經濟轉型引發的臺灣社會“不公平”

朱敬一

（臺灣大學會計系及經濟系合聘教授、中研院經濟研究所特聘研究員）

康廷岳

（臺灣經濟研究院副研究員）

摘要：在知識經濟與創新經濟時代，產品世代更迭極為快速，經濟轉型往往不是輕、重工業類型的轉變，而是經濟創新不斷取代他地或被他地取代的過程。包括臺灣在內的許多經濟體，過去十余年由于有“整廠輸出”至鄰近生產地的簡單選項，企業怠忽了較為吃力的、成本較高的創新轉型，逐漸形成“本地接單、海外生產”的便宜經濟形態。這樣的經濟架構就容易產生本地薪資凍漲、所得分配惡化、土地房屋飆漲、階級流動減緩、教育進階不利等不同面向的、動態與靜態的社會不公平。本文用臺灣過去十幾年的資料，解說上述五種社會不公平的形成以及它們之間的關系。其背后的政策意涵與經驗，應該值得許多其他類似經濟參考。

1．前言

臺灣社會近期所關注的不公平議題面向頗多，我們粗略從以下幾個角度切入：實質薪資停滯在十余年前的水平、年輕世代須面臨畢業即失業的風險、所得分配問題日趨惡化、都會區不斷飆漲的房價等。這些臺灣社會不公不義所引發的撻伐聲浪，過去數年正不斷積聚。上述諸多問題，多與全球化下各國所面臨的資源重新調配之靜態問題相關。就動態階級流動而言，不公平亦涵蓋子女教育與未來進階。由此，本文將臺灣近期關注之不公平議題區分為“薪資凍漲”“所得分配”“居住正義”“子女教育”“階級流動”等五個面向。這五個面向看似獨立，但其實彼此相關。以下將針對上述五個面向進行論述，并提出相關數據以為佐證，最后做出小結。

2．社會不公平的五個面向

2.1 薪資凍漲

觀察臺灣長期GDP年增率的變化情況（以美元計）（見圖1），可發現自1976年至2013年間的GDP年增率呈現緩步下滑走勢，平均每年以約0.5%的速度下滑。此外，就圖形走勢可明顯發現，臺灣名目GDP自1988年后成長幅度明顯萎縮，1998年、2001年與2009年甚至出現負成長，主要受到亞洲與全球金融風暴所引起的整體性經濟衰退影響。且近年全球經貿情勢復蘇疲軟，國際天災人禍仍持續蔓延，臺灣經濟成長仍然低迷，2013年GDP年增率僅3.37%（經濟增長率為2.09%），雖當時“行政院”主計處指出，預估2014年第2季的經濟增長將逐步改善，但仍僅為3.84%，顯然過去高增長之經濟表現已不復見。整體而言，大約1997年之后臺灣GDP增長即進入低成長區，與先前的卅年截然不同，顯示總體經濟結構已產生變化。

雖然臺灣經濟增長趨緩，最近十數年畢竟還是有3%的GDP增長。以下，我們要檢視這十幾年的GDP成長有沒有反映在個人薪資上。如果沒有，為什么？

為了解臺灣的薪資變化，我們觀察臺灣近30余年每人每月薪資統計（見圖2），并且區分工業部門與服務業部門。由圖2可知，1980年工業部門每人薪資仍未達新臺幣1萬元，而經歷20年后至2000年則增加至39498元新臺幣，以年復增長率7%的速度增長，然而在近10余年卻并未有明顯改善，至2012年仍僅有44076元新臺幣，12年間每年薪資增長率不到1%。若再以物價膨脹率加以平減為實質薪資水平，臺灣近年的薪資水平的確不增反減。

此外，圖2亦將臺灣工業部門與服務業部門的加班費一并列出，值得注意的是，工業部門的薪資總計與加班費的變化走勢相近，且加班費比例可觀，顯示臺灣勞動工作薪資的成長，在很大程度上可以反映出工人們通過增加工作時間以換取加班費，顯然是通過更辛勤的工作（work harder），而非更有效率的工作（work smarter）或生產力的增加。我們在以下的分析中會指出，在全球化之下，臺灣勞工的薪資之所以受到全球化的不利沖擊，主要是因為許多產業沒有升級，企業是以“將工廠移至國外”延續其舊的生產模式。

為何臺灣近年無法有效地促進產業創新與轉型升級？從臺灣的企業結構與其經營模式可推敲一二。一方面，臺灣主要以中小企業為主體，企業家數占整體的97.67%，但中小企業銷售值占整體的30.23%（經濟部中小企業處，2013）。受限于企業規模特性，中小企業創新比例小、難度高，自然不易轉型。另一方面，臺灣為數不多的大企業卻多以“代工”等傳統企業生產模式為主，且在上游品牌廠不斷壓縮代工利潤的情況下，大企業只好紛紛尋求更低廉生產成本的投資地，形成“逐低成本而居”的外移現象，留在臺灣本地的僅有總公司的少數管理階層，甚至連研發人才需求都隨著產品外移而日漸萎縮。縱使有少數龍頭企業積極進行創新研發，然而受限于權重不夠，帶動臺灣整體平均薪資成長的力道有限。

順著前段思考，我們就能理解為何全球化的果實雖仍反映在臺灣的經濟增長中，但底層勞工分享不到。由于臺灣仍有總公司持續經營，因而國際訂單多仍以臺灣當地作為承接，然而受到生產線逐漸外移影響，形成典型的“臺灣接單、海外生產”現象，GDP隨訂單擴充而增加，卻不會投射到對國內勞動需求的增加上。

“經濟部”統計處的數據顯示，臺灣外銷訂單的海外生產比例逐年提高（見表1），由2001年的16.7%、2006年的42.3%，增加至2013年的51.5%。其中，又以信息通信產品的海外生產比例最高，2013年高達87.3%，顯示許多產業的外銷訂單成長已與臺灣本地的生產脫節，因而亦無法有效帶動勞動雇用需求。而外銷訂單的成長，多嘉惠于臺灣老板與白領階層，年輕員工與中底層員工無法感受到景氣的好處，僅有薪資凍漲、失業壓力、發展前景不再等不安感受。整體而言，臺灣經濟環境導致世代信心落差，年輕族群當然會感慨其薪資前景遠不如上一代。

臺灣薪資凍漲現象之因，島內已有許多學者提出論點，其中又以要素價格均等化定理（Factor-Price Equalization Theorem）的論述最為常見。要素價格均等化定理為諾貝爾經濟學獎得主Paul A. Samuelson于1948年提出，其認為經由國際商品貿易行為，可使不同國家/地區生產的相同商品所使用之生產要素價格趨于一致，包括工資在內。而臺灣企業“臺灣接單、海外生產”之生產基地外移，是以中國大陸、越南等地為主，而這些地方以工資、要素價格低廉為特性，是臺灣廠商愿意去設廠之主因。依要素價格均等化定理，這是當下臺灣勞工薪資“向中國大陸、越南看齊”的原因。

但要進一步說明的是，要素價格均等化定理的主要假設，包括各國生產技術相同、具有相同的消費者偏好、生產要素（如勞動力）亦為同質。然而“臺灣接單、海外生產”模式壓抑本地工資，卻不需透過該定理中“商品貿易”的管道而達成，而是直接將整廠的勞動需求移往臺灣之外，使得臺灣勞動需求曲線往左下方移動；此中推理與傳統的要素價格均等定理有所不同。

無論要素價格均等化定理在兩岸實現與否，臺灣凍薪問題的根本解決之道，就是應該要促進產業的創新與轉型升級，提高產業競爭力與產品附加價值，使本地產品與中國大陸、越南等地有所區隔。

2.2 所得分配

世代信心落差不僅受到年輕人薪資凍漲、失業率高所引發，同時亦受到所得分配不均所影響。早年Kuznets（1955）指出，隨著一國的經濟發展，所得分配不均程度會先惡化后改善，即為著名的倒U假設（inverted-U hypothesis），用以說明一國所得分配狀況隨經濟發展過程而變化的曲線，稱為Kuznets曲線。文獻中許多跨國實證結果支持Kuznets此一論點。然而，此假設也有部分文獻提出一些質疑，如Saith（1983）與Piketty（2014）。就臺灣的情況來看，在1980年之前臺灣似乎是個“特例”，隨著經濟快速發展，所得分配卻日益平均，但在1980之后，臺灣所得不均度快速上升，“特例”不再成立。

觀察臺灣近年所得分配的情況，透過主計總處所公布的基尼系數與戶數五等分位組之所得分配比變化（見圖3），可知臺灣近年所得分配有惡化之勢。臺灣1976年的基尼系數僅有0.28，至最新資料的2012年則提升至0.338，但仍低于同年美國的0.48與中國大陸的0.47。若就戶數五等分位組之所得分配比來看，亦呈現提高不均之現象：1976年的差距倍數為4.18，至2012年則提升至6.13。不論基尼系數還是戶數五等分位組之所得分配比，兩者皆在2001年受到全球網絡泡沫沖擊經濟而達到高峰，而后則停留在高水平，至今仍未見改善。

然而基尼系數與五等分位組之所得分配比，并非仔細觀察最高與最低所得者之所得變化，而是將“最高所得20%”及“最低所得20%”的家戶混在一起。若將群組再細分，進一步觀察臺灣最高所得5%與最低所得5%的倍數比變化（見圖4），可明顯發現貧富不均現象日趨明顯，已由1998年的32.74倍，增加至2011年的96.56倍，已是近百倍的所得差異。這個上升趨勢更能刻畫低薪族心里不公平的感受。

一般在所得不均議題上，除了關注靜態的分配不公平外，也關心實質的收入流動性（income mobility）。此為社經階級是否僵化，是否富者恒富、貧者恒貧之動態不公平指針。依據Piketty（2014）的分析，階級流動大體而言與資本家所收到的報酬比例有關。因而，本文進一步觀察受雇員工/資本家如何分享經濟發展的益處。

依據“行政院”主計總處的統計，臺灣受雇人員報酬占GDP之比重在近年呈現下滑趨勢（見圖5）。在1981年后經濟快速發展時期，受雇人員報酬占GDP之比重雖低于50%，但仍呈爬升走勢，并在1991年達到51.71%的高峰，然而隨后開始逐年持續下滑，至2012年已達到46.17%，低于30年前的水平。然此現象并非中國臺灣地區所獨有，美國、日本、韓國亦同樣面臨受雇人員報酬長期下滑之勢，但中國臺灣地區下跌速度較美國與日本更快（2010年，美國為55.32%；日本為50.6%；中國臺灣地區為44%），顯示臺灣所創造之經濟發展果實并未分給社會多數之受雇階層，因而造成社會底層的不公平感受更趨加深。

反觀企業主與大股東所仰賴的營業盈余項目金額，其占GDP之比重卻不降反增（見圖5），與受雇人員報酬的表現大相徑庭，從1991年的29.99%，增加至2012年的32.98%。雖然部分營業盈余乃作為企業未來營運所需之用，但資本報酬比例之增加，正符合Piketty（2014）書中所描述的“資本家日益膨脹”之趨勢。

就政府的角色而言，其理應力抗所得分配不均造成的社會不安，然觀察臺灣近年的稅改政策，卻難以感受此一思維之實行。首先，臺灣在近三屆“總統”任內已更換12任“行政院院長”、數任“財政部部長”，“不斷減稅”似乎是過去十余年來一貫的政策，包含備受關注的證交稅（1993年調降）、兩稅合一（1998年調降）、營所稅（2011年調降）、所得稅（1990年、1994年、1998年、2001年、2013年調降）等，亦包含其他細項降稅，如娛樂稅（1988年、1990年調降）、牌照稅（1995年、2001年調降）、地價稅（1989年、1991年、1994年調降）、遺贈稅（1995年、2009年調降）、房屋稅（1992年調降）、土增稅（1989年、1997年、2002年、2005年調降）、契稅（1999年調降）、貨物稅（1990年、1997年調降）、營業稅（1980年、1994年、1995年、1999年調降）等。名目繁多的減稅政策，絕大多數所減皆富人之稅，當然也是在惡化所得分配及有利于資本家。

再觀察臺灣近年稅收之結構（見圖6），可知所得稅占整體稅收之比重有日趨攀升之勢，由2001年的35%增加至2013年的41%，而證券交易稅及土地增值稅等較與資本利得有關之稅收比重，則由2001年的14%，下滑至2013年的10%。由此顯示臺灣近年形成了“凍薪的人繳稅、有資產的人減稅”的不公平現象。

2.3 居住正義

孟子所提“有恒產者有恒心，無恒產者無恒心”，意思系指有一定財產的人，才會有穩定的行為，安居才能樂業。對于華人社會而言，此觀念已根深蒂固，故對于購置房產仍有高度需求，因此居住正義亦成為近年臺灣不公平現象的主要討論議題之一。

根據美國顧問公司Demographia的《國際住房負擔能力調查》（International Housing Affordability Survey），2013年第3季房價/年所得比（house price to income ratios）排序較高的前兩名城市分別是香港的14.9倍、溫哥華的10.3倍（見圖7）。若對照臺灣“內政部”營建署所發布同期（2013年第3季）的房價/年所得比，臺北市高達14.88倍，僅次于香港；最新的2013年第4季數據顯示，臺北市房價/年所得比竟又攀高至15.0倍，而新北市亦有12.7倍，顯示大臺北地區儼然成為全球房價相對最貴的城市。對于年輕的受薪階級而言，若不靠父母資助，多將永難購屋，造成年輕世代的不公平感受又加劇。

造成民眾不安并非僅有房價一漲不回頭之現象，而是隨著臺灣過去數10年房地產飛漲，人民并未看到政府有積極作為。觀察臺灣房地產的稅制特色，考慮民眾普遍有“有土斯有財”的觀念，因而對于房屋或土地的持有稅率訂定較低，但在移轉時，則課以較高比例的土地增值稅，落實漲價歸公的概念。基此，2001年以前，土地增值稅的累進稅率為40%、50%與60%，但2002年立法院先是通過土地增值稅率享有3年減半的措施，并于2005年將累進稅率永久調降到20%、30%與40%。此外，臺灣土增稅與財產交易所得稅皆因公告現值低估等因素而有稅基偏低之情形，故實質所得稅率遠比20%～40%低。

依中研院“賦稅改革政策建議書”，如果以民眾持有兩千萬房屋與1百萬的2500mL排量轎車來做比較，房屋1年繳納房屋稅與地價稅約新臺幣2萬元，但轎車所需繳納的牌照稅與燃料稅之總和約新臺幣2.4萬，顯示持有高價房地產的成本極低。而前節所述許多產業“臺灣接單、海外生產”模式，亦因為工廠皆不在國內，制造業實體投資機會減少。這些廠商白領階級因接單增加而得到的收入，也多少因為實體投資機會不多，而轉投入房地產，惡化了房產價格之飆漲。因此，臺灣整體經濟與稅制環境造成擁房成本低、炒房有利，使其他實體投資報酬相形失色，企業亦缺乏誘因投入實體的生產投資或創新研發，進而造成臺灣整體經濟發展不利且房價不斷飆升的情形。

2.4 子女教育

對臺灣社會多數中下階層的家長而言，多年來教育機會大致均等，“子女受教育”是可信賴的跨代階級翻身機會；這其實也是兩千多年來華人社會“科舉”文化的另一個版本（C. Y. Cyrus Chu, 1991）。然而臺灣在1996年后“廣設高中、大學”成為教改核心，大學院校數量開始快速擴張，大學與獨立學院由1996年的67所增加至如今的140余所。觀察15歲以上的民間人口的各教育程度比重變化（見圖8），可知近年臺灣民眾大專以上學歷之比重已大幅提高，由1978年的8%，至2012年則已達4成的水平，顯示整體高教育程度的普及率快速提高。

教育普及與教育水平之提高，原是國家累積人力資本的重要管道之一，只是臺灣整體產業未隨經濟發展而轉型升級，隨著大學院校之大量擴充，且多由技職專科轉型而來，徒有知識訓練卻未有工作經驗之大學生反而成為失業高危險群。依據主計總處統計，臺灣不僅整體失業率不斷攀升，近年大學以上學歷之失業率更是居各教育程度之冠，2012年已超過5%（見圖9），相較1979年僅不足2%的水平，已不可同日而語。

此外，教育問題中更令人擔憂的是，臺灣呈現高學歷、高失業率且低薪資的現象。最新的2013年人力運用調查報告指出，臺灣受雇就業者中具有大專以上學歷者占整體的52.26%（448.5萬人），若以每月主要工作收入不足3萬新臺幣為界限，有近1/3（29.77%）之大專以上學歷者未達此一薪資水平，其中又以大學及以上學歷的35.74%之比例最高。這顯示臺灣高教育水平與高薪資水平相關性漸趨不明顯。如果薪資能反映勞工之生產力，則上述數據顯示教育對于生產力高低的傳訊機能亦降低。這樣的發展顛覆了以往“讀書進階翻身”的期待，當然更加深年輕人對于未來的愁景。

除此之外，進大學本身也存在階級問題，更可能拉大貧富差距、不利于階級流動。依據“教育部”統計處的資料，2011學年度高級中等以上學校學生申請就學貸款達39.59萬人，其中公立大專院校有7.14萬人，私立大專院校則高達27.71萬人，比例差異懸殊。此外，根據“立委”運用減免學雜費資料所做的統計，低收入戶在各校占學生比例（2013年度），公立大學較私立大學為低、公立技職較私立技職為低。另外，比例最低的5間學校，分別為陽明大學、臺灣大學、交通大學、臺灣“中央大學”與臺灣清華大學等公立大學；比例較高的5間學校，分別為慈惠醫專、高鳳數位內容學院、和春技術學院、育英醫專、臺東專校。上述數據皆顯示學費較便宜、辦學較好的臺灣公立大學里貧窮學生的比例較低。

此外，臺灣二十年來教改不斷，主要目的在于使考試簡單化、暢通教育進階之管道，取而代之的是學生須輔之以其他才藝等成績，以利升學至頂尖學校。這些才藝補習支出，當然較不利于家庭較貧困之子女。

綜觀臺灣的教育體制與政府資源的配置，較多的資源被投注于學費較低的公立學校，但其就學學生則多來自社經地位較高的家庭，且加以前文所述之私校學生的就學貸款負擔較大，畢業后又面臨高學歷高失業、低薪資之困境，諸多現象反映出教育進階的管道也開始逐漸不利于中下階層。

2.5 階級流動

談及階級流動停滯問題，就必須探討遺產稅政策修改對臺灣階級流動之影響。先不論遺產稅免稅額之部分，僅就遺產稅稅率而言，臺灣遺產稅原本最高邊際稅率為50%，至2009年大幅降至10%。相較于國際各國遺產稅稅率，美國的遺產稅制屬總遺產稅制，稅率在18%至50%之間；日本采取分遺產稅制，稅率在10%至70%之間；德國采取分遺產稅制，稅率在7%至50%之間。以上皆顯示臺灣過去遺產稅訂定50%的最高邊際稅率并不算太高。此外，Piketty和Saez（2013）推導出最適遺產稅，乃介于50%～60%，因而臺灣2009年調降遺產稅稅率，確實令人難以理解。

美國政府近年開始實行追討富人全球稅的相關措施，稱為《涉外賬戶稅收遵從法案》（Foreign Account Tax Compliance Act），主要針對過去未誠實申報海外資產的美國人進行討稅。如此作為除了能增加國家稅收，亦能稍微減緩貧富差距日趨擴大。臺灣當局固然不易執行跨國追稅，但是為吸引富人資金回來而大降遺產稅，也是明顯地向富人傾斜。

就階級流動的觀點，遺產稅乃最該課稅之項目。依照臺灣遺贈稅法之規定，每一年度父母可分別以個人名義贈予子女的免稅總額各為220萬新臺幣，即夫妻每年共可享440萬新臺幣的免稅額。若卅年長期規劃，父母可以留給子女的免稅遺產，其實超過億元。由此看來，上述遺產稅之修改，僅明顯嘉惠于財產極豐厚的大富豪，極不利于動態階級流動。縱使2009年的賦稅改革委員會的非官員委員多持反對意見，但“吸引資金回臺”成為當政高位者之主要思考邏輯。吸引資金回臺其實忽略了前述資金回流未必流向實質投資，反而炒高房價，更加劇社會不公平之感。

再者，臺灣租稅負擔多低于世界各國，實難再透過降低租稅以刺激經濟。依據“財政部”2014年2月7日向“行政院”所報告的“財政健全方案”, 2013年賦稅收入占GDP比重的租稅負擔率，中國臺灣僅有12.6%，低于新加坡的14.1%、日本的16.8%與韓國20.2%，顯示臺灣租稅負擔率明顯低于鄰近主要競爭國及地區。在此情況下再降遺贈稅，更易予窮人階級剝奪感。稅收降低后，各種政府之教育、健康、社福支出均降低，依Piketty（2014）之論述，更不利于動態階級流動。

3．結語

上述說明的社會不公平之五大面向，包含“薪資凍漲”“所得分配”“居住正義”“子女教育”“階級流動”等，雖各自成因變異不同，但實際息息相關、環環相扣，反映過去十余年臺灣經濟轉型未成功的后遺癥。

依國際貿易的傳統觀點檢視臺灣經濟成長歷程與產業結構變遷，多以雁行理論（flying-geese model）來說明（Akamatsu, 1956, 1962;Chow, 1990；陳宏易與黃登興，2009）。雁行理論以往廣泛應用于解釋日本-亞洲四小龍-中國大陸與東南亞新興國家的經濟發展形態，但近年來日本優勢不再，中國大陸、韓國、印度皆奮力崛起，一改以往“單雁領頭”之態勢，而形成多個產業雁群各有領先者。“雁行理論”動態發展的主要概念在于，身為雁首與雁身的經濟體必須不斷產業升級，以承接新的全球產業主流。在中國大陸、韓、印等加入形成“多雁競逐”的情形后，臺灣的競爭環境更為嚴峻。

我們認為，臺灣當前五個面向的社會不公平，有多項皆是亞洲新興“多雁競逐”環境下，臺灣創新不足、調整不夠的后遺癥。臺灣經濟該轉型未轉型，許多企業只是以工廠外移因應，久而久之使島內既缺投資，亦缺實質勞動需求，使得經濟成長的果實多落入資本家與管理階層。再加上稅制不公、遺贈降稅、實質投資機會不足，管理階層之所得與由外流入之資金投入房市，高房價更惡化了所得與財富分配。

在臺灣社會，不當的教改也使不少高學歷年輕人畢業前景堪慮；他們的起薪十余年凍漲、貧富差距擴大、房價不斷飆升、階級不易改變，皆讓社會對立加深，也使臺灣優秀人才不斷外移。前述五個面向的社會不公平，其根本環節，皆在于臺灣經濟轉型之失利、稅制之崩壞、教育之扭曲。這些政策必須要改弦更張，社會不公平的問題才可能從根上解決。

參考文獻

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