在人類基于生活需求而創(chuàng)造出社會，并開始了政治生活后，這種集體形態(tài)便隨著我們生活內(nèi)容的愈來愈復雜，以及人群規(guī)模的不斷擴大，而有著不同的變化趨勢。以今天來看，我們都生活在某個“國家”里。不過，到底什么叫做國家？國家這種單位是怎么出現(xiàn)的？人民與國家間的關系究竟應該如何來定位？……顯然，目前還存在一大堆的問號。

請注意以下幾個名詞：

社會契約、政府、人民、主權、中央集權、地方分權

被迫的緘默：政治順從力的來源

說到這里，相信大家已經(jīng)了解人類何以“理性”地選擇群居生活；接著，特別在進入定居生活后，為了應付社會上愈來愈明顯的分工必要性，組織制度的接踵出現(xiàn)也是理所當然的安排。

至此，我們的基本假設仍是：人類是在理性考慮之后，才自愿地組成社會的。從這個角度來看，第一，人類既然以自愿為基礎來思考是不是要成為社會一分子，當然可能在想法改變（假使這個社會不能滿足他的要求）后，自愿退出這個社會，就像我們參加或退出某個社團組織一樣；第二，既然滿足需求是人們集體組成社會的起點，一旦領導者不能有效提供福利，就應該隨時能被換掉才對。但現(xiàn)實（同時也讓我們大傷腦筋的）是，人類在加入社會后不但被迫順從強制性的權力（主要通過法律規(guī)范形式來表現(xiàn)），而且沒有自由進出社會的機會，甚至正如前面提到過的，政治精英們還會不斷設法壟斷或擴張自己的權力，包括取得終身與世襲執(zhí)政的“合法性”在內(nèi)。

很明顯，在人類自愿組成社會之后，到現(xiàn)代國家制度成形以至人們無法自由進出社會之前，一定還有些被忽略的事情存在。

社會契約論者主張，個人的同意與接受是國家組成的前提。例如洛克便認為，政治權力必須由同意產(chǎn)生，即便同意是以默認的方式表達出來的，每個成員仍僅能由自己表示同意；日耳曼哲學家黑格爾也主張，國家是以相互憐惜為基礎的“普遍利他主義”的產(chǎn)物。不過，前述契約論式的國家起源說畢竟有著兩大缺陷：首先是我們根本找不到契約，其次是歷史證據(jù)昭昭在目，在長達數(shù)千年的君權時代，保護人民的生命與財產(chǎn)安全看上去一直都不像是政府的主要施政目標。

相對地，社會學者奧本海默則從更現(xiàn)實的角度假設并主張，人類都有生存欲望，因此必須取得生存所需的資源，而取得生存資源有兩種辦法，即勞動與劫掠，前者是經(jīng)濟手段，后者則屬于政治手段；國家可說是政治手段下的產(chǎn)物。事實上，主張國家是武力產(chǎn)物的說法由來已久，例如希臘時代的哲人學派便認為武力是國家發(fā)生的起源，14世紀的阿拉伯學者赫勒敦(IBN KHALDUN)更認為國家是通過征服手段建立的，其后像休謨與亞當·斯密等人也都持類似觀點。

從歷史上看，正如奧本海默所強調(diào)的，處于游牧階段或以游牧生活為主的人類，是奴隸制度的發(fā)明者。通過這種制度，他們不但創(chuàng)造出人類對人類的經(jīng)濟搜括（也就是有些人可以不用勞動便坐享其成）與政治控制（也就是將搜括者與被搜括者的關系固定下來，以便使搜括可源源不絕）手段，更重要的是，他們還將這種制度延伸到農(nóng)民身上。我們知道，農(nóng)民雖說是定居社會的主角，但因其生存有賴于在土地上進行定期耕作，換言之，離開土地就幾乎活不了，因此在面對征服者不斷威脅之下，也只有同意按時繳納賦稅以換取安全（如同繳保護費給黑道一樣）。

正是在這種情況下，“國家”誕生了。

當然，值得注意的是，所謂國家其實有過很多不同的樣子，包括古希臘時期的“城邦”，中國周代的“封建制度”，歐洲中古的“城堡領地”，波斯或蒙古的“大帝國”，或是現(xiàn)在的“主權國家”等，如果仔細觀察一下，應該可以發(fā)現(xiàn)它們之間確實有些不同，但若是想找出一些共同之處的話，那么強迫人民加入特定社會（例如一生下來就得去報戶口）并接受既定規(guī)范（接受“惡法亦法”原則），可說是其中非常重要的一點。換言之，人類最初加入社會或許是理性且自愿的，但社會的擴大與建構(gòu)，卻未必以同意為基礎。

政府與人民：統(tǒng)治者進行動員的來源與限制

撇開早期的例子不管，因為那些跟現(xiàn)在的關系不大，在此我們將焦點直接放在所謂“主權國家”身上，因為它是目前運作當中的一種制度。從某個角度來看，這種制度是近四百年來由歐洲發(fā)展所衍生出來的產(chǎn)物，具有以下四個特征：政府、人民、土地與主權。

有人或許會說，這些哪算是特征，它們不是本來就有的嗎？

當然，以政府來說，它確實本來就是社會生活的必然產(chǎn)物；但重點是，現(xiàn)代政府與過去在“性質(zhì)”與“運作范圍”上已經(jīng)有了很大不同。正如前述，這樣的差異是由于歐洲歷史發(fā)展所造成的。根據(jù)推斷，最初的國家在建立過程中存在著暴力因素，其主要目標在于滿足那些壟斷暴力者的利益，因此只要人民乖乖地不反抗統(tǒng)治，最重要的是按時繳稅給政府，結(jié)果就像“擊壤歌”中所唱的：“日出而作，日落而息，帝力于我何有哉？”換言之，除非是那些因為無法克制私欲以至橫征暴斂的暴虐君主或貪官污吏外，政府對人民的要求其實并不多。

不過，首先是由于缺乏現(xiàn)代的統(tǒng)計技術與計算機設備，特別是對過去規(guī)模大一點的國家來說，想知道自己到底有擁有多少人民，根本是個不可能的任務；因此政府往往只能誤差值很大地粗估人口數(shù)字，然后將自己認為應該收到的稅金，一層層地包給地方官員（或承包收稅工作者）來執(zhí)行收取的任務；當然，這中間便留下很大的貪贓枉法空間。其次，由于多數(shù)人民都過著定居性的農(nóng)耕生活，平時自給自足，需求不多，他們有求于政府者，不過是提供“安全”這個公共品罷了。從這個角度來看，統(tǒng)治者既無法窮盡勒索，人民對政府的需求亦消極且有限，“政府——人民”關系雖然老早就存在，但兩者彼此間的互動原來并不那么密切。

無論如何，情況在17世紀的歐洲出現(xiàn)了變化。

由于隨蒙古人而來的火藥摧毀了城堡這個中古歐洲最仰賴的安全憑借，加上宗教改革提供思想與精神層次的激發(fā)力，于是各領地陷入長期混戰(zhàn)的兼并戰(zhàn)爭當中。正如薩克斯元帥所說：“作戰(zhàn)需要三件東西：第一是錢！第二是錢！第三還是錢！”換句話說，戰(zhàn)爭資金的籌措能力是決勝的重要關鍵。由此衍生的影響是：政府首先必須搞清楚自己到底有多少人民，因為他們既是稅收（軍費）的來源，也是戰(zhàn)斗人員（也就是軍隊）的主要組成分子，因此戶口制度的完善相當重要（例如在秦國的商鞅變法中，最主要政策亦在建立什伍組織與更進一步的租稅制度）；其次，為了與其他國家長期對抗，強化政治凝聚力（也就是鞏固王權并由此發(fā)明君權神授學說）與建立更有效率的行政制度（分工更細致且開始建立職業(yè)官僚組織），也成為很自然的反射動作。

更重要的是，正如我們在前章中所提過的，世襲制所以能存在的原因之一，是人民保守不敢反抗的心態(tài)所致；可以這么說，當政府需求有限的時候，人民不反抗的原因是反抗成本（或許就是死亡）經(jīng)常超過不反抗成本（繳稅），但在國家由于卷入長期戰(zhàn)爭，以至被迫無限制地要求金錢與人力協(xié)助后，人民會不會繼續(xù)乖乖地出錢出力就大有疑問了。

對此，歐洲的統(tǒng)治者往往借由三個辦法來設法解決：首先是利用教育知識尚未普及的機會，進行“君權神授”的愚民催眠政策（當然，這招隨著教育文化程度提高將漸漸失去效果）；其次是創(chuàng)造國家興亡、匹夫有責的“民族主義”式集體危機意識感，讓人民覺得戰(zhàn)爭挫敗并不只是王室威望受損而已，所有人生命與財產(chǎn)也會遭到毀滅性的打擊（對此，我們將在下一章中作詳細說明）；第三則是引進初步的“民主概念”來安撫或交換民心，例如法國與英國等便紛紛建立所謂“議會”制度，即使其成員未必是一般人民（最初根本就是由各級貴族所組成的），亦未建立全面同意機制，但此舉一方面反映了社會組成的理性面，也就是總不能不理會由下而上的心理感受，同時，在純屬意外的情況下，也奠下了未來民主政治發(fā)展的最初基礎。

劃地自限：確定群體的范圍

現(xiàn)代主權國家除了在政府性質(zhì)與“政府——人民”關系方面，跟傳統(tǒng)國家有著明顯差異之外，另一個不同點體現(xiàn)在領土問題上。

“領土”觀念（也就是建立自己的地盤）是一種生物本能，在自然界當中十分常見。對人類來說，特別是在進入定居性社會形態(tài)之后，除了少數(shù)人（游牧民族、貿(mào)易商或旅行家）外，絕大多數(shù)人都傾向在一定的范圍當中活動，為確定活動范圍不與其他群體重迭，避免引發(fā)不必要的紛爭與麻煩，領土概念也就跟著出現(xiàn)了。

值得注意的是，如果各位打開地圖（我指的是政治地圖而非自然地圖），一定會發(fā)現(xiàn)，當前世界上所有土地都已經(jīng)被切割殆盡了；可以這么說，除了少數(shù)島嶼國家外，所有國家的東西南北都有一大堆鄰國存在。但事實上在很長一段歷史時間里，人類群體間的關系并沒有這么密切；即使是兩個鄰接的國家（例如宋朝和北邊的遼國或金國），雙方也并不存在在一條清清楚楚的法定疆界，人民間的來往也不一定得像現(xiàn)在一樣，需要像申請簽證或通過海關等繁復的行政程序。

所以產(chǎn)生變化的理由，同樣跟近代歐洲歷史與制度發(fā)展有關。

首先是由于國家間互動愈來愈密切（包括貿(mào)易與特別是戰(zhàn)爭），為避免紛爭起見，最好明白規(guī)定國家間的界線（也就是統(tǒng)治力延伸的邊緣）在哪里，以免不小心爆發(fā)沖突后無法厘清責任與管轄權歸屬問題。其次，戰(zhàn)爭的經(jīng)濟與軍事壓力不僅使國家必須確定自己到底擁有多少人民，更使擁有人口的多寡與國家的經(jīng)濟與軍事能力直接成正比；在這個考慮方向之下，確定領土范圍可說是確定人口數(shù)的重要前提。再者，延續(xù)著前兩個因素，領土范圍的確定非但可以讓政府明白知道控制下的人民究竟有多少，并借此劃清與鄰國間的管轄范疇，更重要的是，正所謂“有土斯有財”，經(jīng)過數(shù)量化（也就是計算有多少面積）后的領土范圍更成為國家夸耀威望與財富的重要象征。

尤其是因為前述的第三個理由，讓我們看到當前國家認定領土范圍時發(fā)生的一個荒謬得不得了的現(xiàn)象。從理性論點來說，人類需要土地是因為它可以提供生活環(huán)境，以及滋養(yǎng)生息所需要的若干資源的緣故；但今日我們所看到的卻不是如此。各位可以發(fā)現(xiàn)，那些根本不適合人類居住，同時可以說是“雞不生蛋，鳥不拉屎”的高山峻嶺、草原荒漠、雨林濕地、無人礁島等，不僅都被人們“食之無味，棄之可惜”地據(jù)為己有，甚至還因此引爆一連串口水戰(zhàn)或流血戰(zhàn)爭（例如像英國與阿根廷間所爆發(fā)的馬島戰(zhàn)爭，以及環(huán)繞著中國南海主權問題所引起的各國動作頻頻）。

這又是為什么呢？為什么人類在理性劃分疆界（用以解決紛爭或累積國家財富）后，卻還是繼續(xù)發(fā)瘋似的到處爭搶土地？那些看起來似乎一點用處都沒有的土地（其中少部分有觀光價值），究竟對國家的意義是什么呢？

對于這些問題的解答，其實正是我們在下一章里頭要討論的；不過，這里可以先簡單地說明一些相關概念。眾所周知，歐洲自從17與18世紀的啟蒙時代以來，自然科學的研究便有著極其明顯的進步，其中最震撼人類心靈的一般認為是生物學的進步。特別是達爾文在19世紀提出所謂的“進化論”后，不僅得到赫胥黎（其所著的“天演論”在經(jīng)過嚴復翻譯后，對19與20世紀之交的中國影響甚大）等學者的大力支持，諸如“生存競爭”與“適應環(huán)境”等說法也廣為流傳；不過，我們更關切的是這種自然科學原則對政治發(fā)展的影響。

由于當時歐洲國家間競爭愈來愈激烈，于是有人開始將上述自然界的適應與淘汰原則用到人群身上，從而形成所謂“社會達爾文主義”；他們認為，國家或民族是個有機體，因此不僅會如自然物種般興衰起落，甚至國家間也會出現(xiàn)生存競爭現(xiàn)象，一旦某個國家被證明缺乏適應能力，將導致國破人亡的悲慘下場。因此，為強化國家的競爭力，就必須像個人鍛煉體魄般去強化其有形存在，例如提高總體財富、人口數(shù)量或政府與軍隊效率等。當然，土地多寡更是重要；相對于中古時期經(jīng)常因為王室聯(lián)姻或貴族分封導致領地范圍經(jīng)常變動，人民對領主的變動也習以為常，如今則即使是一丁點兒土地遭占領都會被解讀成國家的生存正蒙受威脅。正因為這種不科學又不理性的觀念，以歐洲為主的強國不但帶頭到處劫掠一大堆不必要的土地，甚至引爆一連串糾紛與沖突，包括20世紀前半葉的兩次大戰(zhàn)在內(nèi)。

主權：只有被承認才能存在的怪事

在經(jīng)過前面的討論后，我們可以簡單地作一個結(jié)論：那就是在歷經(jīng)漫長的歷史發(fā)展后，由于人類生活內(nèi)涵與社會需求的轉(zhuǎn)變，人類在進入定居性社會生活階段后所創(chuàng)造出來的一些制度概念（例如政府、土地與人民）也跟著這樣的趨勢，而作出定義上的修正與調(diào)整。

例如從提供簡單管理與保全公共品功能的政府角色，變成廣泛介入人民日常生活（甚至重組其生活）的政府角色，從基本上以“點——線”關系大致區(qū)隔不同群體生活范圍的土地概念，變成清楚地以法律劃定界線甚至進行饑渴式掠奪的土地概念，以及從只擔任消極服從（繳稅并且不反抗）角色的人民，變成與國家緊密結(jié)合為一體的人民等，這些都凸顯出若干政治概念的變與不變之處。

無論如何，現(xiàn)代國家與過去所存在過的政治單位比較起來，其最大的差異點還是在于“主權”的發(fā)明。

根據(jù)16世紀法國學者博丹的看法，所謂主權指的是在一個國家內(nèi)的最高權力，除了十誡與自然法之外，此種權力基本上不受任何限制。不過，更關鍵性的轉(zhuǎn)折點，或許還是得推1648年為結(jié)束三十年戰(zhàn)爭、經(jīng)過六年談判而簽訂的“威斯特伐利亞和約”；根據(jù)斯特雷耶(JOSEPH R.STRAYER)的看法：“和會中所通過的每一項法案，幾乎都強調(diào)主權國家的重要性，例如它承認每一個日耳曼公國都有權自己決定與誰結(jié)盟以及向誰宣戰(zhàn)，這項規(guī)定等于實際上承認（神圣羅馬）帝國已瓦解成三百多個各自獨立的主權國家。”進一步來說，正如卡立(RENE ALBRECHT-CARRIE)所言，所謂“主權”，就實質(zhì)意義而言，是對任何更高權威的否定（主要指基督教會與神圣羅馬帝國皇帝）；換言之，歐洲君主自此不對任何人效忠，而他們的行為與決定也不對任何人負責，否則他們就不是個名實相符的君主了。

值得注意的是，當時（特別是中歐）君主國家所以強調(diào)主權，是由于其領主一方面得應付連年不斷的兼并戰(zhàn)爭，但辛苦征來的稅收卻被兩個理論上的更高權威（教會與帝國）分享，以致心生不滿。正因如此，所謂主權的最關鍵概念應該是“不干涉內(nèi)政”原則，也就是讓所有國家都能夠自由處置它們領土上的人民與財富；不過，既然有前述外部干涉例證可循，對于這種好不容易通過共識才爭到的權力，歐洲君主們自然希望它一方面可以成為國際永久慣例（亦即成為國際公認的法律規(guī)范），同時更希望所有目前存在與未來可能出現(xiàn)的國家，都能接受這個原則；為保證此期盼得以兌現(xiàn)，于是借由相互“承認”以取得主權便成為一種國際慣例。講得更清楚一點兒，只有在接受其他國家都具有主權獨立地位的前提下，一個國家才能夠相對地獲得其他國家的承認。

當然，例如1933年簽訂的《美洲國家權利義務公約》便規(guī)定：“一個國家的政治存在不受其他國家承認的影響”；換句話說，國家的存在是個客觀事實，所謂承認不過是確認既存的事實而已；但是，有更多學者主張，一個國家，尤其是一個新的國家，“只有在獲得承認后才具有真正的國際人格”，因為沒有相互承認的國家間很難存在什么密切聯(lián)系，一個承認不足的國家（也就是承認該國的其他國家不多）在國際上的活動空間往往也會受到許多嚴格限制。從這個角度來看，盡管國際法并沒有積極地規(guī)定，只有獲得多數(shù)國家承認才能夠獲得國際法人地位，但實際看來，國家的國際活動范圍還是受到此種慣例的消極拘束。

由此，主權的“國際性質(zhì)”開始高于其“國內(nèi)性質(zhì)”了。

進一步來說，比起國家進行饑渴式土地掠奪的不理性，主權觀念其實是個更奇怪且更無法理解的想法。因為國家的存在本來就具有主觀（控制一定范圍的土地）與客觀（人民大體接受或無法反抗政府的統(tǒng)治）等兩個面向，從過去的歷史看來，只要擁有兩個條件，國家便毋庸置疑地存在了；但主權觀念顯然暗示有第三個要件存在。

即便這個概念無可否認地是當前世界的共識，但依舊值得挑戰(zhàn)。舉個簡單的例子來說吧，如果一個人能呼吸而且心臟還繼續(xù)跳動的話，我們是不是可以因為大家都不覺得他“是個人”，就認定他“不是人”呢？或者認為他“根本沒有資格到戶外活動”呢？抑或，如果有更多人承認他“是個人”的話，他是否就因此而更可能“像個人”呢？

我想，答案應該是很清楚的。

集權與分權：現(xiàn)代國家構(gòu)成背后的思考

關于國家，最后要討論的是“中央集權”與“地方分權”的問題。

所以要討論這個問題，主要是由于多數(shù)國家在行政層級上都會區(qū)分出“中央政府”與“地方政府”的緣故。一般而言，中央政府大多將組織集中在國家的首都，除負責統(tǒng)籌決定全國性事務并代表國家與其他國家進行外交磋商外，通常也必須根據(jù)區(qū)域發(fā)展的差異性來協(xié)調(diào)各地方之間的關系。從權力劃分角度來看，有時國家會將大多數(shù)決策能力集中到中央政府身上，這也就是所謂的“中央集權”制度；相應地，如果地方根據(jù)法律而負擔更多權責或義務的話，可能便傾向所謂“地方分權”制度。

學者們認為，一個國家所以采取中央集權制度，可能是以下兩個理由所導致的：首先是為了強調(diào)“全國的統(tǒng)一性”，因為強勢的中央可確保政府貫徹整個國家的集體利益，不至于因為各地方爭權奪利而造成分崩離析的結(jié)果，同時由中央統(tǒng)一制定并執(zhí)行法律的話，也有利于人民在國內(nèi)的自由遷徙；其次則是為了保障“國內(nèi)的平等性”，由于地理或社會因素的現(xiàn)實限制，一個國家的各個地區(qū)不可能獲得同等的發(fā)展條件，若放任地方分權的話，將使得那些因缺乏資源而居于弱勢的地方因為得不到照顧而無法有效發(fā)展。

相反，采取地方分權制度則可能基于另外兩個理由：首先是“對地方要求的響應性”，由于地方政府在地緣關系方面更貼近人民，因此理論上更應該理解人民的真實需求；其次則是由于“政治發(fā)展的正當性”所致，特別是從主流的民主觀點來看，地方分權可以通過權力劃分來獲得對中央制衡的效果，而且，由來自地方的民意代表直接響應地方民意的需求，比起天高皇帝遠的中央政府來說，無論如何都比較有說服力。

當然，一方面所謂“中央集權”與“地方分權”這兩種制度，實在很難說到底誰好誰壞，另一方面通過簡單的概念說明來了解國家所以采取其中一種制度的理由，也有助于我們明白當前各國政府運作過程中的差異，以及它們可能產(chǎn)生的諸多問題，例如中央集權可能導致忽略地方需求，而地方分權又可能深化區(qū)域發(fā)展差異等等。不過，我們在這兒討論的重點并不在此。

當下存在的一個非常明顯的事實是：幾乎大多數(shù)國家內(nèi)部都存在區(qū)域間發(fā)展差異的問題。但真正的問題是：為什么條件差異（包括語言、風俗習慣或社會需求）這么大的不同區(qū)域，卻處于同一個屋檐下？

且讓我們再一次從人類組成社會的理性假設出發(fā)，亦即：一群人由于有“共同生活需求”，因此才決定組成社會。從這個角度思考下去，就算是因為每個人都有不同的個性與家庭生活背景，因此需求也不可能百分之百一樣，但愿意共組社會的事實還是代表著他們間能找到共同點所在。例如，擁有三百多個種族與五百多種語言的印度尼西亞之所以動蕩不斷，便在于其國內(nèi)的異質(zhì)性實在太高了。但是，差異性如此高的一堆人為什么又會在一起呢？其原因跟殖民時期經(jīng)驗與后殖民初期的發(fā)展有關。

總之，無論來自莫名的侵略擴張野心，或者像前面所說的，將領土大小當作國家力量的一種計算標準，其結(jié)果都使當前人類社會的規(guī)模遠高于處理共同生活之理性選擇范圍。其中，除了少數(shù)例外情況（例如夏威夷群島通過公民投票結(jié)果正式成為美國的一州）外，大多數(shù)都是依循“武力說”的國家建立途徑而被聚攏在一起，由此也導致在大部分國家當中，都存在所謂“少數(shù)族群”生存發(fā)展被忽視的爭議；說實話，不管中央集權或地方分權都解決不了這個問題。

不過，另一個同樣也必須被承認的現(xiàn)實是：無論少數(shù)族群的發(fā)展受到何種程度的忽視，國家的多族群特性卻依舊被保持下來。所以如此的原因有三：首先是這些少數(shù)族群可能缺乏反抗的意志與能力；其次是中央政府或許真的提供了足夠的福利與公共品，以致超過這些族群的反抗成本；最后，則可能是由于操控集體民族主義所帶來的結(jié)果所致。特別是最后一點，我們將在下一章里作更詳細的說明。