第三階段：1978年至1999年。這一階段，國家經(jīng)濟體制逐步由計劃體制向市場體制過渡，上海城鄉(xiāng)聯(lián)系的市場機制得到恢復(fù)。1984年以后，農(nóng)民獲準(zhǔn)進城務(wù)工經(jīng)商。1986年，上海市政府提出了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方針，并采取多種措施促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)聯(lián)系的加強及政府政策措施的加大，極大地促進了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第四階段：1999年至今。1999年國務(wù)院批準(zhǔn)了《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》，上海市定位為現(xiàn)代化國際大都市，并以浦東開發(fā)建設(shè)為龍頭，成為國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和航運中心。面對新一輪城市現(xiàn)代化發(fā)展的機遇，上海市明確提出“九五變化看市區(qū)，十五變化看郊區(qū)”，“中心城區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華，郊區(qū)體現(xiàn)實力水平”，上海城市建設(shè)的重點向郊區(qū)進行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，加快推進和實施城市化（城郊一體化）戰(zhàn)略。2001年，上海市正式啟動了“一城九鎮(zhèn)”試點建設(shè)，突破傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，重點推進新城和中心鎮(zhèn)的建設(shè)，努力構(gòu)筑特大型國際經(jīng)濟中心城市城鎮(zhèn)體系，進一步推動郊區(qū)城鎮(zhèn)化、城郊一體化進程。

2008年末，上海市城市化水平已經(jīng)達(dá)到87.46%，較2000年增加了12.86個百分點，高出全國平均水平41.78個百分點，同時也大大超過世界高收入國家平均77.7%的城市化水平，全市戶籍人口已增加到1391.04萬人，是解放初期的2.7倍，占全國總?cè)丝诘?%。

（二）積極推進郊區(qū)城鎮(zhèn)化的做法

1.加快實施“一城九鎮(zhèn)”試點，構(gòu)建城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)體系

中心城人口增長和用地規(guī)模擴展僅僅是城鎮(zhèn)化進程的某一特定階段特征。目前，世界各國都把郊區(qū)化作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個新階段，借以緩解中心城過重的人口和工業(yè)壓力。上海市郊區(qū)衛(wèi)星城和城鎮(zhèn)體系的建設(shè)在國內(nèi)各大城市中起步較早，成績也較顯著。上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化不能僅僅看作是以讓農(nóng)民過上文明生活為宗旨的鄉(xiāng)村城市化過程，它更是上海整體功能調(diào)整和拓展的必然，其實質(zhì)是在更大的空間范圍內(nèi)重建上海新區(qū)。

2001年，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》的精神，以及上海市委七屆六次全會提出的“中心城區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華，郊區(qū)體現(xiàn)實力水平”的要求，上海市實施了以新城和中心鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快郊區(qū)城市化步伐，并提出重點發(fā)展“一城九鎮(zhèn)”，即松江新城，以及安亭、浦江、高橋、朱家角、奉城、蘆潮港、楓涇、羅店、堡鎮(zhèn)九個中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化思路（在后期建設(shè)中又調(diào)整為目前的松江新城、臨港新城、安亭新城、朱家角鎮(zhèn)，羅店鎮(zhèn)、商橋鎮(zhèn)、浦江鎮(zhèn)、奉城鎮(zhèn)、楓涇鎮(zhèn)，陳家鎮(zhèn)等“三城七鎮(zhèn)”）。在《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》中，上海市進一步推出要形成“中心城——新城——中心鎮(zhèn)——集鎮(zhèn)”的多層次城鎮(zhèn)體系，以及由沿海發(fā)展軸、滬寧、滬杭發(fā)展軸和市域各級城鎮(zhèn)等組成的“多核、多軸”空間布局結(jié)構(gòu)。

上海市在加快實施“一城九鎮(zhèn)”試點工作中，積極采取了“五大優(yōu)先”的政策措施，重點對試點城鎮(zhèn)給予相關(guān)鼓勵措施。“五大優(yōu)先”政策即：一是優(yōu)先配套大交通和大市政基礎(chǔ)設(shè)施；二是優(yōu)先啟動行政區(qū)劃調(diào)整和行政管理體制改革，三是優(yōu)先開展戶籍管理制度和社會保障制度改革，四是優(yōu)先落實財稅扶持政策和土地使用政策，五是優(yōu)先推進編制總體規(guī)劃和投融資體制的改革創(chuàng)新。

在城鎮(zhèn)功能上，實現(xiàn)以住房開發(fā)為主的單一功能建設(shè)向培育產(chǎn)業(yè)、繁榮經(jīng)濟、增加就業(yè)、形成區(qū)域經(jīng)濟增長極的城鎮(zhèn)綜合功能轉(zhuǎn)變；在投資重點上，實現(xiàn)重視直接經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向注重社會效益的人文、生態(tài)和環(huán)境建設(shè)的轉(zhuǎn)變。“以人為本”，試點城鎮(zhèn)多渠道吸引人口進入。明確市中心城人口遷入試點城鎮(zhèn)的引入政策，提出符合城鎮(zhèn)發(fā)展需要的外省市人員遷入試點城鎮(zhèn)的準(zhǔn)入條件。對本市農(nóng)民實行向試點城鎮(zhèn)集中的導(dǎo)入政策，戶口在本市農(nóng)村的人員，凡在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)購買商品房者，或經(jīng)批準(zhǔn)在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)自建房者及其直系親屬，可申請落戶該城鎮(zhèn)。在這些配套政策的實施下，上海“一城九鎮(zhèn)”試點工作取得了重要進展。

一是上海小城鎮(zhèn)開發(fā)體制取得新突破。“一城九鎮(zhèn)”試點建設(shè)采取了“政府引導(dǎo)、市場運作”的方式，突破了原來城鎮(zhèn)建設(shè)由政府大包大攬的模式。各試點城鎮(zhèn)根據(jù)自身特點和發(fā)展需求，由市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同出資，適當(dāng)引入一定的社會資金，成立各個鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)開發(fā)公司，具體負(fù)責(zé)試點城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和前期開發(fā)建設(shè)。

二是體制機制創(chuàng)新取得初步成果。上海在“一城九鎮(zhèn)”試點中，逐步形成了城鎮(zhèn)開發(fā)的市場運作機制、城鄉(xiāng)一體化的社會保障體制，并通過建立鎮(zhèn)級金庫，完善了城鎮(zhèn)建設(shè)財政資金自我積累與激勵機制，通過對分散建設(shè)和一般城鎮(zhèn)發(fā)展的適度控制，探索了城鎮(zhèn)體系持續(xù)發(fā)展的保障機制。

三是加強統(tǒng)一規(guī)劃，城鎮(zhèn)發(fā)展科學(xué)化、特色化。在“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)中，上海市注重統(tǒng)一規(guī)劃，使城鎮(zhèn)化發(fā)展科學(xué)化，同時綜合考慮城鎮(zhèn)的功能定位、城郊特點、產(chǎn)業(yè)特色、地貌特征、歷史文脈等因素，借鑒國外特色風(fēng)貌城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗，引進國內(nèi)外不同城市和地區(qū)的建筑風(fēng)格，重點在城鎮(zhèn)新建城區(qū)，因地制宜塑造“一城九鎮(zhèn)”的特色風(fēng)貌。“一城九鎮(zhèn)”的規(guī)劃設(shè)計采取國際公開招標(biāo)的方式，設(shè)計方案特色鮮明，改變了原來“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象，不斷凸現(xiàn)出城鎮(zhèn)建設(shè)的特色，各試點城鎮(zhèn)形成了各自的“風(fēng)貌特色”。例如，松江新城規(guī)劃建設(shè)成為英國風(fēng)格的新城；高橋鎮(zhèn)建成荷蘭式現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，融入法國和澳大利亞風(fēng)情；安亭鎮(zhèn)建成德國式小城；浦江鎮(zhèn)以意大利式建筑為特色，結(jié)合美國城鎮(zhèn)風(fēng)格；朱家角鎮(zhèn)既凸現(xiàn)本土水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)風(fēng)貌，又具現(xiàn)代城鎮(zhèn)格調(diào)等。同時，這些小城鎮(zhèn)還承擔(dān)著不同的經(jīng)濟職能，如松江新城和安亭將以汽車產(chǎn)業(yè)為重點，朱家角將大力發(fā)展旅游休閑業(yè)，楓涇以商貿(mào)服務(wù)業(yè)為重點，高橋?qū)⒔ㄔO(shè)成為重要的港口城鎮(zhèn)等。

2.積極拓寬融資渠道，支持郊區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展

早在20世紀(jì)90年代，上海市奉賢區(qū)原江海鄉(xiāng)自籌資金1.5億元，建設(shè)了27平方公里小區(qū)，住房面積達(dá)31萬平方米，并建設(shè)了小學(xué)、衛(wèi)生院、商店等設(shè)施，同時在用水、排污、道路等基礎(chǔ)設(shè)施方面進行了配套；原洪廟鄉(xiāng)在五年內(nèi)由農(nóng)民自籌資金4650萬元，建設(shè)住宅15萬平方米，并自費配套了市政設(shè)施；嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)三年建造7萬平方米住房，建造了變電站及煤氣管、下水道等設(shè)施，小城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴展。進入21世紀(jì)以來，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，上海市引入市場化原則，推進城鎮(zhèn)化投融資體制的改革與創(chuàng)新，拓寬融資渠道，多方面籌措資金，同時推動體制改革，建立新型城鎮(zhèn)開發(fā)平臺，加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

在“一城九鎮(zhèn)”試點建設(shè)中，上海市按照國有資產(chǎn)授權(quán)和市場化運作的模式，建立試點城鎮(zhèn)的多元化投資公司，承擔(dān)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。試點城鎮(zhèn)可選擇一家或幾家由市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)政府出資設(shè)立的城鎮(zhèn)投資公司或建設(shè)開發(fā)公司，并吸納國內(nèi)外企業(yè)等社會資金參股入股，以投標(biāo)發(fā)包等社會化開發(fā)方式，完成突進式開發(fā)建設(shè)。鼓勵金融機構(gòu)為“一城九鎮(zhèn)”開發(fā)建設(shè)提供服務(wù)。支持金融機構(gòu)到“一城九鎮(zhèn)”開設(shè)分支機構(gòu)，引導(dǎo)國有商業(yè)銀行采取多種形式，為試點城鎮(zhèn)建設(shè)提供中長期信貸支持，對試點城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，市、區(qū)縣、鎮(zhèn)政府財政給予一定比例的貼息，充分發(fā)揮金融機構(gòu)在試點城鎮(zhèn)發(fā)展中的作用。同時鼓勵各類法人和自然人以多種方式，參與試點城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，鼓勵各種投資公司、控股公司、上市公司等參與試點城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)。對有收益的基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施，可合理確定服務(wù)價格，實行有償使用，可采用股份制等市場化的方式，進行綜合開發(fā)，滾動發(fā)展。

2009年，上海市政府和國家開發(fā)銀行簽署了《上海郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)金融合作備忘錄》，國家開發(fā)銀行提供500億元的融資，支持上海全面提高郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平。根據(jù)協(xié)議，雙方合作期限為2009—2015年，將分為三個階段：2009—2010年為合作啟動階段，主要圍繞上海市政府發(fā)布的《關(guān)于本市開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點的政策意見》的要求和部署，堅持高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，雙方成立規(guī)劃合作辦公室，國家開發(fā)銀行參與并支持上海市城鎮(zhèn)規(guī)劃研究。2011—2013年為強化基礎(chǔ)階段，主要加大對郊區(qū)重點新城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等項目的投入力度，完善新城鎮(zhèn)城市功能。2014—2015年為全面發(fā)展階段，全面提升郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，加速郊區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程。同時，國家開發(fā)銀行上海分行還分別與嘉定區(qū)、奉賢區(qū)、閔行區(qū)和寶山區(qū)簽訂了郊區(qū)項目合作開發(fā)協(xié)議，首批合作開發(fā)建設(shè)嘉定新城、南橋新城、浦江鎮(zhèn)和羅店鎮(zhèn)。

3.不斷拓寬渠道，鼓勵人口向小城鎮(zhèn)集中

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，上海市采取了多種措施，積極促進人口向小城鎮(zhèn)集中，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展。2001年，上海市政府頒布《關(guān)于上海市促進城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見》，其中規(guī)定了對于本市農(nóng)民、市中心城人口及外省市移民向小城鎮(zhèn)集中的準(zhǔn)入政策如下：

（1）對本市農(nóng)民實行向試點城鎮(zhèn)集中的導(dǎo)入政策。戶口在本市農(nóng)村的人員，凡在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)購買商品房者，或經(jīng)批準(zhǔn)在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)自建房者及其直系親屬，可申請落戶該城鎮(zhèn)。因在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，投資興辦二、三產(chǎn)業(yè)，或受聘于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位，或因被征用土地而投靠鎮(zhèn)內(nèi)直系親屬，以及有其他正當(dāng)理由者，均可遷入鎮(zhèn)區(qū)并登記為城鎮(zhèn)常住戶口，享受城鎮(zhèn)居民的待遇。