第二節(jié) 國家與市場

國家與市場的關(guān)系研究，從宏觀層面而言，大致可分為市場引致與國家主導(dǎo)兩種視角。就市場引致社會結(jié)構(gòu)變遷及企業(yè)形態(tài)的變化，倪志偉提出的“市場轉(zhuǎn)型理論”（Market Transition Theory）具有開拓性意義并引發(fā)了學(xué)界的長期爭論。倪從卡爾·波蘭尼關(guān)于經(jīng)濟(jì)形態(tài)的劃分出發(fā)，將社會主義國家的市場化改革看作是從“再分配經(jīng)濟(jì)”向“市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的過程，認(rèn)為在市場過渡時期，直接生產(chǎn)者的市場能力將取代再分配權(quán)力而成為市場化過程中的主要獲益機(jī)制，從而使得再分配權(quán)力的政治資本貶值，直接生產(chǎn)者的人力資本升值。倪作為“始作俑者”，其觀點(diǎn)成為后來研究爭論的焦點(diǎn)和“靶子”并形成了所謂的“市場轉(zhuǎn)型爭論”（MTD, Market Transition Debate）。許多學(xué)者提出市場經(jīng)濟(jì)并不是一個獨(dú)立的運(yùn)行過程，它在發(fā)展的過程中受到已有的社會制度的制約，從而有其特定的形式和意義，試圖以市場經(jīng)濟(jì)作為唯一邏輯解釋中國社會變遷，有失偏頗。與倪相左的觀點(diǎn)主要有政治市場理論、政府廠商理論、國家規(guī)制理論以及政治與市場共變模型等。我們認(rèn)為，從市場引導(dǎo)出發(fā)的研究首先是對有些經(jīng)濟(jì)部門的劃分模糊不清。隨著市場化進(jìn)程的深入，國有、集體企業(yè)等原“再分配”部門已然程度不一地躋身于市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，這樣將改革過程中的國有、集體企業(yè)當(dāng)作“再分配經(jīng)濟(jì)部門”還是“市場經(jīng)濟(jì)部門”已經(jīng)越來越難以判斷。更重要的是其先驗(yàn)地認(rèn)定市場化改革的必然性，而未對如何發(fā)生做出明確的論證，進(jìn)而忽略了原因去闡述結(jié)果。正是在這個意義上，白威廉等認(rèn)為如果將市場轉(zhuǎn)型的邏輯路徑看作是A→B→C的因果鏈，那么A包含形成市場結(jié)果的背景條件，B包含市場結(jié)果，C則包含權(quán)力及市場造成的收入結(jié)果，倪志偉的研究則主要是B→C部分，未對A→B部分進(jìn)行論證。在我們看來，澤林尼和科斯泰羅對市場滲透的類型劃分更具合理性。他們認(rèn)為關(guān)于市場轉(zhuǎn)型爭論的三個主要問題，即市場與不平等、干部與市場、市場轉(zhuǎn)型論是否為目的論的探討在不考慮結(jié)構(gòu)和條件的前提下，過于籠統(tǒng)和含混。在這一基礎(chǔ)之上，他們區(qū)分了三種類型的市場滲透，即再分配經(jīng)濟(jì)中的市場；再分配占據(jù)統(tǒng)治地位的條件下，市場與再分配共存為特征的混合經(jīng)濟(jì)；資本主義導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)。在這種類型而非階段的劃分之下，他們認(rèn)為改革之后到20世紀(jì)80年代中期社會不平等降低的主要原因是再分配經(jīng)濟(jì)的降低和市場的不斷引入，在此狀況之下，主要的獲益者是農(nóng)民和農(nóng)民工，輸家則是再分配者。80年代中期到90年代中期形成的社會主義混合經(jīng)濟(jì)形成了一種不平等的二元體制，部分技術(shù)官僚將特權(quán)“商品化”，從而成為這種混合經(jīng)濟(jì)下的獲益者，那些受教育程度較低的社會邊緣群體則成為市場的輸家。

故而，社會主義經(jīng)濟(jì)的市場轉(zhuǎn)型并不是如目的論者所說的那樣，而是一種不斷調(diào)整現(xiàn)存體制以適應(yīng)變化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的過程。林毅夫等人的著作《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》將中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制看作是國家為了在資金稀缺條件下實(shí)現(xiàn)資金密集型重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，形成了扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計(jì)劃配置制度以及沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營機(jī)制。中國的經(jīng)濟(jì)改革的成功在于首先通過在微觀經(jīng)營機(jī)制方面的放權(quán)讓利和改進(jìn)激勵機(jī)制從而不斷提高經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而逐漸逼近資源配置制度和國家的宏觀政策環(huán)境。正是這套“摸著石頭過河”的改革邏輯以及漸進(jìn)的從微觀向宏觀逐步逼近的改革策略避免了中國在不斷市場化過程中出現(xiàn)較大的震蕩和激烈的沖突，因而中國的市場化及其不斷的轉(zhuǎn)型是在政府的主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。市場化并不自發(fā)生成，中國市場化改革的方向和程度主要發(fā)起于國家，正如波蘭尼所言，沒有一條通往市場的市場之路，“正是在中央集權(quán)式的干涉主義不斷膨脹的前提下，通向自由市場的道路才得以開拓并未曾關(guān)閉”。國家主導(dǎo)的市場化改革是一個以國家為主體的政治經(jīng)濟(jì)過程，其重要目標(biāo)是通過市場經(jīng)濟(jì)模式改造原有經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以增強(qiáng)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合競爭力、提高國民生活水平而不是讓市場自發(fā)地改變國家。

上述強(qiáng)調(diào)國家主導(dǎo)性的提法事實(shí)上在20世紀(jì)70年代末以來，已得到了西方社會科學(xué)研究者的重新重視，并聲稱要將國家?guī)Щ氐椒治龅闹行摹Ｒ試覟橹行牡姆治龇妒街饕獜?qiáng)調(diào)國家自主性（state autonomy）和國家能力（state capability），但這兩方面并非判然若分，在某些方面有著相互的交疊。埃文斯等人在《找回國家》（Bring the State Back In）一書中運(yùn)用“嵌入性自主”（embedded autonomy）的概念來描述與解釋國家與市場的互動關(guān)系，并分析欠發(fā)達(dá)國家如何實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，他提出國家應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中扮演四種角色，即監(jiān)督人的角色、助產(chǎn)士的角色、當(dāng)家人的角色和供給者的角色。隨后在“嵌入性自主”的基礎(chǔ)上，趙鼎新、霍爾等人又提出了“有限性自主”（bounded autonomy）的概念用以解釋遲發(fā)展國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他們認(rèn)為一個國家的自主性是由一系列因素所構(gòu)成，包括地緣政治因素、舊政體結(jié)構(gòu)、民族主義、政治體系特征和文化因素，這些因素單獨(dú)或者以某種方式組合使得國家在一定程度上組織社會和使社會理性化從而免于社會的壓力來完成工業(yè)化，但一個國家所擁有的自主性程度又受制于地緣政治、民族主義、合法性程度和主導(dǎo)的意識形態(tài)。擁有較高自主性的國家，其精英集團(tuán)可以啟動種種以國家為中心的社會、經(jīng)濟(jì)、政治改造項(xiàng)目，但國家行為并非一以貫之，而是受制于多種因素，如國際環(huán)境、政體性質(zhì)、社會壓力、精英集團(tuán)內(nèi)部的一致性等。即使國家制定了某種制度政策，但并不能保證該政策很好的貫徹和執(zhí)行，這就涉及國家的另外一個維度，即國家能力。

關(guān)于國家能力的研究，曼恩以國家滲透性權(quán)力的強(qiáng)弱來衡量一個國家能力的大小，并將滲透性權(quán)力定義為國家為了取得稅收或出于其他目的動員民眾時，對社會的實(shí)際滲透能力。曼恩的分析在宏觀上確實(shí)具有一定的力度和洞見，但其不足有二：第一，滲透性權(quán)力越大，國家能夠進(jìn)行控制和動員的能力越強(qiáng)，但這種硬性的權(quán)力還需要國家的合法性保證，如東歐共產(chǎn)主義政體的崩潰并非滲透性權(quán)力太弱，而是由于這些國家既無法維系精英內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，也無法獲得社會的合法性認(rèn)同。第二，國家只是一個模糊的概念和框架，雖然曼恩將國家定義為“一種復(fù)雜的，以領(lǐng)土為核心的、擁有一整套具有不同功能和性質(zhì)的組織”，但這種界定缺少一個實(shí)在的行動主體，即何者才能代表國家履行職能以增強(qiáng)自主性和提升能力。相比于曼恩對國家能力的研究，王紹光等人在研究中國的政府分權(quán)問題上，走得更進(jìn)一步。他們將國家能力定義為“國家將自己的意志（preferences）、目標(biāo)（goals）轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”，并明確所使用的國家能力主要指中央政府的能力而非公共權(quán)威的能力，同時將國家能力概括為四種，即汲取能力（extractive capacity）、調(diào)控能力（steering capacity）、合法化能力（legitimation capacity）和強(qiáng)制能力（coercive capacity）。在這四種能力中，王紹光認(rèn)為汲取能力最為根本，因?yàn)閲抑挥姓莆樟吮匾呢?cái)力才能實(shí)現(xiàn)其他功能，同時國家的自主性程度和國家機(jī)器內(nèi)部的整合程度成為影響汲取能力的決定性因素。

事實(shí)上上述兩種分析視角將國家與市場看作是相互矛盾的雙方，周雪光則提出，在理解中國組織與制度變遷時，除了明確政治權(quán)力與新生的市場經(jīng)濟(jì)是制度變遷的主要動力之外，同時應(yīng)認(rèn)識到這二者的互動演化關(guān)系（coevolution）。但有學(xué)者提出這種互動解釋機(jī)制仍有兩個問題沒有回答，即國家和市場在社會主義市場轉(zhuǎn)型進(jìn)程中到底具有怎樣的功能？為什么國家和市場的相互作用是推動市場轉(zhuǎn)型而非相反？我們認(rèn)為理解這種關(guān)系的演變，在很大程度上有賴于政府在一國經(jīng)濟(jì)中扮演何種角色，因?yàn)檎沃贫扰c經(jīng)濟(jì)制度不可分離。一個社會所建立的一套維護(hù)其價值的政治制度會構(gòu)建經(jīng)濟(jì)運(yùn)作和市場活動，一國政治價值嵌入其經(jīng)濟(jì)制度之中的事實(shí)，解釋了經(jīng)濟(jì)為什么不可能完全絕緣于政治。在市場機(jī)制條件下，政府的“有形之手”仍然作用于市場的運(yùn)作邏輯，政治權(quán)力嵌入于市場之中。對于回答究竟國家在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中重要還是市場才具有實(shí)質(zhì)意義，無異于爭論“先有蛋還是先有雞”，因?yàn)楦＠?jīng)濟(jì)學(xué)者早就提出了政府失靈理論，而持相反觀點(diǎn)的研究者亦認(rèn)為市場也會失靈。故而，更具現(xiàn)實(shí)意義的做法是從中國的實(shí)際出發(fā)，指出國家應(yīng)該在哪些領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，而非一味地強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的自發(fā)性、自然性，也不應(yīng)該將政府的作用無限放大——如傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。王紹光較早地注意到了這一問題，簡要地指出了國家應(yīng)該在以下領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用：維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整；制定和實(shí)施法律，維持社會基本秩序；界定產(chǎn)權(quán)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)行；維系本國貨幣的價值；提供公共物品；保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；使經(jīng)濟(jì)的外部性內(nèi)在化；限制壟斷；調(diào)節(jié)收入和財(cái)富的分配；彌補(bǔ)市場的不完全性和信息的不對稱性；在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，政府應(yīng)該加強(qiáng)對市場的主導(dǎo)作用；在市場發(fā)育不全的情況下，政府應(yīng)該幫助克服市場實(shí)效問題；注重公共投資；利用產(chǎn)業(yè)政策；保護(hù)環(huán)境；建立社會保障體系。

如果我們辯證地看待國家與市場的關(guān)系，便會發(fā)現(xiàn)，國家的有效調(diào)控與市場有效的資源配置功能在中國改革后的不斷協(xié)調(diào)、補(bǔ)充與結(jié)合是“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”得以產(chǎn)生的關(guān)鍵所在。正確處理國家“有形之手”和市場“無形之手”的關(guān)系，有效克服國家干預(yù)過度和市場失靈所帶來的各種問題是中國經(jīng)濟(jì)社會不斷持續(xù)發(fā)展所面臨的重要議題。就市場而言，熊彼特認(rèn)為“這種競爭（指市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)間新產(chǎn)品、新技術(shù)競爭）比所有其他方式都要有效，這就好比用大炮轟一扇門，是打開它的最好方式”。市場在資源配置過程中的基礎(chǔ)作用，是當(dāng)今任何經(jīng)濟(jì)取得發(fā)展的國家都無法摒棄的方式，用鄧小平的話來講，“資本主義可以有計(jì)劃、社會主義可以有市場”。中國對可進(jìn)行經(jīng)濟(jì)計(jì)算的市場機(jī)制的引入，尤其是對事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要的金融體制的不斷調(diào)整與改革，使得中國的經(jīng)濟(jì)邏輯和發(fā)展路徑大大超越了米塞斯、哈耶克等研究者關(guān)于社會主義不可能進(jìn)行理性計(jì)算從而難以有效配置資源的論斷。通過漸進(jìn)式的、從微觀向宏觀逐步逼近的改革方式，國家始終能夠有效調(diào)控與引導(dǎo)市場，從而避免了快速市場化和“脫韁”于政府的市場化帶來的各種弊端。

從國家與市場的關(guān)系來審視中國的政企關(guān)系，有以下兩個方面需要強(qiáng)調(diào)：

第一是關(guān)于企業(yè)所有制的改革。改革之前的企業(yè)基本都是以公有制的形式受控于國家管制，企業(yè)的生產(chǎn)、銷售和生產(chǎn)資料的獲取都經(jīng)過國家嚴(yán)格的計(jì)劃規(guī)定來實(shí)現(xiàn)，企業(yè)完全依賴于上級政府，其不僅是生產(chǎn)組織，也是國家進(jìn)行政治控制與社會管理的單位。改革之后，隨著市場的不斷引入，企業(yè)的所有制形式發(fā)生了很大的改變。中國的改革者將所有制進(jìn)行了分層組合，在涉及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域繼續(xù)實(shí)施國家管理和經(jīng)營的制度，除此之外則通過集體化、私有化、國家投資和控股等多種所有制形式來處理，從而形成國家所有、集體所有和個人所有在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中并行的經(jīng)濟(jì)格局。中國總體性的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生了解體，取而代之的是一種基于國家規(guī)制和市場運(yùn)作共變共生的經(jīng)濟(jì)邏輯——混合所有制經(jīng)濟(jì)，這無疑是許多自由主義經(jīng)典論者所未曾預(yù)料到的。

所有制的改革不僅是企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式的改變，而且涉及微觀經(jīng)營機(jī)制和激勵機(jī)制的變革。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，無論是農(nóng)村的人民公社還是城市的企業(yè)單位，經(jīng)營者與生產(chǎn)者的積極性都不能很好地被調(diào)動起來。改革初期對國有企業(yè)的放權(quán)讓利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的扶持與鼓勵、私營企業(yè)的承認(rèn)與引導(dǎo)都可以看作是國家在逐步引入市場機(jī)制后通過市場實(shí)現(xiàn)資源的有效配置從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的路徑選擇和制度變遷。多種所有制共存的經(jīng)濟(jì)體制不能看作是國家對市場的妥協(xié)也非市場對國家的裹挾，更應(yīng)該被看作是國家主導(dǎo)下的具有中國實(shí)踐意義的市場化。首先，公有制的主體地位是國家所有經(jīng)濟(jì)行為的先決條件，也就是說多種所有制的共存是在不放棄國家主導(dǎo)下的共存，公有制為主體不僅是國家對經(jīng)濟(jì)控制的必然要求，也是國家在政治和意識形態(tài)上的落腳點(diǎn)，很難想象一個完全私有化的國家仍然可以標(biāo)榜自己為社會主義國家。其次，非國有部門在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的進(jìn)入，迫使國有企業(yè)進(jìn)行一系列的制度改革與創(chuàng)新以應(yīng)對市場的競爭，從而在整體上提高國有企業(yè)的經(jīng)營效益。90年代中后期的國有企業(yè)大規(guī)模產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)改制可以在一定程度上看作是為了更好地適應(yīng)市場競爭和增進(jìn)效益的目標(biāo)而進(jìn)行的自上而下的制度安排。再次，如有的研究所認(rèn)為的那樣，非國有部門在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張，使得中國的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程更為順利。這種在保持經(jīng)濟(jì)存量，通過市場增量來不斷逼近直到最后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)整體突破的方式最為顯著的表現(xiàn)就是80年代中國的“雙軌制”經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式，這種雙軌制不僅體現(xiàn)在價格方面，諸如經(jīng)濟(jì)格局、資源配置方式、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制等都體現(xiàn)出傳統(tǒng)體制與市場體制并行運(yùn)作的雙軌特征。林毅夫認(rèn)為被大多數(shù)人認(rèn)為最為糟糕的雙軌制經(jīng)濟(jì)體制在國際上來看，推行這一制度的國家反而經(jīng)濟(jì)能夠平穩(wěn)快速地發(fā)展，反之想要一步到位、推行市場化改革的國家經(jīng)濟(jì)普遍出現(xiàn)停滯甚至崩潰。

第二是政府治理方式的改變。改革前的中國社會被稱為“總體性社會”，居于主導(dǎo)地位的是“全能式”的政府。改革以來，政府與企業(yè)的關(guān)系隨著政企分開的不斷推進(jìn)和政府對企業(yè)的不斷放權(quán)，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織的自主性地位得到不斷增強(qiáng)。政府對企業(yè)的治理方式從完全依靠行政手段到逐步依靠經(jīng)濟(jì)手段和法律手段、從直接管制過渡到間接調(diào)控、從完全排斥市場到重視市場在資源配置中的決定性作用。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，政府實(shí)現(xiàn)對企業(yè)治理的最為根本的方式和途徑是單位制度，單位制度構(gòu)成了國家統(tǒng)治的一種主要方式。也就是說，在這種體制下，基于強(qiáng)制性和權(quán)威性權(quán)力的統(tǒng)治與依仗于利益、建立在交換基礎(chǔ)上的權(quán)力合為一體，國家將財(cái)產(chǎn)權(quán)合并到行政權(quán)之中，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對社會的統(tǒng)治、對企業(yè)組織的治理。這種治理方式最為明顯地表現(xiàn)在以下四個方面：（1）政府控制著所有的資源，企業(yè)單位除了依賴于上級政府的資源再分配，很難在體制外獲得可進(jìn)行生產(chǎn)抑或滿足企業(yè)員工需求的各種資源，從而使得企業(yè)單位完全依賴于上級政府。（2）所有的單位企業(yè)被編排進(jìn)一種完全的行政隸屬關(guān)系之中，與行政單位一樣，具有級別，其所能獲得的資源多寡和權(quán)力大小與其行政級別相關(guān)聯(lián)。（3）企業(yè)組織的領(lǐng)導(dǎo)不是基于自下而上的選舉產(chǎn)生，而是經(jīng)由上級任命，并且可以在不同類型的單位間“流動”，政府牢牢地掌握著對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的控制和對社會的統(tǒng)治。（4）黨組織的支部建立在各級企業(yè)組織中，從而在意識形態(tài)和組織關(guān)系上實(shí)現(xiàn)對企業(yè)單位的控制。在計(jì)劃體制下，由于政府與企業(yè)各種職能的交叉重疊，政府權(quán)力的滲透和控制，企業(yè)單位的行政化和科層化，我們很難將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能與實(shí)現(xiàn)社會治理的功能明顯區(qū)分開來，政企合一是企業(yè)單位最為明顯的特征。

改革伊始，便有研究者提出了改變社會主義經(jīng)濟(jì)所有制的建議，認(rèn)為當(dāng)時企業(yè)的主要問題是“企業(yè)沒有獨(dú)立自主的經(jīng)營管理權(quán)，企業(yè)沒有自身的經(jīng)濟(jì)利益，直接生產(chǎn)者對企業(yè)的生產(chǎn)、分配、交換等問題無權(quán)過問，生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)遭到侵犯，生產(chǎn)資料、資金和勞動力被任意無償使用，某些干部的宗法式、家長式統(tǒng)治等等”。事實(shí)上，這些問題的本質(zhì)是政企合一，企業(yè)在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下缺乏獨(dú)立性，企業(yè)的生產(chǎn)積極性難以被有效調(diào)動，企業(yè)的經(jīng)營效率難以提高。究其根本原因，在政企合一的體制下，經(jīng)濟(jì)組織難以做到獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，由于“軟預(yù)算約束”，企業(yè)“干好干壞一個樣，干多干少一個樣”；同時，經(jīng)濟(jì)組織也難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)營、自主發(fā)展，國家行政組織與經(jīng)濟(jì)組織的合一，使得企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動不是按照市場信息去實(shí)現(xiàn)各種資源的配置和使用，而是受到政府行政命令的安排和指揮；再次，企業(yè)自身的治理結(jié)構(gòu)很不完善，傳統(tǒng)意義上的“老三會”，事實(shí)上主要是黨委會在發(fā)揮作用，工會和職代會的作用有限。在企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)沒有實(shí)質(zhì)分離的時期，單位領(lǐng)導(dǎo)行使的職責(zé)并不僅僅是全民所有制企業(yè)代理人的角色，其更為重要的角色是承擔(dān)著黨和政府實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治、進(jìn)行資源分配的任務(wù)，企業(yè)的許多決策更多地體現(xiàn)著政府自上而下的意志，往往忽略職工和其他利益相關(guān)者的權(quán)利。最為明顯的事實(shí)是，在國有企業(yè)轉(zhuǎn)改制的過程中，普通員工很難有效參與到企業(yè)決策方案的制定過程中。還有一個很重要的問題是，單位體制下“鐵飯碗”制度的存在，企業(yè)員工事實(shí)上成為一種終身雇傭制，甚至在一段時期，當(dāng)父母退休后，子女仍然可以頂替父母的崗位。這就導(dǎo)致在非市場契約條件下，企業(yè)很難利用諸如“辭退”等方式來約束員工，進(jìn)而難以保證企業(yè)的微觀工作效率。有研究者認(rèn)為這種體制下，在企業(yè)的日常生產(chǎn)過程中形成了一種悖論，即企業(yè)管理者雖然擁有管理者的角色和權(quán)力，但是對生產(chǎn)過程中員工不合作行為進(jìn)行有效制裁的手段卻十分有限，從而使得企業(yè)的生產(chǎn)是在低效率條件下運(yùn)行，企業(yè)管理者從來沒有能夠?qū)崿F(xiàn)對企業(yè)生產(chǎn)過程的管理控制。

為了改變計(jì)劃體制下企業(yè)效率乏力的弊端，政企關(guān)系（主要是關(guān)于國有企業(yè)和集體企業(yè)）改革的基本邏輯是沿著政企分開進(jìn)行的。就國有企業(yè)而言，直到90年代初期市場經(jīng)濟(jì)體制的基本確立，政府對其的治理方式主要是行政性的分權(quán)，即所謂“放權(quán)讓利”，但并未實(shí)質(zhì)解決政企合一的關(guān)鍵問題。確切而言，國有企業(yè)處在計(jì)劃與市場的雙重影響之下，無論是政府的目標(biāo)還是企業(yè)的目標(biāo)都存在多元化的傾向。一方面政府作為國有企業(yè)的所有者每年仍向企業(yè)下達(dá)一定的指令性計(jì)劃指標(biāo)，另一方面隨著指令性計(jì)劃生產(chǎn)任務(wù)的逐步減少與市場調(diào)節(jié)部分的逐漸增加，企業(yè)自身的利潤目標(biāo)開始日益增強(qiáng)。90年代中期以后，政府對國有企業(yè)的治理思路從“放權(quán)讓利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗D(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制”，建立現(xiàn)代企業(yè)制度以適應(yīng)日益完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立主體。通過抓大放小和戰(zhàn)略性重組，對不同類型、規(guī)模和性質(zhì)的國有企業(yè)采取不同的改革措施，尤其是對許多經(jīng)營效益差的國有企業(yè)實(shí)行“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，對冗余人員進(jìn)行“下崗分流”。到21世紀(jì)初，大部分國有企業(yè)扭虧為盈，2003年成立國資委，將中央所屬和地方所屬國有企業(yè)劃歸到中央和地方國資委進(jìn)行管理。企業(yè)的組織形式和治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化，如重組上市、引入股份制、建立較為合理的公司治理結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)更多地通過市場競爭來獲取利潤、謀求發(fā)展。當(dāng)然，這一過程也形成了一批大型“壟斷”國企，其在利潤不斷提高、競爭力不斷增強(qiáng)的同時，成為新的利益集團(tuán)，不斷影響著政府相關(guān)政策的制定和市場經(jīng)濟(jì)秩序的公平，成為新時期政府治理的主要目標(biāo)。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，其前身“社隊(duì)企業(yè)”最初只不過是作為集體化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)充形式出現(xiàn)，僅僅是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)林牧副漁、工農(nóng)商學(xué)兵”門類齊全、功能多樣的人民公社的組織形式之一。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度、創(chuàng)值能力和農(nóng)村剩余勞力的吸納性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的預(yù)期，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1978年，全國社隊(duì)兩級共有企業(yè)152萬個，安置農(nóng)業(yè)剩余勞動力2826萬人，產(chǎn)值達(dá)到491億元；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高峰期1993年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（鄉(xiāng)辦、村辦、聯(lián)戶和個體）創(chuàng)造的工業(yè)產(chǎn)值占全國工業(yè)產(chǎn)值的一半江山，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/3（所謂“三分天下有其一”），吸納農(nóng)村勞動力1.27億人。從整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展歷程來，并非一帆風(fēng)順，而是經(jīng)歷了不斷的曲折和起伏，研究者概括為“四上四下”的波浪式發(fā)展。（參見圖1—1）

對于政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系，中央政府與地方基層政府的行為邏輯和政策目標(biāo)有著較大差異。就社隊(duì)企業(yè)在農(nóng)村集體中的發(fā)展，學(xué)界較為一致的認(rèn)識是，在農(nóng)村興辦工業(yè)，國家的初衷是“以工補(bǔ)農(nóng)”，即農(nóng)村地區(qū)利用各種小工業(yè)在計(jì)劃體制外和不完備的市場條件下獲得一部分利潤“反哺”農(nóng)業(yè)，從而在一定程度上減少農(nóng)村對國家的依賴和農(nóng)村剩余勞動力向城市的大規(guī)模流動。因此，社隊(duì)企業(yè)在計(jì)劃體制下的存在和發(fā)展被認(rèn)為是國家政策的一種讓步。改革以來，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（社隊(duì)企業(yè)）的制度政策并非一以貫之，而是有著不斷的反復(fù)和調(diào)整，每當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有了較快發(fā)展，尤其是地方經(jīng)濟(jì)過熱的時候，國家總是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行整治與調(diào)控，甚至將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看作是國有企業(yè)經(jīng)營困難、效率變差的外部原因之一，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展在產(chǎn)品和要素市場構(gòu)成了對國有企業(yè)發(fā)展的競爭。在國有企業(yè)還未完全市場化的前提下，中央政府自然會將國有企業(yè)放置到更為重要的位置，因而諸如認(rèn)為80年代初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展是與國有企業(yè)“爭能源、爭市場、爭資金、爭原料”；80年代中期認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成了“基建投資、信貸、外匯和消費(fèi)基金的四個失控”；90年代末認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是非公有制經(jīng)濟(jì)，要“堅(jiān)決壓鄉(xiāng)辦工業(yè)，保國有工業(yè)”都是中央政府在治理企業(yè)的過程中對不同企業(yè)對象的制度性選擇過程。這種差異性的制度安排自然關(guān)系到中央政府的主導(dǎo)目標(biāo)以及所面臨的結(jié)構(gòu)環(huán)境壓力，我們將在第四章進(jìn)行詳細(xì)的論述，此處不再贅言。

就地方基層政府而言，其主導(dǎo)目標(biāo)與結(jié)構(gòu)環(huán)境壓力自然不同于中央政府，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的治理過程中，考慮的遠(yuǎn)比中央政府更為實(shí)際，尤其是在80年代“財(cái)政包干制”的制度環(huán)境下，地方政府有著更多的激勵去積極經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展也被很多研究者歸因于地方政府的有效治理?；谏鐓^(qū)共同體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際監(jiān)督和控制著所轄區(qū)內(nèi)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收益不僅可以增加國家稅收，也可以為社區(qū)共同體提供公共產(chǎn)品，從而既能完成上級政府指派的任務(wù)，亦能提升自己的政績。在這種情形之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會調(diào)動各種制度和經(jīng)濟(jì)資源來發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，如土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施、貸款擔(dān)保、風(fēng)險分擔(dān)、意識形態(tài)保護(hù)等，這是私營企業(yè)所不可能獲得的優(yōu)惠待遇，也解釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為何在很長一段時期內(nèi)經(jīng)營效益和發(fā)展速度遠(yuǎn)高于私營企業(yè)。與國有企業(yè)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的預(yù)算約束要“硬”得多，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以提供貸款擔(dān)保，但通過這種方式所能獲得的資金十分有限，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須十分謹(jǐn)慎和努力，這反而提高了其經(jīng)營效率。魏昂德通過對企業(yè)行政隸屬關(guān)系的結(jié)構(gòu)性差異分析，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于行政隸屬的最底層，與國有企業(yè)相比基層政府下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)更少，從而基層政府的實(shí)際監(jiān)督和控制能力更強(qiáng)，企業(yè)面臨的硬預(yù)算約束更強(qiáng)，企業(yè)自身的危機(jī)意識更為強(qiáng)烈，所以比國有企業(yè)更有效率。

根據(jù)上述分析，隨著市場化的不斷深入，企業(yè)的所有制類型發(fā)生了變化，而政府對不同類型企業(yè)的治理方式、主導(dǎo)目標(biāo)有著很大的差異。因而理解中國的政企關(guān)系，不能僅從國家視角或市場邏輯來進(jìn)行分析，還需要從歷史的脈絡(luò)出發(fā)，抓住這些關(guān)系的重要節(jié)點(diǎn)，詳述其內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制。本書后面章節(jié)的具體分析正是在這種邏輯之下展開的。