第一節 民辦學校法人概說

本書系2013年度教育部人文社會科學研究規劃青年基金項目

“分類管理框架下民辦高校多元產權制度的設計與安排

——基于引導社會力量興學的制度思考”的研究成果

項目批準號：13YJC880108

“清楚地定義每一個概念是進行社會科學研究的首要條件。概念不清楚就無法把研究的現象與其他現象區別開來。”[1]民辦學校作為我國的一個“獨創性”概念，對其的界定與解釋可謂眾說紛紜、見仁見智，有必要對其作進一步厘清。

一、民辦學校的界定

（一）國內外對“民辦學校”、“私立學校”等相關概念界定

民辦學校或民辦高等學校是我國的一個獨特性稱謂，但我國的私學傳統卻源遠流長，距今有2500余年的時間。在中國古代，“民辦教育”被稱為“私學”。它通常包含三種含義：一是指私家學派；二是指私人聚徒講學；三是指私人創辦和主持的學校。[2]西方學者通常把中國的民辦學校翻譯為“people-run schools”，其中“run”意指舉辦而非管理之義，這反映出西方學者主要從舉辦主體而非管理主體或經費來源角度來定義民辦學校。究其原因，西方學者認為：“決定一個機構性質的不是它由什么人進行管理，而在于它是由何人建立（即開辦）的，現代組織的所有權和管理權經常是分開的。”[3]這也與國際上絕大多數國家對私立學校的規定和解釋相契合。盡管各國對私立教育的含義不盡相同，但通常他們均把由非政府舉辦的、面向社會的教育機構納入到私立學校或私立教育的領域。如美國一般將州、縣等地方政府舉辦的學校稱為“私立學校”。日本的學校根據舉辦主體的不同而劃分為三類，一類是由日本政府設立的“國立學校”；一類是由縣、郡（相當于我國的省）地方政府設立的“公立學校”；一類是由學校法人設立的“私立學校”。[4]

國內關于“民辦學校”和“民辦教育”的稱謂有多種，主要表述為“私立學校”、“民辦學校”、“社會力量辦學”三種。學界圍繞民辦教育的概念和范圍也存在諸多爭議，主要集中在“私立學校”和“民辦學校”的區別上。[5]

一種觀點認為，民辦學校就是私立學校。這里的“民辦”包含兩方面含義：一是明確學校設置主體的非國有性和官辦性；二是表明學校設置主體亦是學校經營管理的主體。所謂“民辦”其實質就是“私立”，應將“民辦學校”改為“私立學校”，這既可以與國際接軌，又可以體現中國歷史上的私學傳統，還便于立法。持此種觀點的學者還指出，私立學校與一國的社會制度并沒有必然聯系，均是一個國家發展教育的手段，社會主義國家同樣存在私立學校。

一種觀點認為，民辦學校與私立學校不同，私立學校只是民辦學校之一種。我國的經濟制度決定了公有制實現形式的多樣化。從舉辦主體來講，特別是將國有企事業單位或組織舉辦的教育機構稱為“公辦學校”似有不妥，稱為“私立學校”也不確切。因為“私立學校”僅是“民辦學校”的一種類型，使用“民辦學校”一詞既是約定俗成，又能符合公眾心態。

一種觀點承認“民辦學校”，并著重在語言學意義上對“民辦學校”進行了分析。該觀點認為“官”與“民”是對舉概念，“公”與“私”是對舉概念。對舉概念的錯位，導致產生“民辦學校”與“私立學校”的概念混同。“辦”有“經辦”、“舉辦”的意思。但簡單講“辦”，易帶來學校經營管理權與所有權混亂。因此，采用“辦”與“立”相組合的方式對民辦學校分類。其中“立”強調辦學主體，即學校產權的所有者；“辦”強調學校經營管理權的歸屬。[6]

另外一種觀點堅決反對使用“民辦學校”這一概念，而代之以“私立學校”的概念。其認為，“民辦學校”是一個內涵混亂的概念，既包括公立學校，也包括私立學校。它不是一個國際通用的概念，以“民辦學校”為分類標準，難以認識學校的各項權利，甚至“這正是目前‘民辦教育’的發展陷入嚴重困境的根本原因。決定一個機構性質的是所有權而非管理權或管理方式”。那種認為由政府或公立機構用國有資產開辦的學校，因為交給另外一些人，采用另外的管理方式，就改變其屬性的看法是不合理的。[7]因而，私立學校就是私人投資開辦的機構，它反映辦學者某種特別的理念，學生或者學生父母可以自愿選擇這樣的學校。它也可以針對特定類型的人群，專門招收某一類學生。公立學校是廣大選民通過民主方式控制的，其中學生與其父母屬于選民中的一部分。[8]

筆者認為，上述觀點均有合理之處，但誠如學者所言，“給概念下定義是非常困難的事情，因為認識水平、看問題的角度、研究方法以及事物發展的實際等的不同，也就可能存在著多種定義”[9]。“民辦學校”的定義和類型化既要尊重我國教育的具體實際以及既有的法律規定，又要具有國際視野和開放意識，適當吸收借鑒國外私立學校的相關制度規定。

（二）考察我國政府對民辦教育或民辦學校的相關法律規定

在國家的相關法律條文中，經常使用的是“社會力量辦學”以及“民辦學校”、“民辦高校”等表述，相反，難覓“私立學校”的提法。1987年在《關于社會力量辦學的若干暫行規定》中首次出現了“社會力量辦學”的表述。1997年國務院頒布了《社會力量辦學條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》指出社會力量辦學即指“企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公眾個人利用非國家財政性教育經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構”。此后，《國家教育委員會關于實施〈社會力量辦學條例〉若干問題的意見》中進一步確認了“社會力量辦學”的適用范圍。根據上述規定，“社會力量辦學”的概念主要以經費來源（出資渠道）作為劃分“社會力量辦學”和公辦學校的根本性標準，而沒有特別強調經辦主體（舉辦主體）這一標準。

相對于“社會力量辦學”的表述，“民辦學校”首先出現在1993年《民辦高等學校設置暫行規定》（以下簡稱《規定》）中。《規定》第2條指出：“本規定所稱民辦高等學校，系指除國家機關和國有企業事業組織以外的各種社會組織以及公民個人，自籌資金，依照本規定設立的實施高等學歷教育的教育機構。”此后，2002年頒布的《民辦教育促進法》[10]第2條規定：“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法。”換言之，“民辦學校”就是指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構。

“民辦學校”在概念界定上采取了“舉辦主體”和“經費來源”的雙重標準。強調“民辦學校”的舉辦主體屬于國家機構以外的社會組織或者個人，而經費主要來源渠道是國家財政性經費之外的資金。

（三）考察國外對私立學校概念的規定

與我國采用“社會力量辦學”和“民辦學校”等概念表述不同，國外絕大多數國家采用了“私立學校”的稱謂。誠如前文所述，國際上多數國家采用舉辦主體而非經費來源的標準來定義私立學校，即政府和政府組織開辦的學校屬于公立學校，私人和私人組織開辦的學校屬于私立學校。[11]究其原因，僅用經費來源已不能準確地判斷學校的“公”“私”屬性。

自20世紀70年代以來，世界各國高等院校的財政分類問題變得日益復雜。第一，公立學校，特別是公立高校的經費來源日益多元化。根據高等教育成本負擔理論，高等教育的成本應該由政府、納稅人、家長、學生、個人或機構捐助等各部分組成。[12]近年來，包括我國高校在內，政府在教育經費的投入上越來越少，反之來自家長（學生）、社會資助方面的經費逐年增加，很多公立大學也從科研和經營等其他渠道獲得非公共收入。第二，一些私立學校以教育具有公益性為由，要求政府給予財政補貼或者稅收上的優惠，政府則以“購買教育服務”為據，為私立學校提供了各種公共財政支持和資助。比如，日本在第二次世界大戰以后，通過制定《私立學校法》、《日本私學振興助成法》和《日本私學振興財團法》（簡稱私學“三法”）等法律制度和措施，為私立學校提供資助和支持，促進了日本私學的健康發展。學校特別是高校已成為一個“超復雜”（super complexity）的世界，[13]許多大學的性質已不能簡單作“公”“私”之分。大學的“公”“私”屬性是相對的和動態的概念。誠如部分學者所說，應從設立者、所有者、資助者、治理者等四個維度探討大學的“公”“私”屬性；而且在判斷大學的“公”“私”屬性時，應該有選擇地使用維度以判斷其是“公”還是“私”。[14]

通過對上述有關國內“社會力量辦學”、“民辦學校”以及國外“私立學校”概念的解讀，筆者認為，在承認學校特別是高等學校經費來源日益多樣化的同時，也不能據此否認對學校進行“公”“私”劃分的合理性。畢竟，“公立學校”或“私立學校”的劃分不僅已成為各國對學校界定和分類的慣例，更重要的是該劃分將直接關涉到學校的法律性質和地位、產權、治理結構等問題，意義重大。

對“民辦學校”的稱謂我們不能完全取消，亦不能由“私立學校”取代。界定“民辦學校”范疇的關鍵性標準應為兩個：一個是舉辦主體標準；一個是經費來源標準。[15]即舉辦主體為非國家機構或政府性質的組織和個人，在經費來源上主要是利用民間資金即非國家財政性教育經費。廣義的民辦學校主要強調舉辦主體具有非政府性，而對經費來源并不過問。我國對民辦學校的規定在形式上屬于狹義范疇，但實質上也包括獨立學院（國有企業投資辦學型）、公辦高校轉制型等實質意義上的“公立學校”。

二、民辦學校的類型

根據民辦學校舉辦主體以及創辦時經費來源的不同，我國的民辦學校主要劃分為以下幾種類型。[16]

1.個人獨資辦學型

該種形式的學校，其舉辦資金以及學校初期基本建設資金、設備購置費等，主要依靠舉辦者個人直接投入或自行籌集解決。此類學校舉辦者往往既是投資者又是管理者，存在嚴重的家族化管理傾向，尚處于自然人治理的狀態，缺乏法人治理。

2.股份合作辦學型

該種形式的學校，一般是參照股份合作制企業的做法，由若干舉辦者共同出資舉辦，各自按照協議約定認繳出資，并憑借所持“股份”參與學校管理。

3.非公有制企業投資辦學型

此類學校，是由一些民營企業單獨或聯合投資舉辦的學校，帶有明顯的投資辦學特征。此類學校一般集中在民辦高校領域，具有投入資金大、起點較高、發展較快、法人治理機構較為復雜等特征。典型的如四川托普集團在浙江紹興、江蘇蘇州、上海浦東分別投資興辦的三所高職學院。

4.國有企業投資辦學型

此類學校多見于與公立普通高校（一般為部屬重點高校）合作舉辦的獨立學校。是由普通本科高校（申辦者）與社會力量（合作方）合作舉辦的，主要進行本科層次教育的高等教育機構。由于政府規定，此類教育機構須具有獨立法人資格、獨立校園校舍，并且能夠獨立開展教育教學，獨立進行財務管理，獨立招生和頒發畢業證書等，故取名“獨立”學院。如東北財經大學金橋商學院、吉首大學張家界學院、大連理工城市學院等。

5.社會團體辦學型

此類學校往往是由具有辦學傳統或一定政治資源的社會團體投資舉辦的民辦學校。如被外電稱為“新中國出現了第一所私立大學”的上海工商學院，就是由中國民主建國會上海市委員會與上海市工商業聯合會舉辦的一所民辦大學。

6.民辦公助型

此類學校是由民間組織或個人從事民辦高等教育活動，政府部門給予一定的資金支持或特殊政策扶持的學校。典型的如浙江樹人大學和北京城市學院。其中浙江樹人大學即是由浙江省政府批準、省政協牽頭、依靠省內各民主黨派和社會力量投資興辦的一所民辦學校。學校雖然自籌辦學經費，但每年省政府要給予該校3000萬—4000萬元不等的財政資助，其教職員工也被納入事業單位編制。

7.公辦高校（學校）轉制型

此類學校多由原來的公立學校或行業所屬學校成建制或部分改組而設立。主要形式有兩種：一是學校資產屬于國有，但學校體制轉為民營；二是國有資產民營化，學校完全轉制為民辦學校。典型的如齊齊哈爾職業技術學院以及浙江萬里學院。

8.滾動發展辦學型

此類學校的特點在于學校辦學初期只有少量投入，主要依靠學費積累逐漸投入、長期滾動發展而形成。

9.社會捐資辦學型

此類學校主要是依靠社會組織或個人捐資設立的學校。典型的如廣東培正學院、福建仰恩大學以及上海杉達學院等。捐資助學型是國外私立學校的一種重要形成方式，但在我國由于捐贈文化、捐贈制度等方面的因素制約，此類學校在我國民辦學校中所占比例并不大。[17]

10.中外合作辦學型

此類學校未被納入到《民辦教育促進法》調整與規范的范圍，而是通過《中華人民共和國中外合作辦學條例》來加以規范。目前在我國大約有近千家中外合作的高等教育機構，由于主要采取課程合作的形式，在組織形態上基本屬于公立高校之二級學院，不具有獨立法人資格。在具有獨立法人資格的中外合作教育機構中，由于采取合作辦學的方式，學校舉辦資金主要不是來源于財政資金或國有資產。因此，本質上也屬于民辦學校的范疇。