第一單元 公平與發展的內涵與關聯

底線公平：公平與發展相均衡的福利基點

景天魁

（中國社會科學院學部委員、社會學研究所研究員）

公平和發展，正如魚和熊掌一樣，人人希望兼而得之。其實，二者雖有相統一的一面，但又常常是相矛盾的。公平本身是有矛盾的。在起點公平、過程公平和結果公平之間，如果堅持了起點公平，但因為每個人、每個地區的條件不同，結果未必公平；如果堅持了過程公平，但因為起始條件不同，結果也未必公平；如果堅持結果公平，起點或過程就未必公平。可見，三者之間，可能頂多有兩者可以保持一致性，三者難有同時實現一致性的可能。同樣，發展本身也是有矛盾的。首先，任何發展都是有條件的，如果不顧條件超限發展，只能適得其反；其次，任何發展都要付出成本和代價，那就有讓誰來承擔的問題；最后，發展的成果也有歸誰來享受的問題。

既然公平本身有矛盾，發展本身也有矛盾，那么，當公平與發展遇到一起的時候，矛盾就更是錯綜復雜了。面對此種復雜情況，所謂一般公平、抽象公平、絕對公平，都是說著好聽，無法實現的，而且如果真要照著去做，只能導致不公平。而一味地追求發展，難免會損害公平。無條件（抽象）發展、無節制（絕對）發展是不可持續的，而且會釀成危機。

在中國內地的實踐中，在經濟發展方面，人們長期對公平和效率的關系爭論不休，莫衷一是。改革開放之初，曾經提出“效率優先，兼顧公平”，實際上很難兼顧；后來又提出“一次分配講效率，二次分配講公平”，前者是做到了，后者很難做到；再后來又提出一次二次分配都要既講效率又講公平，要真正做到更不容易。一個明顯的表現，就是在以往的30多年里，GDP和基尼系數雙雙飆升，GDP增長很快，連續一二十年超過兩位數，基尼系數上升也快，每年增加不少于0.01，二者“比翼雙飛”，恰恰說明公平和發展相悖而行。

公平與發展不協調，更為突出地表現在社會方面。因為要優先發展經濟，堅持以經濟建設為中心是基本路線的重要原則，所以，長期以來，形成了“經濟這條腿長，社會這條腿短”的失衡問題。這個問題集中地反映到社會保障和社會福利建設上。可以說，社會保障和社會福利建設是靈敏地反映公平與發展關系狀況的“晴雨表”。

本文的討論僅限于中國內地，僅限于社會保障和社會福利領域，并且僅限于改革開放至今的這個時段。在這里，我們明顯地看到實現公平與發展的種種限制條件。第一，這一時期的人均GDP正處于從幾百美元到幾千美元的爬坡過程中，個人繳費能力很弱，國家財力也有限；第二，國家整體戰略是優先發展經濟，對社會保障等民生事業長期投入不足；第三，居民收入差距、城鄉差距、地區差距長期處于持續拉大的態勢，社會保障和社會福利制度對于縮小三大差距只是杯水車薪，難以發揮促進公平的作用；第四，主要的社會保障制度長期局限在城市職工并且主要是國有企業職工的范圍內，覆蓋面小，擴面速度慢，保障層次低，廣覆蓋的任務十分艱巨；第五，在多年努力擴大社會保障覆蓋面的過程中，由于采取“碎片化”的推進方式，城鄉之間、地區之間分頭實施，標準不同，造成了新的不公平。

那么，在上述限制條件下，在社會保障和社會福利建設中，能否以及如何實現公平與發展的均衡？我們既要保持經濟較快增長，又要促進社會公平，希望魚和熊掌都能兼得。一方面，要保持經濟快速發展，就不能過快過高地提高福利，必須從實際出發找到適合國情的社會福利模式；另一方面，要促進社會公平，就不能片面追求GDP。人們主觀上希望加快發展，但現實表明發展不是越快越好；同樣，公平也不是越絕對越好。那么，適當的“度”在哪里？公平與發展的均衡點在哪里？底線公平理論就是在這種背景下，為了回答這一問題而提出來的。

一 確定公平與發展相均衡的福利基點：經驗基礎與基本理念

在中國內地的社會保障和社會福利建設過程中，對于如何處理公平與發展的關系有著豐富的實踐經驗。計劃經濟時期，長期實行平均主義，但這主要是在一次分配領域，主要表現為全國基本統一的工資制度和農村人民公社的工分制度。而在二次分配領域，長期將社會保障局限在城市職工的狹小范圍內，其時占總人口80%以上的農民被排斥在社會保障制度之外，二次分配是很不公平的。改革開放以后，大約自20世紀80年代中期到21世紀初的一二十年間，由于原有的農村合作醫療制度很快解體，幾億農民一度陷入缺醫少藥的困境；另外，農村地區基礎教育經費短缺，地方財政無力承擔義務教育經費，致使“看病難、看病貴”“上學難、上學貴”成為呼聲甚高的社會問題。

總結以往的經驗教訓，可以發現解決上述問題的關鍵，并不在經濟發展本身，甚至也主要不在社會保障和社會福利本身，而在于明確政府責任和市場機制之間的界限，以及它們的結合點。也就是要明確在社會保障和社會福利制度建設中，哪些民生需要的滿足和項目的實現是政府必保的，哪些是可以由市場去調節的，當然也可以由政府、市場、家庭、個人、社會組織采取某種責任分擔的方式。社會保障和社會福利包含的制度很多，項目更多，而且變化很大，必須在不穩定的因素中找出比較穩定的因素，在不確定的關系中找出比較確定的關系，在相互交錯的關系中找出標志性的關系，在難以把握的總體中找出代表性的局部。

研究發現，在諸多制度中，有三項是滿足每個人的基本生活需要和發展需要的，它們是最低生活保障、基礎教育、基本醫療保障，這三項關乎人的生存，當然也是發展的基礎。因而是政府必須承擔的責任底線。政府的責任當然不限于此，這是底線，不是全部。但是，更高的生活需要和發展需要以及享受型需要的滿足，則可以通過市場機制，并且由政府、市場、家庭、個人、社會組織采取某種責任分工的方式合理分擔。這樣，底線部分福利體現的是社會成員在基本保障權利上的一致性，非底線部分福利體現的是差異性。我們明確界定和擴展“公平”的含義：權利一致性是公平，權利差異性只要是合理的，例如多勞多得、多繳多得、長繳多得，也是公平。由此，我們就把社會公平區分為保障權利一致性的公平和保障權利差異性的公平（多勞多得、多繳多得、長繳多得），二者合起來共同組成了底線公平。在這里，“底線”不是從保障水平高低的意義上確定的，而是指政府責任和市場作用的邊界，政府、市場、家庭、個人、社會組織必須承擔的、不容推卸的責任底線。從機制來說，底線部分是剛性的，必須做到的；底線以上部分是柔性的，可以有差別的。

底線公平明確了在社會保障和社會福利中的各個主體的責任界限，就可以在此基礎上對各種利益關系、責任關系進行剛性的和柔性的調節，為建立一個具有適度性、適應性與適當性的普遍整合福利模式奠定基礎。在這個意義上，可以說底線公平是實現公平與發展相均衡的福利基點。

依據“底線公平”概念，對公平與發展相互關系的調節應該遵循如下原則：①全民共享原則，主要處理“大福利”與“小福利”亦即普遍福利與特殊福利的關系；②弱者優先原則，主要處理富人與窮人、強勢群體與弱勢群體的關系；③政府首責原則，主要處理政府與市場、政府與社會之間的關系；④社會補償原則，主要處理個人與社會之間的關系；⑤持久效應原則，主要處理經濟與社會、近期利益與長遠利益之間的關系。

二 底線公平：公平與發展相均衡的制度機制

按照“底線公平”的概念和原則，社會保障和社會福利制度不再是羅列式的幾大塊——社會保險制度、社會救助制度、社會福利制度（“小福利”）等，而是形成一個有內在邏輯結構的底線公平制度體系。它包括三種基本類型：一是體現社會福利權利一致性和滿足社會成員底線福利需求的底線福利制度，它具有基礎性、平等性、政府首責等特性，包括最低生活保障制度、公共衛生和基本醫療制度、義務教育制度和公共福利制度等；二是體現社會福利需求差異性和滿足社會成員非底線福利需求的非底線福利制度，它具有差異性與選擇性特征，主要包括各種個人賬戶制度、補充保險制度、商業保險制度和完全積累性制度等，非底線福利制度對于實現“有差別的社會公平”具有重要的現實意義；三是同時兼顧社會成員底線福利需求和非底線福利需求的跨底線福利制度，它在同一社會福利制度中體現社會權利的一致性和差異性的統一，主要包括各種“統賬結合”制度、社會服務制度以及社會互助制度等。

由于將社會保障和社會福利區分為基礎部分與非基礎部分，這就容易明確政府責任與市場作用的邊界，便于形成多元主體的責任結構，可以實現對社會保障和社會福利運行過程的有效調節。

底線公平的運行和調節機制是：①剛性調節機制。“剛性機制”強調政府在滿足社會成員的底線福利需求時負有不可推卸和不能回避的“底線責任”和“首要責任”，這種責任既是一種政治責任，也是一種經濟責任，還是一種道德責任；②柔性調節機制。“柔性機制”強調非底線福利責任主體的多元化，充分發揮市場機制、慈善機制、互助機制、自助機制在非底線福利供給中的作用；③基于反饋調節的剛柔相濟機制。利用對社會福利效應的測量，依據底線公平理論，我們可以確定底線部分社會福利向量，通過對它的控制來調節社會福利狀態和社會福利效應之間的關系，建構社會福利的輸出反饋控制系統。以此為基礎，探索“剛性機制”與“柔性機制”相互結合的條件、方法和途徑，形成剛柔相濟的調節機制。

社會福利項目的供給與需求是一對矛盾，從供給出發與從需求出發會得出完全不同的結論。而供求機制就是用來協調社會福利供給與需求之間的關系，尋求福利供需平衡，防止福利供求失衡進而引發其他經濟社會問題。以上三種機制，就是要在協調供給主導及需求主導的基礎上建立供求平衡機制，使社會福利達到供需平衡狀態。

體現上述概念和原則，包括上述制度架構和調節機制的底線公平福利制度模式，具有以下特點。

1．普遍性。著眼于絕大多數人民群眾的基本需要，優先滿足中低收入群體的迫切需求。只有這樣，才能真正滿足富裕群體的利益（一種社會變化的合理性，取決于讓獲益最小的群體的狀況得到最明顯的改善）。

2．實效性。底線公平比“一般公平”更有利于實現社會公平。有重點的公平比所謂“全面公平”更有利于真正實現普遍公平。需要的重點與政策供給（福利供給）的重點，如能恰好吻合，則其效果是最佳的。對發展中國家來說這是福利制度成敗的關鍵。

3．均衡性。底線公平是實現增進普遍福利與保持經濟健康和持續發展相結合的可行路徑——既能夠從特殊福利轉變為普遍福利，也能夠讓實現普遍福利的過程形成促進經濟增長的內生動力。福利水平要與經濟發展水平和狀況相適合，經濟上能夠支撐和持續，福利增長沒有超出經濟的支持能力，不會成為經濟上難以承受的負擔，反而能夠為經濟增長拓展新領域、增加新源泉。在這個意義上，底線公平能夠作為社會福利與經濟發展的均衡點。

4．適應性。底線公平福利制度模式著眼于適應基本國情、社情和人情，適應經濟和社會的轉型，適應市場化所帶來的社會結構和職業的變化，適應城市化所帶來的大規模人口流動和身份轉變。總之，它不是脫離實際去空談水平高低和規模大小，而是切近人民群眾的實際需要，符合經濟社會的發展階段，講求實效。

5．適當性。這一制度模式能夠促進福利權利與福利責任的統一，促進并實現補缺型與普惠型、剛性與柔性、強制與自愿、政府與市場、差別與一致、整體協調與多方共擔相結合，它是一種綜合、包容、多元、協調的福利制度模式。

底線公平理論與現在正在實行的社會保障制度全覆蓋、基本公共服務均等化、城鄉一體化等政策和實踐的基本精神，都是相一致、相吻合的。

三 底線公平：公平與發展相均衡的內生動力

所謂“福利模式”，不僅包含制度意義上的“模式”，還包含體系意義上的“模式”。或者說，應該將制度模式擴展為體系模式。特別是應該把那些其本身不完全是社會保障和社會福利制度，卻對于社會保障和社會福利制度的運行和維系具有重要意義的社會要素納入福利模式之中，這對于增強社會保障和社會福利的內生動力尤其是必要的。

迄今為止，中國乃至世界的福利實踐都面臨一個難解的問題——要么福利特殊化，局限在一個有限范圍里，無法普遍化，因而無法解決公平性問題；要么普遍化了，卻又失去了效率，減弱了社會活力，因而無法解決可持續問題。要解決這一難題，必須尋求實現公平與發展相均衡的內生動力。也就是不把創造福利的因素放在福利體系之外，而是把它們內化到福利體系之中。這里最重要的創造福利的因素，就是教育福利、勞動就業、社會服務和健康實現方式。它們本身既具有重要的福利意義，也是實現普遍福利最重要的內在因素。因為，所謂從“特殊福利”走向“普遍福利”，就要強調福利對象的全民性。既然所有的社會成員都將被納入社會福利體系中，那么，創造福利的因素也就必須被納入社會福利體系之中。否則，如果還沿襲特殊福利時期的舊觀念，福利享受者只獲取、不付出，福利是單向的惠予，責任和義務不掛鉤、不對稱，那么，福利從哪里來？這樣，所謂的“普遍福利”豈不是成了“天上掉餡餅”？普遍福利涉及養老、醫療、就業、收入、教育、住房、生活和社會服務等民生內容，其中，既有普惠性的方面，也有創造福利的方面。除非沒有勞動能力者，可以另當別論；凡是有勞動能力的人，必須首先創造福利，盡到應盡的責任，然后才有享受福利的權利。

對于發展迅速的轉型中大國而言，要達到福利基本關系的均衡很難，而要在劇烈變動中保持均衡更難。這就要求福利系統不僅要能夠與外部條件和環境保持平衡，系統內部也要有自我維持、自我調節、自我平衡的能力。而底線公平，有助于解決公平與效率、福利與發展的關系，將發展性要素內置于福利模式之中，實現福利系統的內外平衡。

（一）教育福利

盡管教育不一定完全是福利，但從發展性福利的觀點看，教育福利具有重要意義。國內外的經驗教訓告訴我們，不要僅僅關注社會保障和社會福利水平，更重要的是社會福利結構；不能僅僅重視提高社會福利在財政支出中的比重，更要重視財政支出的結構。我國要實現現代化，要想在世界科技和經濟發展中居于領先地位，就要真正提高國民素質，為此必須首先把教育支出比重提到很高水平。我國初中文化程度及以下的勞動力所占的比重仍然很大。根據2000年第五次人口普查數據測算，全國初中文化程度及以下的勞動力所占的比重高達47%，這一比例在農村地區則高達近60%。我們不能滿足于所謂九年義務教育，要鼓勵有條件的地方率先擴大義務教育年限，全國也要逐步爭取將人均受教育年限提高到發達國家的水平。大量研究證明，教育福利投入具有很高的經濟回報率，讓教育福利在福利結構中居于突出地位，教育投入就可以轉化為增進福利的可靠源泉。

（二）勞動就業

福利是普遍性的權利，但這種權利本身不產生福利。福利要想持續，就必須激發勞動和就業的積極性。福利不是消極地應付失業，而是積極地促進就業；不是被動地緩解貧困，而是主動地消除貧困；不是純粹的消費，而是發展性投資。

中國要實現現代化，實現民族復興，真正可以依賴的就是無與倫比的人力資源，我們必須對人力、人才變化情況保持高度的敏感。因此，福利與勞動的關系就顯得特別重要。福利和勞動本質上是相輔相成的。但是如果福利制度設計欠妥，二者也可能相互抵消。實踐表明，并不是只有福利水平很高了，才可能產生福利依賴，高低總是相對的，即使是現在的低保，如果與最低工資標準不保持恰當的比例，那么就有可能帶來一些不良后果。在一些大城市，已經有一定數量的低保人員就業意愿明顯下降，有勞動能力而不就業的人數顯著上升。而一旦滋生“福利病”，我國人力資源豐富這一最大優勢就可能轉化為最大的劣勢。一個好的福利模式應該能夠激勵勞動、促進就業，凡有勞動能力者，人人有工作，社會才好管理；人人靠勞動立世，才有基礎正義和底線公平。

（三）社會服務

老齡化問題，已經構成對福利制度可持續能力的最大挑戰。中國“未富先老”，陡增了應對的難度。而導致危機的因素可能正好成為化解危機的力量。實現轉化的關鍵是在資金保障之外，大力發展服務保障，建設服務型社會。一般而言，面向大眾基本需要的服務保障是成本低廉的——人人都可以攙扶老人，人人都會給老人捶捶背，這些都不需要什么成本，但效果極佳。中國人多，提供服務的能力就強，并正可以倚重中國社會結構和文化優勢。中國人代際聯系緊密，家庭倫理深厚，親屬鄰里守望相助，如能在政策上大力倡導社會服務，支持服務型組織，發展服務型產業，即可推進服務型社會建設。我們要將生活型服務業置于與生產型服務業同等重要的地位，從對就業的貢獻率來說，生活服務業提供的就業崗位將大大多于生產服務業；從對生活品質的貢獻率來說，生活服務業的貢獻遠大于生產服務業；即使就對GDP的貢獻而言，生活服務業也可與生產服務業相比肩。由此可期望服務型社會成為中國福利模式的最大優勢。

（四）健康實現方式

西方高福利制度解不開的難題是醫療“無底洞”，醫療支出憑借單一治療的生物醫學模式和高技術崇拜這兩只翅膀而成了脫韁的野馬，將醫療保險拖入無法擺脫的困境。我們的醫療衛生要重在預防、“上醫治未病”，重在養成良好生活方式，在此正可以發揮中國的養生修身、中醫中藥、中西醫結合的獨有優勢。目前的疾病60%是因不良生活方式造成的，現在的醫療支出卻90%用于疾病臨床治療。我們要將單一治療模式轉換為全面健康模式，讓醫療支出不再是“無底洞”，讓健康生活方式轉換成支持發展的不竭源泉。由此走出一條發揮中國特有優勢的醫療保健道路，讓健康中國人成為福利發展的主要象征。

綜上所述，盡管我們不可能在短時間內把人均收入提高到世界先進水平，但可以通過總結國內外經驗教訓，發揮中國的制度和文化優勢，創造適合中國的福利模式，讓中國人過上有尊嚴的幸福生活。而教育為基、勞動為本、服務為重、健康為要，應該是中國福利模式的主要優勢。

四 底線公平：走向公平與發展相均衡的實踐探索

2003年以來的十多年間，中國內地社會保障和社會福利建設獲得突破性推進，別開生面。長期局限在城市職工范圍內的社會保障局面被沖破——城鄉低收入群眾的基本生活得到保障；由財政承擔全部義務教育經費使教育公平有了可靠基礎；7億農民結束了缺醫少藥、看不起病的歷史，他們非常感激“政府掏錢給農民看病”；政府給老人發放津貼、資助他們享受養老保險。在短短十年時間內，中國內地13億人實現了社會保障制度全覆蓋，這是一個了不起的歷史成就。這個普遍化的過程與底線公平理論是契合的，或者說，底線公平理論可以對最近十多年中國內地社會保障和社會福利的突破性推進做出解釋，反過來說，這個理論也就由此得到了驗證。

（一）守住底線，政府首責，有序推進

從1999年開始，城市最低生活保障制度由中央財政承擔，自此開始，保障水平連年提高，保障對象基本做到“應保盡保”。經過多年實踐，保障制度已經基本完善，每年有2100多萬城市低收入居民基本生活得到保障。

2003年新型農村合作（簡稱“新農合”）醫療制度經過試點后開始普遍推廣，資金大頭由財政承擔，籌資水平由最初的人均30元（中央財政出10元、地方財政出10元、農民個人出10元），連年提高，2014年達到400元左右，加上政府提供的大病救助，基本可以滿足農民的看病需求。到2008年，短短5年時間，參加“新農合”的人數已經超過應參加農民的90%, 2013年達到98%，實現了全覆蓋。全國新農合籌資和支出情況見表1。

自2006年開始農村義務教育經費保障機制改革以來，中央財政加大了對中西部地區資助力度（中央財政和地方財政各承擔50%），向全國農村義務教育階段學生免費提供了教科書，提高了中西部地區義務教育階段生均公用經費基本標準等。

2007年，我國開始在全國普遍推行農村最低生活保障制度，截至2013年全國農村享受低保人數達5388萬人。此項制度的意義，不僅在于為消減農村貧困做出了重大貢獻，而且在于它沖破了橫亙在城鄉之間的制度壁壘，率先實現了最低生活保障制度的城鄉整合。

以上優先推行的制度，都是底線公平理論所指的“守住底線”的標志性制度，政府首先承擔起責任，財政承擔了全部或大部分資金保障。實踐證明，底線守住了，整個社會保障和社會福利制度建設的局面就打開了。由此，底線公平理論所確定的制度建設優先順序（福利基點），得到了確證。

（二）責任分擔，形成合力，普遍覆蓋

面對著13億人的龐大福利需求，在人均收入僅在幾百美元到幾千美元的階段，單靠財政力量確實難負之重，必須廣泛地動員各方資源，需要政府、企業、家庭、個人以及社會組織合理分擔，形成合力。

按照這一思路，國家從2009年起在農村建立幾經周折才出臺的新型農村社會養老保險制度（以下簡稱“新農保”），2011年起開始推行城鎮居民（非職工）社會養老保險制度（以下簡稱“城居保”）。由于思路對頭，政策設計合理，工作進展神速，截至2011年12月底，全國新農保、城居保總參保人數達到3.64億人，其中領取養老金人數達到1.03億人。2011年試點工作預期目標基本實現，2012年即在全國范圍內實現了兩項制度全覆蓋，本來預計到2020年才能實現的全覆蓋任務，結果比預期快了8年。截至2013年底，全國新農保、城居保參保人數已達4.98億人，其中領取待遇人數達1.38億人，加上職工養老保險，合計覆蓋了8.2億人。

這一實踐過程，證明了將社會公平區分為權利一致性的公平與需求差異性的公平，相應地，將社會保障和社會福利制度區分為體現權利一致性的底線福利制度、體現需求差異性的非底線福利制度以及兼顧權利一致性和需求差異性的跨底線福利制度，有助于清晰地明確各個主體的責任，確定他們相互的責任結構，這就可以突破原有制度理念的局限。不然的話，農民繳不起費，也就被拒于制度之外，城市非職工居民沒有工資收入，也無法參加各項社會保障，制度理念的局限造成了制約擴大制度覆蓋面的“死結”。在這些制度出臺之前，由于無法跨越城鄉壁壘，也無法跨越正式職工與非職工的職業界限，每年所謂的“社會保障擴大覆蓋面”，充其量只能年均擴大不到1000萬人，主管部門盡管很努力，也只能年年叫喊“擴面難”；而在這些制度出臺之后，由于理念突破了，責任分清了，制度門檻降低了，社會保障和社會福利制度建設普遍化的新局面就打開了，年均擴面速度大約提高了十倍。

（三）參保自愿、水平分檔、自主選擇、多繳多得

社會保障和社會福利制度普遍化的進程之所以順利而且迅速，在制度設計中的一條重要經驗是沖破了原有的社會保險剛性原則，摻入了柔性機制。既不是強制規定，也不是“一刀切”，而是讓農民、讓城市居民（非職工）志愿選擇，參加與否自主決定。“新農合”每年繳費，當年兌現，資金基本不留結余，讓農民當年見到實效。如不愿意，可以退出。

在籌資標準上，一般分為若干檔次。例如，城鄉居民養老保險的繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，省（區、市）人民政府可以根據實際情況增設繳費檔次，最高繳費檔次標準原則上不超過當地靈活就業人員參加職工基本養老保險的年繳費額。參保人可以自主選擇檔次繳費，多繳多得。

養老保險采取社會統籌與個人賬戶相結合的方式，社會統籌部分體現無差別的公平，個人賬戶部分體現有差別的公平。今后需進一步完善基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策，強化長繳多得、多繳多得等制度的激勵機制。

（四）制度整合，普遍福利，增強公平性

2012年開始，針對社會保障制度“碎片化”問題，我們探索實現制度整合和統一，優先整合的是“新農保”和“城居保”。國務院于2014年2月正式頒布《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，要求到“‘十二五’末，在全國基本實現“新農保”和“城居保”制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接。2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度”。職工基本養老保險制度也要逐步實現全國統籌，職工基本醫療保險制度努力實現省級統籌，這樣可以大大增強社會保障的公平性。

2009～2012年，我們也依據底線公平理論，設計了“普遍整合的社會福利模式”（景天魁，2014）。這一模式，是針對社會保障和社會福利制度“碎片化”現象嚴峻的現實，為了增強制度的公平性、適應流動性、保證可持續性而設計的。“普遍整合的社會福利模式”包括理論基礎、基本特征、制度構成和運行機制等部分，比較全面地設計了實施路線圖。

實現普遍整合必然是一個不斷探索創新、穩中求進的發展過程。也就是說，既要發展福利的普遍性，也要取消福利的特權性；既要尊重中國人傳統的福利習慣，也要發展新的福利支持措施；既要注意福利體制改革可能帶來的社會沖擊，也要考慮福利發展不足可能帶來的社會風險。所以，在實踐上推動普遍整合的福利體系建設，必須立足于對特定歷史階段中國國情的考量，既要努力做到適合當下國情，也要預測到國情的走勢。例如必須明確我國福利體制發展的老齡化背景，著眼于化解老齡化危機，既要重視生產型服務業，也要重視發展生活型服務業。

最近十幾年的社會保障和社會福利建設實踐，打破了以往幾十年的僵局，覆蓋面迅速擴大，有的在一二年之內，頂多在三五年之內就實現了制度全覆蓋。中國的社會保障和社會福利已經或正在實現從補缺型向制度型、從特殊福利向普遍福利的飛躍。在這一涉及13億人最切身利益的生動實踐中，底線公平理論已被證明是與中國內地宏大規模、復雜艱巨的實現廣覆蓋、多層次、水平適度的社會保障和社會福利制度建設實踐相符合的，在這一實踐中它發揮了作用，得到了檢驗，也得到了充實。2012年廣東省委在全省第十一次黨代會的工作報告中，率先將底線公平原則作為導向性原則之一，強調：“建設幸福廣東，必須強化制度保障。要以規則公平、機會公平、底線公平為導向，加強社會領域基礎性制度建設。”這是在一個省委的重要文件中首次明確以“底線公平為導向”。“基礎性制度建設”這個提法，區分了“基礎性制度”與“非基礎性制度”，不是籠而統之地講制度建設。同樣，在同一項制度中，也可以有基礎性部分和非基礎性部分之分。這就有了重點，也就是明確了“導向”——就制度的對象而言，“導向”就是面向大多數人民群眾，他們是占人口大多數的中低收入階層；就制度的內容來說，就是優先滿足人民群眾的基本需要（生存、健康、發展）；就制度體系來說，優先加強基礎性制度建設——這些正是底線公平理論在社會建設中鮮明強調的重點。同時，其他一些省部文件，全國社會保障的“十二五”規劃，也體現了底線公平原則或者強調“守住底線”。這些都表明，底線公平理論是立足于中國內地的民生建設實踐的，既是關于民生問題基礎理論的一項探討，也是一項政策研究，或者說是一種“民生社會學”。而它關注并努力回答的核心問題就是公平與發展如何實現均衡。

當然，底線公平理論的適用性在時間和空間上都是有限的。內地和港澳、大陸和臺灣，社會保障和社會福利的制度實踐不同，相應地，任何相關理論都會表現出有限性。盡管理論的本性總是企圖擴展自己的適用范圍，不過，對筆者來說，倒是更加希望底線公平理論能夠凸顯有限性，甚至能夠盡快被超越、被否定，因為那應該表明社會保障和社會福利事業又有重大發展了，人民的福祉又有明顯增進了，而這正是這一理論的使命和初衷。盡管如此，底線公平理論比一般公平（抽象公平）更有助于實現公平與發展的均衡這一結論，仍有可能不僅僅適用于中國大陸（內地），不僅僅適合于以往幾十年的實踐，這一適用性問題有待于更廣泛、更長期的實踐加以檢驗。

參考文獻

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