社會公約賦予了政治體以生命和生存的權力，現在我們需要讓立法來賦予它行動和意志。因為政治體得以形成與結合的行為，并不能決定政治體為了維持自己的存在還應該做的事情。

事物的本性讓事物變得美好和符合秩序，與人類的約定無關。上帝是一切正義的源頭，但是如果我們果真能在這個高度上接受正義，那么我們就不需要政府和法律了。毫無疑問，有一種普遍的正義是完全出自理性的。但是如果要讓這種正義被公認，它就必須是相互的。然而如果從俗世的角度來考察事物，那就缺少了自然的制裁，人間中正義的法則便是虛幻的了；如果正直的人對別人都遵守正義的法則，而別人卻不對他遵守，那么正義的結果只能是正直人的痛苦和壞人的幸福了。所以，我們就要用約定和法律把權利與義務結合在一起，并讓正義符合它的目的。在自然狀態中，一切都是公共的，如果我沒有對人許過任何承諾，那么我對他就沒有義務；只是那些對我來說沒用的東西，我才認為是屬于別人的。但是在社會狀態中，法律將一切權利都固定下來了，情形就不是這樣的了。

但是，法律究竟是什么呢？如果人們只是用形而上學的觀念來理解它，那么人們就永遠都不會明白；即使人們能說出什么是自然法，他們也不會更好地了解什么是國家法。

我已經說過，公意不是針對某個個別的對象的。事實上，這個對象不是在國家之內就是在國家之外。如果在國家之外，從他與國家的關系來說，這一外在的意志就絕對不可能是公意；如果這一個別對象是在國家之內，那它就是國家的一部分。這時，全體和它的這一部分便是兩個分別的存在，它們之間便形成了一種對比關系，其中的一個就是這一部分，而另一個就是從全體中減掉這一部分之后剩下的。但是如果全體減掉了一部分，那就不能是全體了；于是繼續存在的這種關系只能導致產生兩個不平等的部分。所以，其中一方的意志比起另一方的意志來，也就更不符合公意。

但是如果全體人民對他們自己作出規定，考慮的便只是他們自己了；這時如果存在某種對比關系的話，只能是兩個不同觀點之下整個對象之間的對比，整體并沒有什么分裂。這時的規定就是公共的，就好像意志是公意一樣。我們將這種規定稱為法律。

我之所以說法律的對象永遠是普遍性的，是因為法律考慮的是臣民的共同體和抽象的行為，而不是個別人和個別的行為。所以，法律可以規定各種特權，但是卻不能把這種特權明確賦予任何一個人；法律可以把公民劃分為若干等級，甚至規定各個等級的資格和權利，但是卻不能規定個人是屬于哪個等級的；法律可以確立一種王朝政府和一種世襲的繼承制，但是卻不能選定國王和王室。總之，立法權利中沒有與個別對象有關的職能。

我們馬上可以看出，根據這一觀念，關于誰來制定法律的問題已沒有必要問了，因為法律是公意的代言；我們不用質疑君主是否高于法律，因為君主也是國家的成員。我們也不用質疑法律的公正性，因為大家對自己都會是公正的。我們更不用問為什么人是自由的但是又要服從法律，因為法律只不過是我們自己意志的記錄。

我們還可以看出，既然法律將意志和對象的普遍性都結合了，那么不管是誰，他擅自的發出的號令絕對不是法律；就算主權者對某個個別對象發出的號令，那也不是法律，只是一種命令；這種行為不是主權行為，而是行政行為。

所以，不管國家的行政形式是什么，只要它實行的是法治，那么這就是一個共和國；因為只有這里統治者才代表公共利益，公共事物才是最重要的。一切合法的政府都是共和制的，我一會兒就會闡明政府是什么。 確切說來，法律只不過是社會形成的一個條件。法律所適用的人民就應該是法律的制定者；只能是那些組成社會的人們來規定社會的條件。

但是這些人應該怎樣來規定社會的條件呢？達成一致難道是因為靈機一動嗎？如果說政治體有可以表達自己意志的機構呢？政治體可以預見未來并把這些行為都公布出來，又是誰給政治體這種預見力的呢？或者，在必要時這些行為又是怎樣對外宣稱的呢？群眾往往是盲目的，不知道自己要什么，那么他們并不知道一些對自己好的東西，對立法這樣重大而艱難的事業他們是怎么執行的呢？人民希望自己永遠幸福，但是他們并不知道什么是幸福。公意永遠是正確的，但是指導公意的判斷并不永遠都是明智的。因此就必須讓它能看到對象的真相，有時還要把對象所呈現的假象也看到；必須指出一條它所尋求的美好道路，讓它不受個別意志的誘惑，讓它看清時間與地點，對當前切身利益的誘惑應該用遙遠的隱患來制衡。個人看得到幸福卻又不要它；公眾在期盼著幸福卻又看不見它。他們都同樣需要指導。所以，前者的意志就必須服從自己的理性；后者則必須認識到自己所希望的事物。這時，公共智慧的結果便產生理智與意志在社會體中的結合，也才有了各個部分的密切配合，以及最后全體的最大力量。正是出于這個原因，才必須要有一個立法者。