二 堅持和完善民族區域自治制度就是全面正確貫徹落實黨的民族政策

對中國特色社會主義道路、理論、制度的自信，絕非妄自尊大，也非故步自封，而是對中國所處的社會發展階段腳踏實地的判斷，“總依據是社會主義初級階段”。因此，報告強調指出：“在任何情況下都要牢牢把握社會主義初級階段這個最大國情，推進任何方面的改革發展都要牢牢立足社會主義初級階段這個最大實際。”社會主義初級階段的重要任務就是在堅持“道路”、“理論”前提下的“制度”完善。世界上不存在一勞永逸的制度模式，也沒有什么制度一經確立就實現了制度設計的效果或優越性。中國也是如此，“發展中國特色社會主義是一項長期的艱巨的歷史任務，必須準備進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”。中國特色社會主義制度及其所包括的根本制度、基本制度都需要在改革開放的實踐中自我完善和發展。中國特色社會主義制度，是幾代中國共產黨人立足本土、艱苦探索的“中國果實”。確立“制度自信”，是對制度選擇的義無反顧，而不是功成名就。

中國特色社會主義制度具有政治理念的先進性和制度安排的優越性，但是在實踐運作和制度效應方面超越不了社會主義初級階段的國情特征，必須在實踐中不斷完善。對此，報告強調指出：“我們一定要毫不動搖堅持、與時俱進發展中國特色社會主義，不斷豐富中國特色社會主義的實踐特色、理論特色、民族特色、時代特色。”其中就包括作為基本政治制度之一的民族區域自治制度。從道路選擇和制度安排方面講，中國共產黨不僅認為民族區域自治制度是一項立足國情實際的歷史性創舉，而且認為它是中國的制度優勢。“實踐證明，這一制度符合我國國情和各族人民的根本利益，具有強大生命力。”這里所說的“實踐證明”，包括了1947年內蒙古自治區成立以來在全國范圍推行民族區域自治制度的實踐，也包括了改革開放以來不斷完善民族區域自治制度的實踐。

黨和國家始終強調“堅持和完善民族區域自治制度”并非只是口頭宣示，而是一個循序漸進的行動實踐。改革開放以來，根據《中華人民共和國憲法》的基本原則，確立了這項制度的國家基本法地位，于1984年頒布了《中華人民共和國民族區域自治法》（2001年修訂）, 2005年發布了《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，這都是堅持和完善這項基本政治制度的重大實踐。這些實踐，都是向充分發揮這項制度的優越性邁出的實在步伐。因為黨和國家認識到“民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是發展社會主義民主、建設社會主義政治文明的重要內容，是黨團結帶領各族人民建設中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的重要保證”。

當然，闡釋這一制度的基本理念和重大意義，從“發展社會主義民主、建設社會主義政治文明”的理論高度做出定位，是中國特色社會主義制度預期實現的奮斗目標，而不是說這項制度的功能已經充分實現。一些西方學者、政客和境外民族分裂主義勢力，將中國的民族區域自治制度視為“假自治”、“政治花瓶”而必欲取之而后快，試圖以所謂民族性的“高度自治”來取代中國的民族區域自治，這些輿論及其制造的種種危害中國民族團結、社會穩定的事件，目的是圖謀顛覆中國特色社會主義制度。這些勢力并非不懂得制度安排與制度實現程度的關系和過程這樣淺顯的道理，而是不愿意接受甚至不允許中國在改革開放中進行社會主義制度的自我完善，也就是不能容忍中華民族在中國特色社會主義道路上實現偉大復興，所以才千方百計圖謀把中國導入效法和屈從西方制度模式的軌道。

在觀察和解讀中國事務的諸多國際視角中，且不論這種沉浸于“歷史的終結”的夢魘還會產生什么樣的囈語。值得注意的是在國內的一些社會輿論中，對民族區域自治制度的質疑、詬病乃至“取消”之論也頗為流行，其基本指向是中國的民族區域自治是“蘇聯模式”，是“民族區隔制度”，甚至是培植“獨立意識”、“分裂主義”的“溫床”，進而延伸到對國家承認民族身份、實行優惠政策等一系列關涉民族平等、公民基本權利的非議現象，并且提出取消現行民族政策、效仿美國、巴西、印度的“第二代民族政策”說。出現這種無視憲法原則、無視具有國家基本法保障的基本政治制度地位的觀點，立足點是將2008年西藏拉薩“3·14”事件、2009年新疆烏魯木齊“7·5”事件的發生歸結為實行了民族區域自治制度的結果。但是，這類觀點的所有論證卻完全脫離這一制度的具體實踐（成就和問題）。即便十分隱晦提出所謂“不再增設民族自治地方”的說法，也十分清楚地透出了對這一制度質疑、否定的內涵。

若然如此，那就不得不指出：在全國5個自治區、30個自治州、120個自治縣當中，哪一個自治地方出現的哪些問題是因為實行了民族區域自治制度？民族區域自治制度是實行過頭呢，還是需要繼續堅持和完善？這是關系到“全面正確貫徹落實黨的民族政策”必須回答的根本問題。增設或撤并屬于國家行政區劃體制范疇的民族區域自治地方，是依法治國的重大事務，而非信口開河的個人表態。習近平總書記《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》指出的現象值得警醒——“公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高”,這是關系到共產黨員對中國特色社會主義道路、理論、制度自信的問題。同樣，中國的改革開放事業始終強調吸收和借鑒全人類的文明成就，但是絕非妄自菲薄地去照抄照搬，甚至在沒有研究相關實證的情況下，就隨聲附和地“攀附”蘇聯的“失敗教訓”和推崇美國、巴西、印度的“成功經驗”,這顯然已經不屬于發揚學術民主的范疇，而是能否遵循治學之道的基本道德規范問題。

民族區域自治的制度實踐并非不存在問題，這是黨和國家始終強調堅持和完善這一制度的原因。民族區域自治制度具有基本法的保障，其實施成效也納入了執法檢查的軌道。2006年，全國人民代表大會常務委員會開展民族區域自治法實施情況檢查的過程中，就發現并指出了一系列問題，諸如：普遍存在著“配套資金減免落實不到位”——造成地方“根本無力配套，使民族地區的建設項目往往得不到及時安排”的問題；“財政轉移支付力度小、不規范”——出現“部分專項轉移支付資金存在內容交叉、分配過程不夠透明、資金下達不夠及時等問題”; “資源開發補償規定不落實”——致使“民族地區輸出天然氣、煤炭等自然資源，得到的利益補償不但數量少，而且不規范。……對這種資源開發在民族地區，耕地占用、環境污染、地質災害、移民安置后的扶持都由民族地區承擔，而所得補償卻很少的做法，民族地區干部群眾反映強烈”的問題；“生態建設和環境保護補償不到位”——導致“大量失地的生態移民、庫區移民，由于沒能得到應有的補償和合理的安置，又重新返回到貧困行列”的問題；“有些部門對民族地區的實際情況考慮不夠”——造成扶貧、合并小學教學點、錄用公務員等方面“沒有考慮到內地與民族地區的差異，在標準上搞 ‘一刀切’”的問題，等等。無疑，這都屬于民族區域自治法規定的民族政策內容沒有得到全面正確貫徹落實的問題。

存在這些問題的原因并非是這項制度的設計和實施“過了頭”，而恰恰是還沒有達到貫徹落實中的“全面正確”，這正是需要對民族區域自治制度不斷完善的著力之處，即必須依據民族區域自治法的規定制定自治地方自治條例和國家有關部門的規章。在這方面，絕大部分自治州、自治縣都開展了一些卓有成效的工作，截止到2008年，全國各級民族區域自治地方共制訂了637件自治條例、單行條例和對有關法律的變通或補充規定。這都是完善民族區域自治制度的具體措施，也是中國民主法治建設、政治體制改革在民族事務方面邁出的堅實步伐。但是，全國人大常委會的執法檢查報告強調指出的問題也必須高度重視：貫徹落實民族區域自治法的“配套法規建設需要加快進度”，因為現狀表現在：“一是絕大多數國務院相關部門至今沒有制定配套規章、措施和辦法”來保障貫徹落實民族區域自治法，“二是五個自治區的自治條例一直沒有出臺。這兩方面的配套立法工作進展緩慢，不但影響了整個配套法規建設進程，更直接影響了民族區域自治法和國務院若干規定的深入貫徹實施”;這些問題不解決，就不可能充分發揮民族區域自治制度的優越性，也就不可能“全面正確貫徹落實黨的民族政策”。這是中國政治體制改革的重要議題之一。

黨的十八大報告在深入貫徹落實科學發展觀，全面建成小康社會的戰略部署中，提出了“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局”，并以“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”為題專章闡釋中國特色社會主義的人民民主建設，明確指出“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分”，其中包括“全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度”等內容。報告繼往開來地指出了在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利必須把握的基本要求，第一點就是“要發揮人民主人翁精神，堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略，最廣泛的動員和組織人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、積極投身社會主義現代化建設，更好保障人民權益，更好保障人民當家作主”。對民族區域自治地方來說，使各民族人民在民族區域自治法的規范下管理民族事務和地區事務，就是保障人民權益、保障人民當家作主。

堅持和完善民族區域自治制度，最重要的條件就是依法制定民族自治地方的自治條例，尤其是五個自治區的自治條例。自治權只有納入法律規范才能全面正確的行使，民族政策只有納入執法范疇才能全面正確的落實。但是，這絕非自治區的單向責任，而是國家有關部門與民族自治地方在法律規范的權力、權利、責任、義務范圍內共同履行的責任。這當然不是一項輕而易舉的任務，但這是一項緊迫而需要政治勇氣的任務。報告指出：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”民族區域自治地方不同于其他省市（包括特區）之處，在于它是一項依據憲法原則在基本法保障下的國家基本政治制度，而且2008年以來國家對加快五個自治區的經濟社會發展都做出了專項的具有因地制宜特點的政策指導，因此它也最有條件成為一項“更加成熟更加定型”的制度，成為政治體制改革中走在前列的制度建設成果，從而使民族區域自治制度及其不斷完善的實踐成為“恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命”的典范。

習近平總書記指出：中國特色社會主義政治發展道路的“核心思想、主體內容、基本要求，都在憲法中得到了確認和體現，其精神實質是緊密聯系、相互貫通、相互促進的”。《中華人民共和國憲法》中關于“各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”的表述，就是中國特色社會主義政治發展道路“核心思想、主體內容、基本要求”在民族事務方面的集中體現，也就是說包括民族區域自治制度在內的“這些憲法確立的制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展”。這是堅持和完善民族區域自治制度必須遵循的依法治國準則。

同時，習近平總書記指出：“我們要根據憲法確立的體制和原則，正確處理中央和地方關系，正確處理民族關系，正確處理各方面利益關系，調動一切積極因素，鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。”這明確提出了“國務院和有立法權的地方人大及其常委會要抓緊制定和修改與法律相配套的行政法規和地方性法規，保證憲法和法律得到有效實施”的任務。因此，依據憲法原則推進民族區域自治法的貫徹落實，盡快改變“國務院相關部門至今沒有制定配套規章、措施和辦法”和“五個自治區的自治條例一直沒有出臺”的現狀，是堅持和完善民族區域自治制度的唯一途徑，民族事務只有納入依法執政的軌道，才能“全面正確貫徹落實黨的民族政策”。