（2）對市中心城人口實行向試點城鎮(zhèn)疏散的引入政策。試點城鎮(zhèn)要以最適宜的生態(tài)環(huán)境、各具特色的城鎮(zhèn)風(fēng)貌和現(xiàn)代化的居住功能吸引市中心城區(qū)人口。有條件的試點城鎮(zhèn)開發(fā)可與市中心城舊區(qū)改造相結(jié)合，制定試點城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)與市中心城舊區(qū)改造的“搭橋”政策。財政、土地等部門對參與城鎮(zhèn)建設(shè)的開發(fā)公司在舊城改造、房地產(chǎn)開發(fā)、市政和綠化建設(shè)、土地供給等方面給予優(yōu)惠政策，以吸引市中心城居民入住試點城鎮(zhèn)。

（3）對外省市人員實行“投資性移民”（含購房投資）或“智力性移民”的準入政策。對于外省市具有一定專業(yè)水準的科技、教育、管理等方面的人才和具有本市緊缺技能的人員，經(jīng)市有關(guān)部門核定后，可登記為城鎮(zhèn)戶口；對帶投資、帶項目的外省市人員定居試點城鎮(zhèn)的投資額起點標準，由各區(qū)縣政府根據(jù)開發(fā)城鎮(zhèn)經(jīng)濟、招商引資的實際需要進行審核，報市政府批準后執(zhí)行。對屬“智力性移民”和“投資性移民”的外省市人員，不規(guī)定居住期限，不征收增容費。

4.改革行政管理組織，全面施行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整

由于歷史、行政區(qū)劃變動等原因，上海郊區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃較小。2001年前上海有202個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鎮(zhèn)域人口只有2萬人左右；近3000個行政村，每個行政村人口只有1000人左右；小城鎮(zhèn)人口除了縣城鎮(zhèn)和幾個老建制鎮(zhèn)以外，平均不到3500人。鎮(zhèn)區(qū)人口過少，使許多人居環(huán)境基本的市政設(shè)施不能達到最小建設(shè)門檻規(guī)模，如供水系統(tǒng)、水廠需求規(guī)模不足，造成一些維護自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施，如污水處理系統(tǒng)、污水廠等也難以建設(shè)或難以維持。小城鎮(zhèn)人口規(guī)模低，腹地有限，已經(jīng)嚴重影響和制約了其自身發(fā)展。

為了改變村鎮(zhèn)規(guī)模太小的局面，加快形成合理的城鎮(zhèn)體系，上海市政府自2001年開始對郊區(qū)實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整。本次區(qū)劃調(diào)整是基于上海城市總體規(guī)劃，重點調(diào)整新城和中心鎮(zhèn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，適當(dāng)調(diào)整一般集鎮(zhèn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原則上各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制數(shù)在現(xiàn)有數(shù)量基礎(chǔ)上減少40%。同時，要求突出重點，增強新城和中心鎮(zhèn)的實力，擴大其輻射范圍，避免平均式簡單合并，最終形成梯度輻射強、功能互補好、管理效率高的城鎮(zhèn)新行政區(qū)劃體系。經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，2009年上海郊區(qū)有8個區(qū)和1個縣，所轄109個鎮(zhèn)和3個鄉(xiāng)，近1800個行政村，相對于2001年村鎮(zhèn)數(shù)量顯著減少，形成了比較合理的市域城鎮(zhèn)體系。

5.發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，促進新農(nóng)村建設(shè)

在推進新型城鎮(zhèn)化進程，鼓勵和加快人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中的同時，上海市也積極發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，加快促進郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)。2006年，上海市按照“試點先行”的要求，確立了9個上海新郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的先行試點地區(qū)，分別為：

（1）金山（廊下）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，規(guī)劃建設(shè)成為綜合性農(nóng)業(yè)示范區(qū)；

（2）青浦金澤鎮(zhèn)商榻地區(qū)，通過大力發(fā)展水產(chǎn)業(yè)和種植業(yè)，推進特色水產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)糧田的集約化和規(guī)模化經(jīng)營；

（3）嘉定（華亭）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，主要發(fā)展有機農(nóng)產(chǎn)品、林果花卉種植、名特優(yōu)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)；

（4）奉賢莊行鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，建設(shè)以萬畝糧田、萬畝設(shè)施菜田、萬畝果園、苗木花卉基地和農(nóng)林觀光旅游基地為特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)；

（5）浦東新區(qū)張江合慶地區(qū)，重點發(fā)展都市農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)；

（6）松江區(qū)新浜鎮(zhèn)，規(guī)劃通過浦南、浦北的聯(lián)動發(fā)展，與松江新城共同構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化和“三個集中”建設(shè)的重要示范區(qū)；

（7）南匯區(qū)書院都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，將依托水產(chǎn)養(yǎng)殖、水稻種植、西甜瓜生產(chǎn)等五個農(nóng)業(yè)合作社，重點發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)；

（8）崇明縣陳家鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，規(guī)劃建設(shè)成為集生態(tài)農(nóng)業(yè)、科研創(chuàng)新、農(nóng)家旅游、清潔生產(chǎn)功能為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)；

（9）崇明縣綠華鎮(zhèn)，將大力發(fā)展“柑橘、蟹苗、畜禽、蔬菜”四大特色產(chǎn)業(yè)。

在加快推進郊區(qū)新農(nóng)村先行試點地區(qū)建設(shè)的過程中，上海市還主要圍繞以下三個方面的工作推進新農(nóng)村建設(shè)：

（1）發(fā)展新農(nóng)業(yè)。其核心是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的新“四化”，即農(nóng)業(yè)組織化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場化，使農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相結(jié)合、與先進制造業(yè)相結(jié)合、與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相結(jié)合等，以發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)為目標，以發(fā)展種源農(nóng)業(yè)、裝備農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)為重點，運用工業(yè)化手段和規(guī)模經(jīng)營方式，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，大力推進科技強農(nóng)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的大提升，完善農(nóng)村合作經(jīng)濟組織制度，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營的龍頭企業(yè)，實施農(nóng)業(yè)品牌化戰(zhàn)略，增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、科技應(yīng)用與創(chuàng)新和農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管等領(lǐng)域投入，創(chuàng)新投融資手段，吸引各類資金參與郊區(qū)建設(shè)。

（2）培養(yǎng)新農(nóng)民。通過對郊區(qū)農(nóng)民開展各種形式的教育和技能培訓(xùn)，加快郊區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)民向?qū)I(yè)農(nóng)民和非農(nóng)技工轉(zhuǎn)型，擴大非農(nóng)就業(yè)，穩(wěn)步提高農(nóng)民工資性收入。不斷完善郊區(qū)社會保障體系，增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入，努力促進郊區(qū)農(nóng)民的專業(yè)化和市民化。值得注意的是，上海市在實現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)、身份轉(zhuǎn)變的過程中，積極引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變思想觀念，盡快適應(yīng)新的生活方式和工作方式，努力培養(yǎng)一批“有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營”的新型農(nóng)民，不斷提高農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活質(zhì)量。

（3）構(gòu)建新型城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為核心，實行部門聯(lián)動和政策集成，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度和社會保障體系，努力消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中面臨的體制性障礙；建設(shè)一批與上海國際大都市發(fā)展水平相適應(yīng)的新城、新市鎮(zhèn)，促進中心城區(qū)人口疏解，吸引農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，逐步歸并自然村，提高郊區(qū)城鎮(zhèn)化和集約化水平；按照“中心城區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華、郊區(qū)體現(xiàn)實力水平”的戰(zhàn)略布局規(guī)劃，加快以重點工程項目和工業(yè)園區(qū)為載體的郊區(qū)開發(fā)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、功能耦合、共同繁榮的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

6.探索建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化的農(nóng)村宅基地新機制

上海郊區(qū)以前一直呈現(xiàn)居民點布局散亂的現(xiàn)象。以青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)為例，趙巷鎮(zhèn)屬水網(wǎng)地區(qū)，全鎮(zhèn)44平方公里行政管轄區(qū)域中，1/7是河流，農(nóng)民居住點沿河流兩岸布局，有近670個自然村，6700多戶農(nóng)民，占地450多公頃。670個自然村中以1～5戶為單位的歷史遺留老宅基占近1/10，這些老宅基占地面積較大，平均每戶1畝左右，既浪費土地資源，又增加市政工程建設(shè)的難度，給各方面管理帶來了諸多不便。根據(jù)全鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃，若現(xiàn)有農(nóng)民居住點遷并到58個中心村上，則每戶可減少用地近60%，全鎮(zhèn)就能少占地270多公頃。但在推進城鎮(zhèn)化過程中，也存在著資金短缺導(dǎo)致居民點規(guī)劃落實難，拆舊建新銜接難，舊宅基地復(fù)墾難且缺乏自我優(yōu)化機制，農(nóng)民進城居住經(jīng)濟實力不足等問題，制約了上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化進程。

上海市通過引入市場機制來促進農(nóng)村宅基地整理，解決以上城鎮(zhèn)化推進過程中存在的問題。新機制的基本思路如下：新增宅基地，爭取一步到位；對于農(nóng)村老宅基，愿意整體搬遷者統(tǒng)一規(guī)劃搬遷；對于個別有能力搬遷進城鎮(zhèn)者，政策上支持，讓其自動遷移；如果一個村莊大部分村民已經(jīng)搬遷，剩余沒有能力遷移者，政府通過建立普通適用房形式幫助其搬遷。農(nóng)村宅基地新機制實施的具體做法為：

（1）在“一城九鎮(zhèn)”的基礎(chǔ)上，在一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)或打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有目的規(guī)劃1～2個小城鎮(zhèn)，用于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集中建設(shè)住宅安置；

（2）用于集中建設(shè)居民點土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排并取得之后，做好居民點內(nèi)部規(guī)劃；

（3）進城鎮(zhèn)建房者，通過村組向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請宅基地指標，經(jīng)審批合格后取得宅基地指標，并按規(guī)劃要求進行建設(shè)；

（4）如果申請者是農(nóng)村已經(jīng)有宅基地者，由農(nóng)民、集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂復(fù)墾合同，或支付復(fù)墾費用，并簽訂拆遷計劃，復(fù)墾后的土地屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；

（5）對于建筑物比較新，政府暫時不要求拆遷的宅基地，可通過有期限、只維修不翻修等有條件轉(zhuǎn)讓建筑物所有權(quán)和土地使用權(quán)；

（6）沒有宅基地而符合條件者，占用原所在村指標進鎮(zhèn)建房，原所在村將相應(yīng)量的集體土地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，盡可能地使各村組轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所屬的土地連片集中（也可通過置換集中）；

（7）由土地儲備中心將轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所屬的土地進行開發(fā)，儲備和運作。

7.改革用地制度，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點

2009年，根據(jù)國家有關(guān)部門制訂的《關(guān)于開展第二批全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的通知》要求，上海市政府制訂了《關(guān)于本市開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點的政策意見》，提出支持開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤改革試點。在國家發(fā)展改革委員會和國土資源部的指導(dǎo)下，選擇上海市條件成熟的試點鎮(zhèn)，優(yōu)先開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，建立增減掛鉤項目區(qū)，通過建新、拆舊和土地復(fù)墾，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理。項目區(qū)內(nèi)征收集體土地的，要依法辦理土地征收手續(xù)，依法給予補償。項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的置換標準，無償換取項目區(qū)內(nèi)搬遷安置房或獲得等價的貨幣補償。經(jīng)出讓獲得土地使用權(quán)的農(nóng)民搬遷安置房，予以房地產(chǎn)權(quán)登記。同時，還提出支持試點鎮(zhèn)整合工業(yè)用地和參與土地儲備，推動試點鎮(zhèn)老鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，由市、區(qū)縣優(yōu)先安排動遷企業(yè)的用地指標，置換出的原工業(yè)用地，依照批準的規(guī)劃實施管理。試點鎮(zhèn)可將規(guī)劃區(qū)內(nèi)近期建設(shè)用地分批次轉(zhuǎn)用和征收后，作為政府的土地儲備；支持有條件的自然村落集中歸并，對未實行增減掛鉤試點、有條件歸并的試點鎮(zhèn)零星自然村落，在統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，逐步實行歸并；整理復(fù)墾形成的耕地占補平衡指標由該鎮(zhèn)優(yōu)先使用。

2009年9月，上海市政府辦公廳宣布，上海10個小城鎮(zhèn)，包括崇明縣陳家鎮(zhèn)、金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)、松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)、嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)、青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)、浦東新區(qū)六灶鎮(zhèn)、寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)、閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)和浦東新區(qū)川沙鎮(zhèn)，建設(shè)發(fā)展改革試點工作全面啟動。2009年9月23日，松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)、嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)、浦東新區(qū)六灶鎮(zhèn)、寶山羅店鎮(zhèn)等試點鎮(zhèn)，完成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃的編制和上報工作，國家已批復(fù)同意4個鎮(zhèn)共7000畝土地增減掛鉤指標。