政府與民間主體對資源的利用就存在著此消彼長的關系。因此，必須審慎地權衡政府對資源占有率，并對其資源的利用過程實施有效監督，以防止對民間主體占有資源份額的擠出，產生低效或無效利用情況的發生。同時，政府所提供的公共服務，是政府部門的工作人員提供的勞動成果，無論在統計上如何核算，它們都在事實上增加了社會財富規模，為增加社會成員的消費，提高社會福利水平，帶來了實際的利益。如教育產品的提供不僅有利于提高全社會的精神文明水平，而且也直接提高了勞動者的科學技術素養和勞動技能，進而提高了勞動者個人的勞動能力和企業的勞動生產率。再如，交通道路等基礎設施的建設，一方面增加了社會固定資產的價值總量，另一方面又帶來了居民個人出行的便利和企業運輸成本的降低。可見，政府融入經濟運行過程之后，原有的資源利用模式和社會財富的創造源泉都有了新的變化。

其次是對市場價格機制的影響。政府對資源的占有過程和向社會提供公共產品的過程，并不是像民間經濟主體一樣，單純地按照市場交換原則，通過完全的買賣關系實現的，而是在交換關系和分配關系并存的基礎上，來完成整個經濟行為的實施過程。其中，政府以稅收方式占有貨幣形式的資源，是一種依托于政治權利相成的分配關系，繼而通過市場購買所需要的物質資源和勞動力，這是一種市場交換關系；在提供公共產品的供給環節上，基本上采取的是無償形式。在這樣的經濟行為方式下，政府在要素市場上的購買過程，會直接影響到市場價格水平的變化；而征稅的過程和提供公共產品的過程雖然看起來與市場價格無關，但實際上由于稅收會作用于價格，無償提供公共產品也會使市場上一部分商品受到替代效應的影響，從而使其價格關系發生變化。

總之，政府進入經濟運行系統后，就必須注意政府對市場關系格局的重新塑造所擁有的能力。

（二）為經濟運行提供國家權力干預

政府對經濟發展的作用，與民間經濟主體有一個顯著的區別，即它并非是一個單純的經濟主體，而是一個握有政治權力的公共利益代言人。從一定意義上講，經濟活動只是其政治活動的副產品。但是，這樣的一種定位，并不能否定政府對于經濟發展的重要作用。因為隨著社會經濟生活的復雜化程度不斷提高，越來越多的經濟問題在經濟運行系統內部無法得到自行解決。例如，市場秩序的規范化問題。市場經濟以經濟利益聯結各個經濟主體之間的關系。這并不意味著為追求自身經濟利益就可以損害他人利益，市場經濟要求有序運行。為了促進市場秩序的規范化，不同的經濟主體可以通過行業或利益團體組成自己的組織，以便既約束內部當事人的經濟行為，又制約相關當事人的經濟行為。但是，這并不能保證完全消除有礙市場秩序的所有因素。如壟斷的存在，由于壟斷者已經具有了以經濟實力為基礎的不平等地位，因此在具有支配市場、控制價格的能力之后，往往依靠維持壟斷價格而不是依靠提高經濟效率來實現自己的利潤目標。又由于被壟斷的商品市場缺乏彈性，消費者在與生產者的關系中必然處于弱勢地位。為此，就需要由政府出面對壟斷行為進行必要的干預，促進市場競爭。又如，發展對外貿易關系問題。從市場經濟內在的要求看，國際貿易應該像國內貿易一樣，完全不受限制地在國與國之間進行。但事實上，在國家利益至上的今天，自由貿易與貿易保護主義總是并存的。要消除國際貿易壁壘，只靠各國的民間經濟主體的努力是遠遠不夠的。國際經濟一體化的發展進程表明，只有通過國家間的相互合作，在平等互利的基礎上達成具有法律權威的國家貿易協議，才能將貿易保護主義控制在最小的范圍內。

可見，政府利用國家權力對經濟發展提供支持作用，就是通過政府手中的行政手段和法律手段，來保護正常的市場經濟環境，處理經濟手段所無法解決的問題。

（三）對經濟運行實施宏觀調控

如果說依靠國家權力干預經濟發展利用的是行政手段和法律手段，那么宏觀調控利用的就是經濟手段，如財政政策手段、貨幣政策手段、投資政策手段等。這些手段體現的主要是國家經濟實力，而不是國家權力。政府利用這些手段的途徑是通過經濟利益的誘導來間接改變微觀經濟主體的行為，并促使微觀經濟主體決策與政府宏觀決策保持協調的關系。同時這些手段可以與其他手段結合一道發揮作用，如借助于政府的經濟活動，在經濟衰退時，擴大財政投入，興建基礎設施等公共工程，增加政府在市場上的采購規模；或者在利用行政法規控制自然壟斷行業價格水平的同時，政府再拿出一定數量的財政資金對有關企業給予補貼支持等；也可以是單獨運用，如擴大社會保障支出以提高低收入者的消費能力，增加對弱勢產業的財政補貼以實現產業結構的優化等。比較而言，政府的宏觀調控作用效果比國家權力干預效果要溫和得多，留給微觀經濟主體決策的空間更大。例如，政府向低收入者提供的社會保障支出，會在什么時間形成購買力，形成多大的購買力，主動權并不掌握在政府手里；中央銀行降低利率，是否會提高企業投資的積極性，也由企業自己來決定。這種作用方式顯然更加符合市場經濟的內在要求。

三、政府失靈

政府在經濟運行中能夠發揮上述重要作用，彌補市場機制所存在的缺陷，使人們有理由對政府扮演的角色給予足夠的重視。但是，我們必須注意到，政府的作用不能隨意夸大，因為政府機制也存在失靈的問題。

導致政府失靈的原因有很多，主要有以下幾個方面。

（一）內部性

這是指在政府內部存在著利益不同的職能部門，各部門往往更多地從自身利益的最大化出發，要求得到更大的支配資源的權力，而不顧及其行為引起的社會成本和收益。這就如同企業經濟行為會產生外部效應一樣，發生負的外部效應時，實際上是以他人的損失獲取自己不正當的利益，并最終降低資源配置的效率。

（二）壟斷性

由于政府的特殊地位，決定了政府在提供公共產品過程中，不存在任何競爭對手，斯蒂格里茨稱之為真正的自然壟斷。私人的壟斷可以由政府通過一定的行政、法律和經濟手段予以干預，從而對其影響資源配置的不利影響進行控制。但政府的壟斷卻缺乏這樣的外部干預，只能在政府內部通過制度加以規范和約束。顯然，這種內部制度的控制效果很難盡如人意。

（三）政治性

政府的運行總是建立在政治權力的基礎上，這有可能導致以下后果：一是由于政治權力的濫用，政府機制非但沒有彌補市場機制的缺陷，反而會加劇市場秩序的混亂，使政治權力成為經濟發展的阻力；二是政府活動和行為缺乏激勵機制，對權力的擴張和資源控制的欲望強烈；三是政府的決策失誤，容易造成大的經濟損失。

綜上所述，在現代經濟發展過程中，既不能因為市場的缺陷單純強調政府的功能，也不能因為政府的缺陷單純強調市場的功能。只有建立一個搭配協調、功能互補的市場與政府并存的運行機制，才符合經濟發展的客觀要求。