◇◇ 第二節 農村改革的體制結果：“分”被加強、“統”未建立

在延續30多年的農村改革歷程中，家庭承包制下的中國小農戶經濟已經完整呈現出本章第一節所分析的農戶兼業化和農業市場化的發展鏈條。而政府的農業政策對于這一發展鏈條的呈現起到了推動作用，或者說，政府的農業政策基本上順應了不斷開放的市場條件下的小農戶經濟發展的客觀要求。

30多年來的中國農業政策的主要方面可以這樣概括：（1）穩定土地承包權，推動農戶兼業化之下的農村勞動力專業化；（2）進行農產品流通體制改革和農業生產要素市場建設，促進農業商業化；（3）以推動農業結構戰略性調整為目標，推進農業產業化；（4）制定各類促進農戶發展經濟合作的政策，直至制定和落實《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱《合作社法》），推進農戶經濟的組織化。

當前越來越強烈的共識是，農戶兼業化和農業市場化的大局已定，但是農戶經濟的組織化還沒有完成。農村改革30多年后對“三農”問題仍然存在的成因的核心解讀已經放在農戶經濟的組織化之上，下一步農村改革的核心應該是如何更好地促進農戶經濟的組織化。

家庭承包制改革以后，我們在農村經濟體制改革上的目標一直是“堅持和完善家庭承包制基礎上的統分結合的雙層經營體制”, “雙層經營體制”被作為農村基本經營制度，也就是本書所講的“農業經營體系”。由于在改革之初，家庭承包制已經確立，“完善”的重點應該放在“統”的經營層次。“完善雙層經營體制”的本意是希望能夠發揮“統”的層次的經營功能，對分散的農戶經營提供統一服務，降低農戶生產和經營成本，產生較多利潤，從而可以補貼或返還農戶，增加農戶收益。完善“雙層經營體制”的核心應該是構建一個可以不斷成長的統一經營層次，在統一經營層次和農戶分散經營之間發展一種扶助分散農戶的利益關系。

家庭承包制推行之初，設想的是通過“壯大村級集體經濟”來構筑雙層經營體制。但是由于集體經濟組織退化為純粹的集體土地發包方，事實上沒有了經營功能，因為集體經濟組織沒有了固定資產，也就沒有了經營功能。而少數沒有將土地完全承包給農戶的村莊，在大力發展鄉鎮企業的過程中確實壯大了集體經濟。通過村民自治制度的保障，壯大了的集體經濟在有些村莊為村民提供了農業生產、加工和經營的某些統一服務，擴大了兼業農戶的外部經營規模。但是多數村莊的集體經濟并沒有得到多少發展，而異軍突起的鄉鎮企業在20世紀90年代的改制中多數私有化了，其具有的統一經營的潛力也喪失了。壯大集體經濟更多表現為“有集體無經營”。

在壯大村級集體經濟組織從而對兼業農戶提供統一經營利潤和開展統一服務效果并未大面積顯現后，伴隨著農業商業化的深化，小農戶和大市場之間的矛盾越來越突出。于是，1988年，在農村改革10周年之際，國家在政策層面上提出把“完善農業社會化服務體系”作為穩定、完善統分結合雙層經營體制的重要內容。什么樣的組織被納入這個體系？當時提出的是：以農村集體或合作組織為基礎，以國家經濟技術部門為依托，以企業和個體服務為補充。在實踐中得到發展的是后兩者，尤其是國家經濟技術部門得到充分發展，得以不斷向鄉村兩級推進。這樣，農業服務體系實現了“社會化”，但農戶并沒有得到好的“服務”，因為各服務主體提供的多是營利性服務。一方面，弱勢小農客觀上難以支付這種服務的成本；另一方面，即使要提供免費的服務，由于面對的農民數量多、經營復雜而必然出現無法克服的交易費用過高的難題。

在以國家經濟技術部門為主構建農業社會化服務體系的時候，各種農業加工和經營企業也得到發展。隨著農產品供給狀況的改善、農產品賣方市場的形成，農產品從總量不足變為結構性供給不足，農產品面臨結構調整任務。這時候，農業產業化被作為調整農業產業結構的重要力量，同時從擴大對農戶服務的角度，改革政策將發展龍頭企業視為統一經營層次的東西，將其提到完善雙層經營體制的高度來認識。于是，完善雙層經營體制從壯大集體經濟、發展社會化服務體系進展到發展農業產業化也就是發展龍頭企業上。

但是，龍頭企業提供的是經營性服務，它并不能主動幫助農戶擴大經濟利益，因此，農業產業化帶來的“公司+農戶”政策中扶持龍頭企業的錢并沒有轉化為對小農的扶持，而是發展了公司和農戶之間的市場契約關系。

我們也可以從解決所謂“小生產和大市場之間矛盾”的角度來理解加強“統”的層次建設的作用。家庭承包制改革以后，農民以家庭為單位組織生產，同時其產品價值要直接在市場上得到實現，隨著市場化改革的深入，其產品實現價值的市場范圍空前擴大，形成所謂“小生產和大市場之間的矛盾”。解決“小生產和大市場之間的矛盾”的核心目標是在市場環境下確保農民基于從事農產品種植和銷售而獲得社會平均利潤，可以持續進行農產品生產，從而確保農民收入增加，確保社會對農產品的需求得到滿足。在只有一個“分”的層次即家庭經營的前提下，這一目標無法實現。“統”的層次的功能其實就應該是解決“小生產和大市場之間的矛盾”。如果“統”的層次在解決“小生產和大市場之間的矛盾”上無所作為，那么“統”的層次就不為農民所接受，就不能發揮作用，也就無法成為農村基本經營制度的必要組成部分。

但是在改革初期，人們不是這樣認識“統”的層次的作用的。對為什么必須存在“統”的層次，推行家庭承包制之初，論證主要集中在兩個方面：一是家庭經營無法實現農業公共產品的提供，如農業基礎設施、公共福利；二是當時有些農業集體化的固定資產很難完全分割，必須由集體統一經營和管理。這是基于當時具體情況的理由。但是，這兩個方面決定的集體經營層次的存在，必須依賴于由集體提供公共產品和由集體經營某些固定資產的高效率來確保，在集體化的意識形態被拋棄的情況下，一旦出現低效率的情況，就很容易拋棄集體經營層次：很難分割的固定資產可以讓其自然損耗或賣掉，農業基礎設施和公共福利可以讓其損毀或削減。因此，集體經營層次在全國多數村莊迅速萎縮和消失。

隨著農產品流通體制改革不斷推進，農產品面臨的市場環境得到深化和擴大，小農經營和市場對接存在的困難日益顯露，人們對困難的認識也逐步深化。因此，在農戶經營之上的“統”的層次的功能逐步地被集中在幫助農戶聯結小生產和大市場上面。這一層次到底是應納入農戶經濟組織化內部，還是作為一個和農戶經濟分立的中介層次，在理論上并未被完全辨清。

歸結起來，農村改革30多年的歷史，從建立和完善雙層經營體制的角度，如果著重看統一經營層次上的改革，可以認為是對統一經營如何發揮聯結小生產和大市場作用的各種形式的探索。政策先后強調了壯大集體經濟實力、發展農業社會化服務體系、推進農業產業化三個政策重點。但是，結果卻是，“統”的層次并未加強，而相比各種經營性服務部門和農業龍頭企業的壯大，“分”的層次的農戶更顯分散了。一個有機聯系、有利于農戶的農業經營體系仍然未能構建起來。