為了發現能夠適合各個民族的社會規則，則需要有一種最高的智慧：它足以洞察人類的全部感情同時又能夠不受任何感情的支配；它同人性沒有一點關系，卻又可以讓我們認識人性的深處；雖然它自身的幸福和我們沒有關系，但是它自己卻又非常愿意關注我們的幸福；最后，在時世的推移中，它照顧到長遠的光榮，可以在這個世紀工作，而在下個世紀享受。要想給人類制定法律，簡直是要有神明相助才行。

卡里古拉依據事實而作的推論，柏拉圖在他的《政治篇》中則依據權利以一樣的推論對他自己所探求的政治人物或君主作出了規定。然而，假如說一個偉大的國君確實是一個極其罕見的人物，那么一個偉大的立法者又如何呢？前者僅僅算是像模型一樣遵循著后者的規劃。一個是發明機器的工程師，另一個僅僅是安裝機器以及開動機器的工匠而已。孟德斯鳩曾說過：“在社會誕生之時是共和國的首領在建立制度，這之后便是由制度來塑造共和國的首領了。”

敢于為一國人民創建制度的人——可以這樣說——必須是有把握可以改變人性的人，他可以將每個自身都是一個完整且孤立的整體的個人轉化成一個更大的整體之中的一部分，這個人通過一定的方式從整體之中得到自己的生命存在；他可以加強人的素質；他可以通過作為全體一部分的有道德的生命來代替我們每個人從自然界那里得到的生理上的獨立的生命。總而言之，這個人必須抽掉人類自身所固有的力量，才可以把他們自身之外的、而且不是依靠別人幫助便無法運用的力量賦予他們。這些天然的力量消失得越多，則他們所得到的外部力量也就越大、越持久，制度也就越鞏固、越完美。假如不依靠其他的人，每個公民就將一事無成；假如整體所得到的力量等于甚至比全體個人的天然力量的總和還要大，那么我們便能夠說，立法已經達到了它所能達到的最高境界。

在所有方面，立法者都是國家中的一個非凡人物。如果說基于他自己的天才而理應如此的話，那么基于他自己的職務也就同樣應該如此。這一職務絕非行政，同時也絕非主權。這個職務創造了共和國，然而它又絕對不在共和國的組織之內；這是一種獨特的、超然的職能，與世俗世界沒有任何共同的地方；因為假如號令人的人不應該號令法律的話，那么號令法律的人也就更加不應該號令人；否則，法律受到他個人感情的支配，就只能時常地來貫徹他自己的不公正，而其個人的意見對他的神圣事業的損害，也就永遠都無法避免了。

在為他的國家制定法律之時，萊格古士是先退位然后才著手進行的。大多數希臘城邦的習慣做法都是委托異邦人來制定他們自己的法律。近代意大利的共和國也總是效仿該種做法；日內瓦共和國也是，而且效果非常不錯。在羅馬最輝煌之時，暴政已經有復活的苗頭了，同時也能夠看出它已然快要滅亡，因為立法權威以及主權權力都落在同樣的人身上了。

但是十人會議自身卻從來不曾要求過僅僅憑借他們本身的權威，就可以有通過任何法律的權利。他們向人民說道：“我們向你們建議的每一件事情，沒有得到你們的同意就絕對不會成為法律。羅馬人啊，請你們自己制定使你們幸福的法律吧！”

因而，制定法律之人便沒有、并且也不應該有任何的立法權利，而且即使是人民本身愿意，也絕對不能夠放棄自己的該種不可轉讓的權利；因為依據根本公約，只有公意才能夠約束個人，而除非是已經舉行過了人民的自由投票，否則我們又不能確定個別意志是不是符合公意。這一點我之前已經談過了，但是再重復一遍，也并不是沒有用的。

這樣一來，在立法工作之中，人們就會發現，似乎同時有兩種不相容的東西：它既是一項超乎人力之上的事業，但是就其執行方面來說，它同時又是一種形同無物的權威。

在這兒還有另外一個值得人們注意的困難。如果智者們想不用俗人的語言而用自己的語言來向俗人說法，那么他們就無法理解。但是，這世上有成百上千種觀念是無法用語言表達的。太過籠統的觀念以及太過遙遠的目標，都是同樣地超乎人們的能力之外的；所有人喜歡的那些政府計劃，無非是與他自己的個別利益有關系的計劃，他們很難認識到自身能夠從良好的法律所要求的犧牲中得到怎樣的好處。為了能夠讓一個新生民族接受健全的政治體系并且遵循國家利益的根本原則，就必須要倒果為因，使得本來應該是制度的產物的社會精神凌駕于制度本身之上，而且使人們在法律出現以前，就已經是有法律約束才能夠形成的那個樣子。這樣一來，立法者就既不能夠使用強力，又不能夠使用說理。因而他們就有必要借助另外一種不憑借暴力而能夠約束人、不通過論證而能夠說服人的權威了。

這就是歷代的人們都必須要求助于上天，并且以智慧來敬仰神明的原因了，為的就是讓人民像遵守自然法一樣來遵守國家法，并且在認識到人的形成以及城邦的形成都是源于同一個權力之時，人民可以自由地服從并且能夠順從地擔負起公共福祉的束縛。

這種超乎凡人能力之外的崇高道理，也就是立法者要將自己的決定托諸神明宗教的道理，為的就是便于通過神圣的權威來約束那些無法因深思熟慮而感動的人們，然而并非人人都可以成為神明的代言人，而且也不是當他自稱為神明的代言人時，人們就相信他。只有立法者的偉大靈魂，才是能夠證明自己的使命的真正奇跡。所有人都能刻石立碑，或通過賄賂來買神諭，或假裝能夠通靈，或訓練一只小鳥在人耳邊口吐神言，或通過其他卑鄙手段來愚弄人民。這些只會搞這一套的人，甚至偶爾也能夠召集到一群愚民。

然而他卻絕不可能建立起一個帝國，而且很快他那種荒唐的把戲就會隨著他自己一起破滅。那些虛假的威望最多只能是過眼煙云，只有智慧才能經久不損。那些至今仍然存在著的猶太法律，那些十個世紀以來一直統治著半個世界的伊斯美（Ismaёl）子孫們的法律，迄今仍然在昭示著那些法律制定者的偉大；而且當那些虛妄的哲學以及盲目的宗派精神僅僅將這些人看做心存僥幸的騙子之時，真正的政治學家們則會贊美那種在制度之中主導持久功業的偉大天才。 絕不能夠從這一切里就得到跟華伯登一樣的結論，認為政治在人間有著和宗教一樣的目的。應該這樣說，在每個國家創立之初，宗教都被當做政治的工具了。