人之有異于萬物者何在？對于這個極具哲學性的問題，我們希望從更實用的角度來詮釋。很明顯，人類擁有遠比其他所有動物都復雜得多的社會結構，這或許是不錯的答案之一。但問題馬上出來了：人類是如何建構此種制度的呢？這些組織的需求起點，及其希望達成的目標終點又是什么？

請注意以下幾個名詞：

分工、無政府狀態、效率、人性、政治責任

制度源起：定居性社會形態及其需求

我們在前一章里講過，獨居生活未必一定不利于生存，不過必須面對更大的環境挑戰與風險罷了，但多數人類還是理性地選擇了“群居”作為一種集體求生存的形態；當然，從兩個人（結婚）、幾個人或幾十個人（家庭或家族）、一群人（部落或村莊）到更多的人（國家機器），人類的群居方式與選項可說不勝枚舉。

盡管如此，在數百萬年前的絕大部分時間里，主要以采集（撿拾漿果、堅果與禾本植物）與食腐（分享掠食者的剩余）為生的人類，根據主觀猜測與考古的結果，最初的組織是相當松散且不穩定的；雖可能存在簡單的家庭與村落單位，但因聚落人口不多，分工結構不那么復雜，嚴格來說也沒有太明顯的“政治”關系。前述情況伴隨人類渡過了漫長的“史前”時期（包括所謂的舊石器以及新石器時代），直到5000～8000年前才突然發生重大變化，其關鍵在于具有穩定邊界的永久性村落的出現。

這里有幾點必須進一步說明：首先，人類所以從仰賴采集、游獵或游牧為生，轉而朝向以定點畜牧或農耕為主的生活形態（盡管其過程絕不可能是全人類同時齊頭并進），當然是由于后者能提供更大的生存能量，這也是人類第一次可以通過“創造自然”（經由人為加工來增加動植物產量）來強化自身競爭力。但重要的是，想過這種生活顯然需要若干先決條件，特別是一些所謂的“創造發明”，像耕作與馴養技術、生產（農用）工具的進步、對大自然環境（尤其是土壤、水文系統、氣候變遷與天文學知識）的了解、結構力學與工程技術的突破，以及知道如何經過配種來進行動植物基因改良等等，如果不能在這些方面有所成就，即使是定居生活也未必能穩定發展。

無論如何，我們更重視的是定居生活帶來的分工現象與問題。

顯然，定居生活大大改變了人類間的關系；首先，人際關系的重點由此從共謀“安全”，轉向以“合作”為主的互動。在長達數百萬年的史前時代當中，人類在維持生存方面大體可以自給自足，群居生活不過用以提供更高的安全系數罷了；但在定居時代來臨后，由于群體規模日益膨脹而為生活形態帶來的復雜內涵，實在很難由單一個人來獨力完成，于是“分工合作”無可避免。

值得注意的是，“分工”看起來似乎是定居生活的必然結果，但由此而衍生的三個問題也相當讓人傷腦筋：首先是該如何分工的問題，也就是怎樣把不同的工作適當地分派給愿意共同生活的人（由此形成所謂的職業）；其次是如何在分工后進行“交換”的問題，亦即在分配所得時如何讓大家能夠公平地取長補短，且各取所需；最后，則是如何維持既有分工狀態的問題，也就是在大家都愿意長期共同定居生活的前提下，怎樣讓社會秩序更穩定。

在回答前述問題之前，我們必須再度確認一個前章提到的觀念，亦即“社會乃是人類經驗性需求下的產物”；從這個角度來看，人類既然并非先驗性地需要一個社會，當然可以在自以為需要的另一種情況下，決定棄絕或改造社會內涵，這正是社會秩序總是不穩定的主要由來。進一步來說，社會如果不能滿足人類需求的話，后者當然會想辦法加以對抗——誰愿意生活不快樂呢？

換言之，為了解決因為分工現象而衍生的諸多問題，更為了滿足人類組成社會的最原始需求，建構一個合理、高效且能被接受的“組織”，顯然是定居生活出現后的最急迫要務。

為什么要有組織：無政府狀態的詮釋

盡管大多以想象作為基礎，但人類究竟如何開始組織生活，如何擺脫所謂“無政府狀態”，數百年來依舊是政治哲學家們爭論不休的問題之一。例如17世紀初的歐洲學者霍布斯便由利己主義（人不為己，天誅地滅）的假設入手，認為人類最初面對的自然環境，是一個在沒有政府的情況下，以致“人人為戰，且人人為敵”的沖突性狀態；由于資源缺乏加上競爭激烈，人類不但要跟大自然中的其他萬物競爭，即便是在人類之間，為了爭取所謂生存配額，既可單獨采取秘密陰謀來對抗其他的人，也可能聯合其他人類進行集體自衛行動；總之，生存是第一要務。

霍布斯進一步指出，之所以如此詮釋人類早期所面對的自然環境，主要是因為體認到人性中存在三個關鍵因素，亦即：競爭（在資源稀少的世界中彼此爭奪有限利益）、缺乏自信（由于人人平等，因此攻擊是最佳的防衛手段），以及追求榮耀（滿足威望的虛榮心理）。他認為，這樣的人性現實，是人類在篳路藍縷的初民社會中為滿足生存需求而從環境中不斷學習累積的結果。不過，與他同期稍晚的英國哲學家洛克則樂觀地認為情況沒那么嚴重，最初的自然狀態應該是眾人“理性地”生活在一起，且在人世間沒有更高權威可進行裁決的狀態；相對于霍布斯認為應該建構一套權威體系，以避免人們重回當初野蠻的原始世界，洛克并沒有將重點放在制定法律上，而是建立一個可無限上綱的“天賦人權”概念，用以限制并對抗任何有組織力量，并借此保護個人的自由與私有財產權利不受侵犯。

當然，我們沒時間做深入的哲學思索，何況這樣的思考也不見得是必要的。在這里要問的只是：前述詮釋角度的影響是什么？

從現階段的政治主流想法（未必正確）來看，我們雖接受了洛克的天賦人權概念，并將其作為民主政治建構的重要基礎，但實際上卻更仰賴霍布斯的想法，因為一切制度與組織的前提都是：如果沒有這些組織制度，必將天下大亂；或者反過來說，有了當下這些組織制度，人類的生活將變得更趨穩定而美好。

這種想法到底對不對呢？

我在這兒并不想貿然回答這個問題，值得想想的是，如果暫時沒有更好解釋的話，人類所以能在自然界中脫穎而出成為“萬物之靈”（雖然個人并不喜歡這個自大的名詞），除了生理結構的演化優勢（特別是大腦組織發達與雙手的靈活運用）外，人類能借由更復雜的分工系統來面對更多的挑戰，應是絕不能被忽視的一個事實。在此，且讓我們再度不厭其煩地回到前面提出的假設，亦即：社會是人類經驗性需求下的產物。或許人類祖先們面對的環境，未必如霍布斯想象的那樣野蠻、危險，且混亂不堪，但考慮到人類當時所能掌握的技術（特別是自我防衛與醫療技術），他們的處境可以想見應該是極其不穩定的。

換句話說，無論所謂“無政府狀態”究竟為早期人類帶來多么嚴重的生存競爭挑戰，威脅態勢的存在與人類早期自保能力的缺乏，都使得“組織”這種可集合眾人力量的機制有存在的必要。

從歷史發展的事實看來，比其他動物復雜得多的人類社會結構，確實讓人類既突破了演化的限制，確定或強化了物種的生存，更讓我們擁有反過來操控自然的超能力。無論我們認為由此導致的結果是正面或負面，必須強調的是，最近數百年來的科學發展已然再度改變了人際關系的重點，亦即由合理地安排“分工”轉向以謀求更高“福利”為主；特別是對那些大體已擺脫生存問題的社會而言，如何讓生活過得更好，成為更重要的事情。

無論如何，不管人類組成社會的主要目標是互助以求安全、創造更具分工效率的社會，還是共同謀求更高的生活水平，所謂“組織”或“制度”被認為在此過程中扮演關鍵的工具性角色，其內部運作以及人們與組織制度之間的互動聯系（配合、服從或參與），一般更被視為所謂“政治活動”的重心。接下來的問題是：這些制度是根據什么原則而被創造出來的呢？

效率：分工架構的設計前提

邁向定居生活而帶來的社會復雜性，使得互助合作確實有理由成為人類進行生存競爭時的選擇；為解決相關問題，具組織性的制度應運而生，“效率”則成為研擬過程中最重要的考慮；換句話說，能不能最快速且有效地解決大家的需求問題（現在經常被稱為所謂的國家競爭力），便成為群體能否承受生存考驗的前提。

根據這個原則，人類在創造制度時出現了三種現象：首先是“角色分化現象”，也就是區分出決策者（也可稱為領導者或統治者）與一般大眾。做出這樣區分的理由很簡單：盡管生存乃人之所欲，但更重要的事實是，由于周遭環境與個人習性等因素的影響，每個人需要的東西往往不盡相同，如何“去異求同”或在保留個別差異性的前提下，找出最大公約數的共同點，便成為社會凝聚力與制度能否運作的關鍵；由此衍生出來的是“決策”問題，也就是總是有人必須要負責找出前述共同點來。當然，我們必須承認，事實上（特別是智商或諸如領導魅力等條件）并不是每個人都有能力做這種事情，因此首先便需發掘出那些有能力且愿意貢獻所長的人出來。不過，我們對這點暫時不擬做深入討論，因為那是下一章的重點所在。

第二個現象則是“政治階層現象”。

盡管兩千多年前的希臘哲學家柏拉圖曾將國家比喻成一艘大船，并認為正如舵手必須操控其船只以穿過變化莫測的海域一般，政治家也必須帶領人民承受來自政治、經濟與社會等各個層面的狂風暴雨，但現實是負有領導任務的絕非“一個人”，而必然是“一群人”，由這群人所組成的團隊即是所謂的“政府”。不管所持理由為何，經過正式或自以為是的授權程序后，這群人首先成為具發號施令功能的政治制度核心，并因著前一項分化理由而出現決策者、執行者與被統治者等不同的政治角色，更重要的是，這些角色之間還出現了所謂的“權力”關系，也就是總有人說了算，而另外一些人則是，如果不聽話，就只能等著接受強制處罰。我們得承認，建筑在法律規范基礎上的權力關系，從追求效率的層面來看雖然無可厚非，卻是數千年來政治紛爭的最主要來源，以及政治哲學的最主要思索焦點所在。

第三個可觀察到的制度特征是“組織分工現象”，亦即為因應定居生活的各種復雜先決條件與社會發展現實，人們必須想辦法清楚區分各種具不同特征的工作，例如軍人、商人、農人與工匠等，然后再交給職有專精的各個部門，負責針對各種工作擬出行動方針。

但這種分工現象到底應細分到什么程度才合理呢？

這個問題實在沒有標準答案。只能這么說，分工的精細度首先與社會組成人口多寡有關（人口愈多則行政部門區分得更精細），其次與社會生活的復雜程度有關（隨著歷史進展與文明程度提升而衍生出愈來愈多的新興部門），再者，則與政府角色變遷有關（從“帝力于我何有哉”到“萬能政府”間的差異），不過，更重要的還是得配合社會與民眾的現實需求才行。此外，除了從精細度來觀察分工結果外，也可以從結構面將分工形態區分為“垂直型”與“水平型”兩個模式（當然，其實所有的制度都同時具有垂直與水平兩種形態）：前者關注的主要是決策流程與執行成效等層面的問題，后者（也被稱為“扁平式”組織）則更關切不同部門間的橫向協調關系，因為分工本身畢竟并非建構制度的目標，能不能順利完成社會要求，才是制度是否具有“效率”的評斷標準。

總之，為了追求“效率”這個集體性的社會理性需求，由此產生的政治制度首先必須把少數具有決策能力的人找出來，并賦予其領導角色，然后環繞決策者形成所謂的政府架構，最主要目的是發掘社會上的各種需求，然后通過決策與執行系統，回過頭去滿足這些林林總總的需求；最后，為了更有效地去發掘、分析，并決定這些需求的優先級，政府內部也必須適時地進行一定程度的分工架構重組。

人性：組織分工的內在沖突與掙扎

僅知道人類創造制度、制度設計的基本原則，以及制度所希望完成的主要目標，似乎還不足以真正了解制度。在看上去好像非常簡單的邏輯之下，一個無法掩蓋的事實是：在漫長的歷史過程中，失敗的制度設計實在是無以數計。這到底是怎么一回事呢？

一般認為，所以造成此種“制度悲劇”（也就是似乎永遠不可能存在一個可以長治久安的制度）的主要原因，在于人性的不可測。

在此，我們并不想掉進“性善”或“性惡”的簡單二分法陷阱當中（盡管這種區隔經常是進行制度設計的出發點），因為人類雖然看來應該都是自私自利的（此種論據符合生存競爭原則），但有時候卻不見得如此（殊不見社會上仍充滿了善心人士與救濟團體）；人類的欲望似乎是永無止境的（馬克思派的唯物史觀便以此為基礎），但在物欲橫流的社會中，還是有很多人追求著純粹的精神滿足；從歷史看來，人類似乎不斷地通過互助合作的無私結合，一次又一次地克服種種挑戰，但我們彼此間毫不留情的傷害與殺戮，也讓讀史者不由得瞠目結舌并掩卷嘆息。

總之，要說人性到底傾向于善或是惡，單單就任一方面來看，顯然都沒有辦法自圓其說，只能說人性的確超越了善惡的單純界線。至于前面所謂“人性的不可測”，一方面既根基于絕大多數人其實都是善惡兼具的現實，也來自于人性的無法解釋與不可度量；例如像英國的羅賓漢或者中國的水滸式人物，究竟是好人還是壞蛋呢？相信多數人都答不上來。

盡管如此，所有的政治制度設計仍須以對人性的理解出發。

16世紀的意大利外交官、文學家兼史學家馬基雅維利便公開倡言，人們“盡是些忘恩負義與反復無常的偽君子”，除非情勢所迫，理論上絕不會主動為善，再加上人類總是習慣根據結果來斷定行為的是非對錯（亦即成王敗寇），因此只要君主（執政者）“能夠獲勝并維系國家的生存，其所使用的手段不僅都會被推論是正當且榮耀的，而且一定會受到所有人的稱頌”，即使是那些善良的人“也必須依據情勢的轉變，而適時地做出一些可能違反正義公理的事情”。這種對人類善性的根本懷疑，或者認為人類有適度為惡必要性的論點，不但使英國哲學家阿克頓爵士歸結出所謂“權力將使人腐化，且絕對的權力將使人絕對腐化”的悲觀看法，同時也形成后來歐洲據此設計制度的最重要原則：制衡。

不過，若說制衡是一種純粹的歐洲現象，則恐怕是種誤解。

自古至今人類設計過的制度當中，制衡原則其實無所不在，差異處僅在于權力分立的原則不一而已。例如在君權時代，由于制度設計的主要目的是保護君權不受侵犯（也就是假設所有人都企圖想奪權擅政），文武分治（或者像中國再加上監察制度的設計）也就成為最常見的一種制度典型，目標是讓具有行政經驗的文臣或擁有軍事威脅性的武將，因為彼此牽制而沒有辦法擁有足以挑戰君權的完整力量。到了民權時代后，則立法、司法與行政間的“三權分立制衡”便取而代之，成為保障人民權力不受侵犯的主流設計。對此，我會在后面做更深入的分析與說明，此處暫不贅述。

組織運作關鍵：政治責任的追究

有關制度討論最后一個值得注意的重點是：盡管是否具備“響應社會需求的效率”是評斷制度好壞的關鍵，但由于不同社會的需求不一，人們對效率的感受也有著實際差異（容易受到個人主觀意見的影響），到底要怎樣向大家清楚地說明“何謂好的制度？”實在是一件非常困難的事情。盡管如此，如果我們對制度好壞毫不在意的話，當然也不行；因為這樣既無法理性響應當初所以組成社會的原因，更會讓那些利欲熏心的野心家肆無忌憚。

那么，到底該怎么辦呢？

普通的做法是，總得讓某些人負起責任才行，這就是一般所謂的“責任政治”，如此才能對擁有權力者形成實質的約束力量。不過，目前政府的“體積”都異常龐大，究竟哪些人是真正該負責的人呢？

事實是，隨著社會復雜性愈來愈高，組織分化現象也愈來愈明顯；其直接結果一方面導致政府員工數量近年來有直線上升的趨勢，另一方面也使“決策”與“執行”架構分得愈來愈清楚。從這點來說，作為承上意者的執行官員（一般稱為事務官）理論上當然與政治責任較無關系（但絕不能逃脫其應負的法律與道德責任）。不過，特別在民主概念被引入政治機制設計后，民選的（無論通過直接或間接選舉）政府領袖為了能與政府接軌，并有效運用公務機關人員來完成政見以滿足社會需求，會將一批理念相同者聘入政府（一般稱為政務官）；由此，這些民選領袖與政務官既因人民的期待與托付而能夠進入政府或掌握權力，相應地他們也就成為責任的主要歸屬對象。

這些人應該負起政治責任的場合有二：首先是當他們言行不一（也就是一般所謂“說一套，作一套”）時。政治人物理論上既必須憑借他們的政見（亦即對人民所提出的愿景）來吸引足夠選票，在被發現有“廣告不實”的現象出現時，當然必須對消費者（選民）負責；當然，政客們不可能像普通商家那樣賠償了事，我們通常希望通過強迫其辭職下臺（如果有違法情事時還必須接受法律制裁）來加以懲罰。第二種場合是當“社會需求”未被滿足的時候。換言之，不管客觀上看起來政客們如何努力，或者他們的理想有多么崇高，但由于制度的最根本起點本來就在滿足所有社會組成分子的生存需要，因此當他們無法帶領人民突破發展瓶頸時，就只能黯然接受“換人做做看”的結果。

值得注意的是，盡管政治責任是被統治者監督政府的重要憑借，但它畢竟只是種“自由心證”般的消極心理機制，且僅能存在于民主機制當中（甚至連民主國家也未必能保障）；到底政府能不能真正受到監督，從歷史事實看來恐怕是悲觀的。

而且，大多數政治參與者（我們在前面把他們稱為政客）都具有濃厚的權力欲望，不僅希望牢牢把握權位，更希望無限制擴大其權力版圖，因此，除非是真正引爆眾怒，幾乎很難期望他們會乖乖地屈服于所謂政治責任規范。更常見的情況是：他們往往會通過推卸責任、轉移焦點或尋找代罪羔羊等“賤招”來延續其政治生命。例如美國的克林頓總統在性丑聞纏身時，發動對伊拉克的空襲以轉移民眾注意力，或者如許多國家的政府在面臨政經危機時，以處罰中低階官員或隨便捉些高官下臺來搪塞政治責任等。

對此，我們又該怎么辦呢？

許多學者對此多半采取回避或漠視的行為，甚或不負責任地把球踢回給人民，希望通過“民主程序”（也就是下次不該選他們）來解決。但這些畢竟都只能治標而已，更何況現存民主機制本身也還沒有達到完善的程度。關于這個問題，留待后面再慢慢討論。