內容摘要：黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對于深入貫徹落實科學發展觀、統籌城鄉發展、加快推進社會主義新農村建設作出了新的部署。《決定》對發展農村交通運輸提出了明確的目標、任務和要求。在金融海嘯肆虐的今天，國務院常務會議部署了當前進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施，農村公路建設作為十項措施之一，將對我國有效應對世界經濟和金融危機所帶來的嚴峻形勢，調整財政政策和貨幣政策，擴大內需、促進增長起到深遠影響。筆者近年來通過對農村“村村通”公路建設進行的調研，總結農村公路建設的成功經驗，找出存在的若干問題，提出幾點思考，與大家共同商榷。

關鍵詞：農村 村村通

一、五年來農村“村村通”公路建設取得的可喜成就

從2003年開始，交通部調整投資結構，加大對農村公路建設的投入，用于農村公路建設的車購稅投資比例由2002年的20%提高到2007年的44.1%。2003年至2007年的5年間，中央共投入農村公路建設車購稅資金1022.4億元、國債資金303億元，帶動地方完成農村公路建設投資6486億元。通過努力，農村公路建設取得了歷史性突破。到2007年年底，全國農村公路總里程達到313萬公里，其中縣鄉公路151萬公里、村道162萬公里。2003年至2007年，全國新改建農村公路130萬公里，其中瀝青（水泥）路88.7萬公里，解決了2512個鄉鎮和8.6萬個建制村通公路問題，新增5801個鄉鎮和16.5萬個建制村通瀝青（水泥）路。農村公路技術等級逐年提高，目前鄉（鎮）、建制村通公路比率分別達到98.96%和88.24%，鄉（鎮）、建制村通瀝青（水泥）路比率分別達到81.99%和63.87%。

二、農村“村村通”公路建設發揮的重要作用

農村交通條件的改善，讓億萬農民群眾親身感受到了黨和政府的親切關懷和改革開放帶來的實在成果，為農村經濟發展和社會進步創造了基礎條件，更為加快社會主義新農村建設和構建社會主義和諧社會發揮了重要作用。主要體現在“五改變五促進”上。

（一）農村公路改變了交通落后面貌，促進了農民增收

“要想富，先修路”，農村公路通了，農村經濟的發展就有了出路，發展的潛力就被激活了。交通便利了，改變了生產條件，外出務工人員的后顧之憂得到了解決。“公路通了，城鄉近了；腦筋活了，門路廣了；收入多了，面貌變了。”這是廣大農民的切身感受。沒有農村交通條件的改善，“山里山外兩重天”的局面就無法徹底改變，農產品運輸難、出售難、貨損多、成本高、價格低的問題也就沒有辦法從根本上得到有效的解決。“村村通”工程，不僅告別了“進不去、出不來”，“晴天一身土、雨天一身泥”的歷史，也成了鄉村經濟發展的“加速器”和“孵化器”。浙江省金華市婺城區在農村交通條件改善后，大力培育花卉苗木、有機稻米、畜禽養殖、奶牛乳品、果品蔬菜、茶葉、筍竹兩用林和水產養殖八大農業特色優勢產業，先后建成了“中國茶花之鄉”、“中國桂花之鄉”、“中國南方奶牛與乳制品之鄉”，農業產值增加了，農民收入提高了，農村面貌也發生了質的改變。這種現象在中國的廣袤鄉村，已是不爭的事實。

（二）農村公路改變了消費結構，促進了國內經濟增長

擴大內需是我國經濟發展的長期戰略方針，也是保持經濟平穩較快增長的持久動力。農村交通條件的顯著改善，既解決了農村“買難”、“賣難”的問題，又交流了信息，為我國9億多農民這個最具消費潛力的群體擴大消費提供了必要條件和平臺。近幾年，道路的暢通，促進了電視、通信業的快速發展，各類家用電器越來越多地進入了農家，摩托車和農用車的銷售也呈明顯上升趨勢。正像浙江一位農民說的，“現在城里有的咱農村有，城里沒有的咱農村也有。”同時，農村公路建設還直接促進了水泥、鋼材、瀝青、砂石等建材業的發展。據測算，每年全國農村公路建設約需水泥4500萬噸，約占全國當年水泥產量的11%，為擴大內需，拉動經濟增長作出了積極貢獻。

（三）農村公路改變了村容村貌，促進了鄉風文明

整潔通暢的農村公路拉近了城鄉之間的時空距離，城鄉交流日益頻繁，城市文明向鄉村延伸，農民群眾接受現代文明，樹立文明科學的生活方式。不少地方在農村公路修通后，相繼組織開展了改水、改電、改房、改廁、垃圾污水處理等工程，生活習慣和鄉村習俗也在潛移默化中變化。可以說，農村公路不僅是農村經濟發展的重要前提條件，也是社會主義新農村“村容整潔”和“鄉風文明”建設的重要切入點，也為新農村建設提供了良好的交通環境。就河南這個全國人口第一大省和農業大省而言，農村人口7000多萬，2007年底，全省農村公路總里程達21.4萬公里，全省48081個行政村全部通水泥（油）路，全省1907個鄉鎮都建有客運站，鄉鎮通班車率達到100%，行政村通車率達95%以上。所有這些極大地改變了農村的自然面貌。

（四）農村公路改變了干群關系，促進了基層民主

農村公路建設過程中，推行了民主管理，密切了黨群干群關系，促進了農村的平安、穩定與和諧。通過調研，基層普遍反映，如今“干部威信高了，工作勁頭足了；農民說話分量重了，怨言少了。”四川省儀隴縣結合農村基層民主政治建設，創造了通村公路建設“四權”運行模式，即村黨支部行使領導權、村民會議行使決策權、村委會行使執行權、村民代表行使監督權，形成了領導、決策、實施、監督互動互補的保障機制，把實施農村公路建設的過程，作為促進基層黨組織建設的過程，探索出一條提升農村基層組織的效能、建立民主決策機制的新路子。

（五）農村公路提高了農民生活質量，促進了社會穩定

農村交通條件好了，優秀的大學生愿意到農村去了，教學質量提高了，兒童輟學率低了，到城市醫院就醫近了。農村地區教育水平和醫療保障水平的提高，為統籌城鄉協調發展，改變城鄉二元結構，縮小地區差距，維護社會穩定奠定了基礎。農村公路建設的發展，給農村和農民們帶來了翻天覆地的變化，“村村通”已成為一個鐫刻在廣大人民心中的感謝黨和政府的永恒豐碑。“鋪下的是路，豎起的是碑，連接的是心，通達的是富。”已成為廣大農村廣為流傳的新民諺。

三、農村“村村通”公路建設中存在的若干問題

筆者調研發現，在農村“村村通”公路建設中還存在著一些問題，主要歸納如下：

（一）規劃不到位

一是規劃隨意。不少村干部和群眾反映，修路時哪里好修修哪里，哪里投資少修哪里，不管是否需要，只要能趕工期、降低成本，咋樣都行。辛辛苦苦修的一些路，并沒有給農民出行提供方便。二是因人修路。個別村把路修到村兩委干部、本村在外工作的干部、“村霸”、“惡人”家門口，引起百姓的反感，群眾對此“村村通”產生抵觸情緒。三是以犧牲生態環境為代價，大肆砍伐道路經過地上的樹木，有的甚至是數十年上百年的大樹，路建成了，樹木沒了，造成水土流失和名木古樹消失。

（二）資金難保障

一是上級撥付款項不及時、全面到位，施工方資金匱乏，不能夠墊付工程所需的水泥、鋼材及農民工工資等各項費用款項，造成工程進度緩慢。二是市、縣、鄉、村配套不到位。在廣大農村每修一公里水泥路，平均需花費16萬元左右，而國家補助僅6萬～10萬元，中央、省資金到賬了，但地方（市、縣、鄉、村）配套資金不到位，只好量錢修路，修多少是多少，半截子公路現象存在。三是修路款項被挪用或截留，本該撥付修路的專項資金到賬后時常被地方層層截留挪用，個別地方用到修路上的款項還不到全部款項的一半，公路的質量可想而知，因而產生了“豆腐渣”工程這一工程怪胎。四是百姓義務出工可行性不大。有的地方缺乏資金，不得不動員農村各家各戶出義務工。本來村里大多青壯勞力都外出務工，余下的老弱病殘無法出滿勤、干滿點、出好工、干好活，工程進度和質量不能夠有效保證。五是村里無收入，拿不出資金。修路的村子大多處于老少邊窮地域，村里無收入來源，只好使用各種手段哄騙百姓籌集資金，損害黨群、干群關系。六是賠款不到位。公路所經路段占地、附著物賠付要么賠付款低，要么干脆不賠付，阻滯工程正常進展。七是工程進度慢，資金無法及時、全面到位，造成修路工期一拖再拖，百姓、施工方、政府、民工叫苦不迭。同時，修路資金撥付環節容易發生腐敗行為。工程建設資金主管部門、業主在工程款給付時，故意拖延，能付不付，應付少付等，迫使施工單位通過行賄、回扣等手段才能取得正常的工程款。2006年以來，河南省查結工程建設領域涉案的72個縣處級以上國家工作人員中，在工程款撥付環節出現問題的29人，占40%，僅次于招標環節。

（三）質量上存在“豆腐渣”現象

一是資金問題，錢不夠，施工方不得不購買質量低劣的建筑材料，工程質量難保障。二是帶病招投標，明知招標時乙方出的價修不成路，但為了完成任務，出政績，缺錢也得修，無錢也得修。三是施工方無利潤，偷工減料，以次充好，質量不高。四是無質檢或質檢部門不盡責：甲方為省錢，不要質檢人員或質檢人員明知錢不夠，睜一只眼閉一只眼，不能恪守質檢職責。五是缺少程序，修路往往只管路面，路基不用壓路機壓實，路溝、路槽不設計、不留置，雨水季節，大水漫流，路基受損。另外，為了省力、省錢，急彎、陡坡增多，存在交通隱患，由于建設規模大，設計單位設計力量有限，不少路段是建設單位的技術人員自行設計，還有些地方邊設計，邊施工，邊修改，甚至不設計，信馬由韁。有的地方只修不管，產生一系列問題。六是施工管理跟不上。由于建設規模很大，而技術人員緊缺，往往一個技術人員要管理、監管很多個項目，監管跟不上，也是出現質量問題的一個重要原因。

（四）衍生系列社會問題

一是上訪問題。施工隊上訪，他們不能及時得到所欠的工程款；農民工上訪，施工方欠工錢不能及時支付；農民上訪，公路所經土地、附著物、房屋賠付、拆遷標準低或不到位。據有關數據統計，每年因修路工程款不能支付而引起信訪量約占總信訪量13%左右。二是社會信任危機。村委會欠施工單位，施工單位欠民工，政府欠農民，三重甚至多重交叉關系引發社會信任危機，致使農民不信村委會，民工不信老板，老板不信政府主管部門等等。三是環境生態遭到破壞。為了修路的“大事”，只砍障礙樹不植路邊樹，大量樹木被砍伐，草皮被鏟除，耕地被毀損，有的村子無錢配套資金，不得不將林地、坡地、荒溝、荒灘抵押或低價賣給施工方，低價出讓資源，施工方不管不顧，大肆掠奪資源，砍伐樹木等。四是引發新一輪貧困。集體經濟垮臺，數年甚至數十年村里積累的財富為了修路一夜之間化為烏有。施工方無錢支付民工工資四處躲債，不敢回家，農民工生活困難。為修路一些農民土地受損或被占，生存困難，重新返貧，小康難以實現。五是滋生新的腐敗。由于工程款少或者不能及時撥付到位，有時修路甚至不招投標，或者內定關系戶，或者招投標徒走形式，各級部門又緊盯工程款這塊“肥肉”，處處吃喝卡要，收取回扣和好處費，貪污、挪用嚴重。鄉村干部趁機為公事辦私事，吃喝送禮，拉關系。施工方為要工程款花錢送禮。“羊毛出在羊身上”，結果造成工程質量“驢糞蛋外面光”，道路生命周期大大縮短。據統計，從1997年至今，全國已有新疆、貴州、四川等10多個省（市、自治區）的15位交通廳（局）長因腐敗問題而淪為階下囚。2006年以來，河南省查結工程建設領域涉案的72個縣處級以上國家工作人員中，在招標環節出現問題的41人，占57%，位居發案環節首位。

（五）安保問題

一是安保意識差。農村公路是地方政府和交通部門共同出資建設的，為了節省投資，減少地方配套資金，隨意變更設計，該截彎取直增大彎道半徑的都省了，該延長里程降低坡度的也省了，造成道路坡度和彎度超標，增加安全隱患。二是設計不完善，由于農村公路建設規模大，設計任務重，致使設計不完善，其中安保工程設置不全或不當，更有甚者是設計中沒有考慮安保工程。三是安保工程質量不高，由于一些施工單位為節省投資、增加利潤而偷工減料，加之安保工程不直接影響車輛行駛，施工中只注重主體工程，而安保工程質量往往被忽視，從而導致安保工程不能達到設計的安全保障效果。四是農村公路安保工程投資少，國家和省每年都拿出大量資金用于高速、國道省道的安保工程建設，而農村公路幾乎沒有，致使安保工程得不到完善，不能有效地消除安全隱患。

四、加快、加強農村“村村通”公路建設意義重大

（一）發展農村“村村通”公路建設是建設新農村的戰略任務

農村“村村通”公路建設在新農村建設中具有重要的地位和作用。農村公路是農村最重要的基礎設施之一，與農民群眾的生產生活密不可分。長期以來，在廣大農村地區尤其是少數民族地區、革命老區、邊疆地區和貧困地區，落后的交通基礎設施成為制約當地經濟社會發展的“瓶頸”。特別是在抗擊自然災害的過程中，我們更加深切地感受到，公路是實實在在的生命線和生存線，作用十分突出和重要。

（二）發展農村“村村通”公路建設是完善我國路網功能的重要環節

高速公路、國省干線公路和農村公路，共同構成了我國公路運輸的完整網絡。農村公路遍及廣大農村，是公路運輸系統的毛細血管，是完整的公路運輸網絡體系中的重要組成部分。

（三）發展農村“村村通”公路建設是促進農村建設、農業發展和農民增收的重要保障

加快農村“村村通”公路建設發展，有利于改善農民的生產、生活和生存條件，刺激農村消費增長；有利于開發利用農村資源，提高農業綜合生產能力，促進農村經濟發展和農民增收；有利于推進農村經濟文化交流和文明進步。

（四）發展農村“村村通”公路建設是應對金融危機的有效手段之一

據研究，公路建設可直接帶動建材產業、建筑機械、燃油及人工的使用，實現在經濟鏈上的擴展。高速公路每億元投入，可創造直接就業崗位1800個、間接就業崗位2100個。高速公路每公里建設需鋼材500噸至1500噸、平均1000噸，水泥4000噸至1.2萬噸、平均9000噸，瀝青平均1900噸。公路建設的投資，將會對近段時間以來因為金融危機而帶來的經濟下行產生一種拉動作用。

（五）發展農村公路建設，是建設節約型社會的重要舉措

農村公路是國、省干線公路的延伸，貨物的集散要借農村公路來實現門對門的運輸服務。四通八達的農村公路網，減少了車輛的運輸繞行，實現了運距最短化，節約能源消耗，節省運輸時間，降低了運輸成本，提高了效益。

五、發展農村“村村通”公路建設的幾點思考

（一）規劃科學，謀劃長遠

農村公路的建設規劃應該緊緊地圍繞新農村建設的中心任務和總體要求，使其成為社會主義新農村建設總體規劃的有機組成部分，應該根據當地經濟社會發展需要和農村工作的實際，從農村迫切需要而且有條件做好的方面入手，綜合考慮山水林田綜合治理、小城鎮建設、扶貧開發等因素，科學制定本地區農村公路建設的規劃。從實際需求出發，根據因地制宜、實事求是的原則，合理確定農村公路建設標準，把握住修實用之路、修安全之路、修資源節約之路，以人為本，安全第一，落實最嚴格的土地保護政策，把保護耕地、節約土地、加強環保放在重要的位置，注重環境保護和資源的有效利用，盡量利用舊路，做到最小限度地占用耕地，最大限度地節約土地，實現農村公路建設與自然環境相協調，促進農村公路的可持續發展。“村村通”建設一方面要量財而修路，不留或盡可能少留后遺癥，減少負面作用，一方面不能急于求成。在實施規劃的過程中，對于綜合效益不高、修建價值不大的“村村通”公路建設不妨與當地政府加強協商，將其村落從交通不便、資源匱乏、信息閉塞的大山中搬遷出來，既節省了費用，又保護了環境，從而提高道路建設的綜合效益。

（二）加大投入，公益修路

農村“村村通”公路建設應堅持以政府投入為主，加大投資力度。農村公路具有很強的公益性，必須以政府投入為主，取消縣、鄉、村的配套資金。當前，我國中西部大部分地區農村已實現“村村通”，尚未通路的農村大多屬于老少邊窮地區，農民群眾溫飽有余，小康不足，生活還不寬裕，亟待盡快通路從而實現早日致富。在農村公路建設方面，要按照中央“十一五”計劃的目標為主攻方向，到“十一五”期末基本實現全國所有鄉鎮通瀝青（水泥）路，加大投資力度，東、中部地區所有具備條件的建制村通瀝青（水泥）路，西部地區基本實現具備條件的建制村通公路。

（三）公開招投標，嚴格執法，嚴保質量

一是交通主管部門要遵紀守法，加強廉政建設。對執法隊伍和執法人員要嚴格管理。二是要不斷提高執法人員的業務素質和執法水平，努力做到嚴格執法、公正執法、文明執法。三是要加強工程監管。進一步明確建設單位、施工單位和監理單位對工程監管的責任，建立有效的監督機制。四是完善行業工作和管理制度，逐步建立健全房屋拆遷規范化操作的細化標準，加快建筑市場誠信體系建設，推進監理制度改革，完善監理責任追究制度。五是保證質量，把好事辦好，不能把惠民工程、民心工程辦成“涼心”工程。

（四）項目立項，專家評審

由主管部門成立專家委員會，通過建立專家庫的方式，組織專家為審批權限內的項目進行評審和提供咨詢服務。同時，建立公示制度，將基建程序、項目審批、工程進度款撥付、年度養護計劃、大中修項目、水毀災害治理項目、臨時調整計劃等情況在決策前和決策后一律進行公示，切實增加透明度，真正杜絕暗箱操作，強化決策者自律意識，方便基層及社會群眾進行監督。

（五）嚴格監管，客觀公正

一是通過定期審計、專項執法檢查等辦法，督促建設單位建立完善內部資金管理制度，落實基本建設財務會計制度。規范資金的內部控制程序、方法和措施。二是對重點工程實行“雙系統”控制辦法，加大與銀行的合作力度，對建設（業主）單位、合作銀行和用款人三方的權、責等進行約束，對資金的“收、付、轉”三個環節進行重點控制。三是在資金撥付程序上，嚴格實行項目單位申報—監理審簽—工程部審核—分管領導審簽—班子集體會審—財務審付的“六審”程序，規范資金的撥付行為。四是竣工驗收實行社會中介機構審計制，確保財務評價客觀公正。

（六）深化改革，“有路必養”

隨著農村公路里程的迅速增長，養護管理的任務越來越重，責任越來越大。各級公路管理部門在修路的同時，一要加快公路部門事業單位改革，大力培育公路養護市場。加快交通部門所屬事業單位改革步伐，特別是讓各類養護施工企業與管理部門徹底脫鉤，組建產權清晰、權責明確的法人公司，自由、公平地參與建設市場競爭，建立養護施工有形建設市場。二要加強農村公路路政管理，維護路產路權。加大對農村公路上超限超載車輛的治理力度，在加強執法監管的同時，通過設置限高、限寬等設施，防止超重車輛行駛農村公路，保護好農村公路建設成果，提高農村公路服務水平。三是要調動起人民群眾修路、護路、愛路、養路的熱情，讓人民群眾積極參與整個環節，形成既修路又愛路，既護路又養路的良好習慣。農村公路尤其是“村村通”的養護工作，永遠離不開人民群眾的參與，各級公路部門一定要充分發揮人民群眾養路護路的作用。

2008年10月

（本文與劉田忠合作）

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